浅析桂北丘陵地区耕地撂荒现状、原因分析及对策建议

蒋荣能，邓送银，唐金荣

（全州县枧塘镇农业农村综合服务中心，广西全州 541518）

0 引言

20世纪90年代以来，随着中国的经济快速发展，大量农村劳动力逐年向城市转移。为提高家庭经济收入和创造更加美好的幸福生活，农民外出打工成为一种常态。这导致了桂北丘陵地区耕地撂荒问题越来越严重。甚至影响到当地农业的稳定发展和我国的“三农”政策的落实，因此引起的一系列问题值得我们深入思考和探讨。

1 耕地撂荒现状

通过对全州县枧塘镇等13个乡镇的撂荒图斑数据调查研究，针对农村耕地撂荒现象进行探析。2022年，自然资源部门年度国土变更调查显示，所调查乡镇“未耕种耕地”1 592.96 hm2，5 690个图斑。经调查摸底，不具备耕种条件，无法复耕复种的945.1 hm2，3 163个图斑，占比59.33%，实际处于耕种状态，未撂荒的490.2 hm2，2 351个图斑，占比30.77%。具备复耕复种条件，通过整治可恢复用于农业生产的157.74 hm2，378个图斑，占比9.9%。

1.1 不具备复耕复种条件的情况

1.1.1实际利用现状已改变72.74 hm2、353个图斑。包括现状为商业、服务业用途；现状为采矿、采砂（沙）等工业仓储用途；现状为住宅用途；现状为公用设施、公园、绿地等公共管理与公共服务用途；现状为军事、宗教、殡葬、风景名胜设施等特殊用途；现状为道路、铁路、机场、码头、管道运输等交通运输用途等。

1.1.2自然条件约束770.48 hm2、2 423个图斑。包括因自然灾害等造成的耕作层已破坏、不具备水源条件、因重大工程项目水系已瘫痪、位于水库河道等正常水位以下、在水库泄洪口范围内、存在严重地质灾害隐患、位于地面沉降塌陷区、边远山区距离村庄道路过远难以到达等[1]。

1.1.3其他方面约束101.88 hm2。包括挖塘养鱼、废弃建房、建简易加工厂房、改为水沟堤坝、修机耕路、低洼水田、土地贫瘠等。

1.2 具备复耕复种条件的情况

自然原因撂荒92.62 hm2。一是因交通不便，地块分散，且年轻力壮年轻人常年在外务工；二是由于水利灌溉不完善，没有水源而撂荒。社会原因撂荒37.51 hm2。其他原因撂荒13.33 hm2。

2 耕地撂荒原因分析

2.1 农业经济效益相对较低

在耕地上种植农作物，经济效益低。桂北地区平均一个家庭耕地面积一般为0.54 hm2左右，如果全种上双季水稻，最高产量大约1 000 kg/667m2，收入2 900元。农资成本790元，排除日常灌溉管护用工不计，人工花费约1 200元，平均收入910元/667m2，家庭农业净收入最高仅为7 280元。粮食生产周期长，从3月中下旬到10月中下旬，用时约7个月。如果在外面务工，人均月收入4 500～6 000元，所以常有群众说“生活奔小康，背井离家乡”。据调查统计，全州县枧塘镇枧头村476户人家，共有842个劳动力，大多数外出打工。家境比较富裕的基本是在外打工多年的。“在家种田还不如外出赚钱”的思想在农村比比皆是，所以农民种田的积极性大不如20世纪80～90年代。

另外，农业生产的成本也越来越高。据调查，2023年春耕期间，全州县大宗农资价格为尿素2.2元/kg、磷肥0.44元/kg、钾肥3.2元/kg、碳氨0.76元/kg、复合肥4元/kg。还有其他耕种费用的增长，也大大降低了种田的经济效益，譬如劳动力工资的增长。因此，从事非农产业比从事农业的效益高，是耕地撂荒的主要原因之一。

2.2 农村劳动力日益不足

外出务工人员较多，特别是青壮劳动力，有的全家外出，常年不归。以枧塘镇为例，据统计，全镇33 132人，外出务工和创业的人员16 218人，其中常年在桂林市域范围内从事二、三产业的劳动力有6 620人，全家外出达400多户。在家从事农业生产的劳动力，大多数为50岁以上的中老年人，要种好田确实不易。

