海南自由贸易港背景下万宁国土空间开发保护策略研究

文／王萌 中规院（北京）规划设计有限公司海南分公司 海南海口 570100

引言：

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。在中国（海南）自由贸易试验区（港）、“一带一路”等重大战略机遇下，万宁市为满足生态优先、高质量发展、高品质生活、高水平治理的发展要求，积极探索深化国土空间供给侧结构性改革路径，提升国土空间品质和利用效率，增强国土空间治理能力，进而促进万宁经济社会实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展[1]。

1.万宁市概况

万宁市位于海南岛东南部沿海，陆域面积约1904 平方公里，海域面积约2783 平方公里，常驻人口为54.6万人，拥有宜人的气候、优质的岸线、旖旎的自然风光，是世界长寿之乡，同时还享有世界冲浪胜地、中国槟榔之乡、中国书法之乡、中国武术之乡等美誉。

2.万宁国土空间开发保护策略

2.1 空间统筹，优化国土空间总体格局

2.1.1 打造区域协同最美滨湾城市

为将万宁市打造成区域协同最美滨湾城市，以区域发展现状为基础，深化落实海南省国土空间总体规划提出的跨市县协同要求，积极融入海南自贸港建设，打破行政边界束缚，打造区域一体化的国土空间格局[2]。

（1）协同琼海：加快环岛旅游公路建设，促进万宁山钦湾一山根湾旅游度假区与博鳌特别规划区融合发展；发挥山根湾、山钦湾的优质滨海资源和旅游度假设施的优势，与博鳌共同构建以文化交流及医疗先行先试为核心功能的区域一体化发展区。

（2）联动陵水：协调日月湾、石梅湾、南燕湾、神州半岛与陵水香水湾、分界洲岛等滨海片区功能，突出万宁在体育旅游方面的优势，共同打造差异互补的世界级滨海旅游度假集群。

（3）融合琼中：充分发挥优越的自然生态环境优势，强化西部旅游公路建设，积极融入海南热带雨林国家公园建设，共同构建以生态涵养与生态旅游为主的“生态圈”，共同守护生态家园的绿水青山。

2.1.2 锚固环山抱田望海生态格局

为提升万宁市生态格局，基于现有生态资源，构建“三园、五区、五河，环山抱田望海”的生态保护格局，塑造具有重要生态价值的热带陆海生境。三园：一个国家公园：海南热带雨林国家公园；两个国家级自然公园：海南兴隆侨乡国家级森林自然公园、海南老爷海国家级海洋自然公园。五区：一个国家级自然保护区：大洲岛海洋生态国家级自然保护区；四个省级自然保护区：六连岭省级自然保护区、低地雨林省级自然保护区、大花角省级自然保护区、青皮林省级自然保护区。

2.1.3 优化全域农业发展格局

从万宁市全域农业发展现状出发，落实粮食安全战略，发挥万宁农业资源优势，以农业生产承载规模评价、农业生产适宜性评价、海水养殖适宜性评级为依据，构筑五大农业功能区。

2.1.4 构建全域开发建设格局

统筹城乡发展，优化城市功能布局，集中布局承载城镇生产、生活、生态功能的城镇空间，构建“—轴一带两廊四区”的空间格局。其中，一轴指的是沿东线高速公路、东环快速铁路的纵向空间发展轴线。一带指的是以滨海旅游公路串联的滨海产业发展带。两廊指的是沿万洋高速公路、省道304 的主要山海通廊，是辐射带动西部内陆腹地的重要通道。四区指的是环小海产城融合发展区、大兴隆山海旅游集群发展区、龙滚—山根湾—山钦湾产业发展区和西部内陆生态保育区。

2.1.5 完善陆海统筹发展格局

为使万宁市海陆资源形成有机联动，实现统筹发展，在海南自贸港政策基础上，对陆域海域资源进行统筹，并构建“生态保育区、城镇发展区、滨海产业区和海洋功能区”四大功能区，把山区、城镇、产业园区、港口、海洋等要素整合成一个统一、协调的复合系统，实现对内联系腹地、对外链接海洋的双向开放陆海统筹格局。

2.1.6 建立历史文化保护格局

万宁市国土空间规划中，为有效保护历史文化，以“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的方针为指导，依据文物部门公布的具体范围来划定文物保护单位的保护范围和建设控制地带。同时，加强非物质文化遗产的收集、整理、研究和保护利用，积极培育，确保非物质文化遗产的传承和发展。

传统村落保护：加强对东方村、扶峰村、贡举村等多处具有历史文化特色传统村落的保护，加强对其村落整体格局和村内历史民居的保护。加强对传统村落文化挖掘，在严格保护村落整体格局和历史民居的基础上，积极引导特色观光旅游发展[3]。

文物古迹保护：严格保护东山岭摩崖石刻群、青云塔、潮州会馆、荆王太子墓、万安州城址、曲冲文氏宗祠、许敦仁故居、踏头遗址、六连岭革命根据地旧址等9 处省级文物保护单位和许敦仁墓、钟家宅、万城革命烈士陵园等48 处县级文物保护单位。

非物质文化遗产保护：建立健全非物质文化遗产和优秀传统文化的保护体系，保护后安刀锻造手工技艺省级非物质文化遗产和竹器编织手工技艺、盐墩煮盐手工技艺、放花灯习俗、军坡节、舞龙习俗、钱铃双刀舞等7 项非物质文化遗产。