2.3 水利设施年久失修，基础设施薄弱

桂北丘陵地区水灾、旱灾时有发生，再加上有些村的水利基础设施年久失修，既不能灌，也不能排，部分耕地不得不被抛荒。近几年来，国家加大了对水利设施建设与维护的力度，但因需要建设与维修的工程量太大，一时并不能完全解决问题。好多地方依然会因缺乏灌溉水源而导致耕地撂荒。

2.4 家庭开支大，务工解决家庭开支的问题

在桂北地区，随着城镇化速度的加快，大多数农村家庭子女就学选择到集镇或县城，家庭开支越来越大。部分家庭为了子女的培养，不惜举债购买或租用学区房。另外，教育、医疗、住房是绝大多数家庭不可避免的三大主要支出。以教育一项为例，农村家庭以一户两个子女计算，从出生到培养到大学毕业，就目前经济形势而言，一般需开支40万～60万元。一些家庭因一场大病被“打回原形”“一切回到解放前”，甚至负债累累。而在桂北地区，一般家庭所有耕地面积人均仅为0.14 hm2左右，还包括一些因受自然和交通条件制约难以耕种的面积。大多数仅靠在农村种植农作物的收入，难以解决这三大开支问题。为应对这些问题，一些家庭就会选择外出务工，不是打短工，就是打长工，这将导致农村耕地各种撂荒情况的发生。

2.5 部分耕地交通不便被迫撂荒

20世纪50～70年代，中国处于人口急增期，农村家庭劳动力富足。随着中国实行家庭联产承包责任制政策，大量边远高旱的耕地被开垦出来种植农作物。后改革开放和城镇化建设将大量农村劳动力转移，所留守的劳动力逐渐老龄化。一些边远零星耕地因交通不便，人工劳动强度加大，农业生产既费工又费料，如果考虑人工成本，种田还要亏本，放弃此类农田的耕种成为农民的无奈选择。

2.6 农业产业开发失败，导致已流转的耕地撂荒

桂北丘陵地区，2018年以前，政府投入大量人力、物力进行农业产业结构调整。号召种植沃柑、金槐等高价值农作物，山上田间遍地开花。2017年12月17～22日，沃柑遭受不同程度的冻害。通过对全州县的庙头镇、绍水镇、才湾镇的部分沃柑园进行冻害情况调查，树体受冻轻者为冻害2级，重者冻害达5级，沃柑果实冻伤率平均达96.2%。2022年，又遭百年不遇的旱灾，部分老板因严重亏损只能放弃继续承包耕地，原本流转出去的耕地一时变成了撂荒地。

2.7 耕地流转制度不完善

目前，桂北丘陵地区，农村耕地的有效流转并未完全实现，这与土地流转制度不够完善有关。政府未成立耕地流转的专职服务机构。当地农民严重缺乏土地流转意识，自己的耕地闲置着，对耕地流转毫不重视，这导致耕地长期处于撂荒状态。一些农户把耕地看作是“命根子”一样，眼看着自家的耕地被撂荒，也不愿将耕地流转出去。在具体工作中，各级干部感到对农户的引导和教育常常是无计可施。

3 耕地撂荒对策建议

3.1 加强水利基础设施建设

桂北丘陵地区，地形复杂，水利基础设施除小二型及以上水库之外，还存在大量山塘沟渠，这些原有设施大都损毁和年久老化失修。各级政府应逐年加大水利设施建设的各种投入，让耕地的防洪抗旱能力得到进一步的加强，一些关键的地方应拨出专款及时予以修缮。对于一些急需修缮，影响面又很广的水利设施，各级政府部门应该未雨绸缪，提前给予维修加固[2]。同时，在水利建设项目实施过程中，要有相关的部门齐抓共管，保证项目建设的质量能达到设计的使用寿命，防止“豆腐渣”工程的出现。

3.2 完善耕地流转制度

3.2.1根据南方地区人均耕地面积少且分散的特点，制定和完善适宜的耕地流转政策。研究建立防止耕地撂荒的长效机制以提高农民种田的积极性和增加种田农民的收入迫在眉睫。要按照“依法、有偿、自愿”的原则，积极引导和鼓励农户对自己承包的耕地进行适时的流转。如果农户无力耕种又不愿放弃土地的承包经营权，要引导其采取转包、出租、转让、入股、委托流转、代耕等多种形式进行土地流转。对弃农经商或长期外出务工无法耕种的耕地，可与集体签订协议，委托集体经济组织代为管理和进行流转，将土地流转与农业产业布局、优势农产品基地建设，土地开发治理有机地结合起来，发展适度规模经营，提高土地资源的利用率。

3.2.2建立健全专职土地流转服务机构，为土地流转的双方搭建桥梁，提供服务，让土地流转更加灵活和便捷，农民更加愿意将土地流转给专业的种植者，真正建立起解决撂荒耕地问题的长效机制。

3.2.3政府要加大对土地流转的支持力度，为土地流转提供更加便捷的手续和服务。土地流转存在着诸多问题，如流转难、流转成本高等。政府应加大对土地流转机制的改革力度，推出相关政策，降低土地流转的门槛和成本，为土地流转提供补贴和政策支持。

3.2.4掌握好方法，推广好经验，探索新渠道，使无力和不愿种田的农民把耕地让出来。一是向种粮大户流转，各级相关部门应从政策、资金、技术等各个方面给予大力扶持，鼓励引导本地有条件的农户转包其他农户的耕地。二是向家庭农场、农民专业合作社和农业企业等经济组织流转。

3.3 加强宣传教育，分类指导复耕

因为大多数农户对有关的政策法规不甚了解，导致他们对保护耕地的意识不强。政府各职能部门应该通过网络和媒体加大对相关法律法规及国家惠农政策的宣传力度，让当地群众懂得爱惜土地的重要性，以达到防止撂荒的目的。

对已撂荒的耕地，政府部门要组织力量分类进行指导复耕。一是对交通便利且不缺水源的，要动员农户本人种起来，确实不在家或没时间种，要及时转包出去。二是交通不便易旱易涝的耕地，可以考虑按要求进行退耕还林，边远高海拔的地方可以发展种植适宜的林果业。但基本农田一定要种植粮食作物。三是撂荒时间长且全家长期在外又联系不上的或无能力耕种的，由村组转包出去，签好协议，耕地的经营权属不变，收益归实际种植者。如生产资金不足，政府部门可与金融机构协调解决[3]。

3.4 完善各项惠农政策和奖励措施，提高农业生产效益和收入

3.4.1拓宽市场，广开销路，提高农产品价格。健全基层销售网络，降低因滞销带来的不良影响。结合“广西看禾选种”成果，大力推广农作物优质品种，最大程度地提高农产品价格。在“三品一标”认证、品牌打造、产品宣传推广等各方面，政府部门给予优惠政策和提供优质服务，不断增强农产品的外销能力。

3.4.2落实各种惠农政策，完善政策支持和激励机制。粮食安全是国家战略。在确保国家粮食安全的前提下，政府应该出台更加优惠的政策，鼓励农民从事农业生产，提高农业生产效益和收入。

3.4.3加强农业技术指导，提高农民科学种植技术。最大程度地发挥各级农业技术推广部门的作用。利用好广西“科技特派员”机制，加强农业技术指导。引导和鼓励各级农业科技工作者深入田间地头手把手地传授科学种植技术，将科技转化为生产力。发挥好基层农科员对政策的上传下达和科技示范带动作用。

3.4.4不断加强农业科技创新。推进农业科技创新，增强农民的抗风险能力。要加大对农业科技创新的投入，培养高素质的农业科技人才，推广先进的农业技术和管理经验，提高农业生产效率和质量。

3.5 强化监管手段，完善监管措施

3.5.1加强宣传引导，增强保护耕地意识。充分利用报刊、电视、网络等载体，采取多种形式广泛宣传《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规，积极宣传耕地撂荒治理的有效做法，做好舆论引导，营造全社会自觉保护耕地的良好氛围[4]。

3.5.2以户为单位，全面开展撂荒耕地调查摸底工作，核实登记好撂荒地块信息（户主、位置、面积、类型和原因等）。建立好撂荒整治台账，内容包括地块信息、治理责任户、治理责任人、治理进度、完成年限等，确保不落一户、不漏一块，对完成治理复耕的地块及时销号。台账每半年更新一次。

3.5.3将耕地撂荒治理情况纳入粮食安全党政同责考核、田长制考核、乡村振兴战略实绩考核等考核中，考核结果与相关政策和资金支持相挂钩。

3.5.4严格撂荒耕地的惩罚措施。对因长期无力耕种或举家外迁等原因造成耕地撂荒的农户，在充分尊重农户意愿的基础上，鼓励依法、自愿、有偿转让经营权。将耕地地力保护补贴发放与农民履行保护耕地、防止耕地撂荒责任相挂钩，对耕地撂荒一年以上的，取消其次年享受补贴的资格。