2.1.7 统筹重点片区空间格局

统筹环小海产城融合发展区和大兴隆山海旅游集群区空间格局。对于环小海产城融合发展区，首先构建以万城为核心的产城融合发展区。跳出以往各自为阵的发展模式，合理划分城区、园区功能区。突出中心城区配套服务职能和园区的产业引擎作用，强化区域交通联络，实现城、园的功能协调和设施共享。其次，打造面向未来的环小海战略发展区。围绕小海优质的生态环境和景观资源，构建环小海交通环线，串联城镇、产业园区、美丽乡村等各功能板块，打造多元复合的魅力场所、并为海南自贸港建设预留的战略发展空间。

对于大兴隆山海旅游集群区，首先突出海陆空旅游的战略引领作用。整合冲浪、游艇、通航机场、温泉、时尚运动、热带植物等旅游资源，推进多主题景区建设，突出海陆空旅游对大兴隆地区的战略引领作用。以文化为引领驱动旅游消费升级。其次，实施“文化+”战略，对现有华侨文化、咖啡文化和温泉文化进行挖潜和升级，强化文化与旅游、会展、体育等产业的融合发展，抢抓政策机遇窗口期，系统性补齐消费设施短板。

2.2 生态优先，强化资源环境底线约束

2.2.1 统筹划定三条控制线

统筹发展与安全，在优先确保粮食安全、坚持保护生态安全、节约集约紧凑发展的原则下，落实国家、省制定的划定规则，划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线[4]。

（1）永久基本农田。立足保障粮食安全，对现状耕地应保尽保应划尽划，在纳入耕地保护目标的可长期稳定利用耕地上划定永久基本农田，确保按国家要求划足耕地和永久基本农田保护面积。

（2）生态保护红线。筑牢万宁绿水青山生态屏障，在确保生态保护红线质量不降低、数量不减少的前提下，依据已有规则划定生态保护红线。

（3）城镇开发边界。基于万宁市的发展条件以及发展定位分析研究，在确保粮食安全、生态安全等资源环境底线约束的基础上，依据现状城镇建设用地规模和国家明确的扩展系数，科学划定城镇开发边界，推动城镇紧凑发展和节约集约用地。

2.2.2 优化资源保护与利用

践行“绿水青山就是金山银山”理念，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局，推动高质量发展，统筹形成开发与保护相协调的自然资源利用新格局。优化资源保护与利用主要包括自然保护地、水资源、林地资源、耕地资源、湿地资源、矿产资源、海洋资源等[5]。

（1）自然保护地的保护和利用。构建以海南热带雨林国家公园为主体，5 个自然保护区为基础、2 个自然公园为补充的自然保护地体系，为推动人与自然和谐共生、保护生物多样性发挥重要作用。

（2）水资源保护与利用。优化河湖水系格局，严格保护太阳河、龙尾河、龙首河、龙滚河及南桥水5 条主要河流和48 宗水库，确保生态底线安全。

（3）林地资源保护与利用。加强森林资源管护，加强对林地质量的保护，完善林地用途管制，落实省下达林地保有量指标。

（4）耕地资源保护与利用。坚持最严格的耕地保护制度，完善耕地占补平衡制度，建立耕地进出平衡制度，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，落实耕地保有量指标，保障粮食安全。

（5）湿地资源保护与利用。保护湿地生态系统，多措并举全力修复小海、老爷海的生态环境，加强水系和水质保护、水岸保护、栖息地(生境)保护和湿地文化资源保护。

（6）矿产资源保护与利用。坚持生态保护优先，统筹协调钛、锆、独居石、金红石、石英石等矿产资源开发利用与生态保护，促进矿产资源综合利用水平提升。

（7）海洋资源保护与利用。划定海洋开发利用空间及海洋生态空间，对近岸海域开发保护功能进行引导，加强对海岸线资源的分类管控，以保护为核心，合理利用海岛资源。

2.2.3 推进国土整治修复与城市更新

万宁市国土政治修复及城市更新主要包括以下三个方面：

（1）生态系统修复：坚持山水林田湖草一体化保护和系统治理，按照陆海统筹的原则，针对生态功能退化、生物多样性减少、水土污染、洪涝灾害、地质灾害等问题区域，明确生态系统修复的目标、重点区域和重大工程，维护生态系统，改善生态功能。

（2）土地综合整治：以乡村振兴为目标，结合村庄布局优化要求，推进乡村地区田水路林村全要素综合整治，针对土壤退化等问题，提出农用地综合整治、低效建设用地整治等综合整治目标、重点区域和重大工程，建设美丽乡村。

（3）城市更新：根据城市发展阶段与目标、用地潜力和空间布局特点，明确实施城市有机更新的重点区域，根据需要确定城市更新空间单元，结合城乡生活圈构建，注重补短板、强弱项，优化功能布局和开发强度，传承历史文化，提升城市品质和活力，避免大拆大建，保障公共利益。

2.3 以高质量发展支撑海南自资港建设

2.3.1 构建自贸港持色产业体系

围绕“热带农产品深加工基地、国际旅游消费目的地、新型工业化示范区和海洋经济示范区”产业定位，全力打造热带高效农业、旅游+产业、新型工业、海洋经济4个百亿级产业链群，实现一二三产互补融合发展，构建产业结构优化升级的现代化产业体系。

2.3.2 构建高效便捷的交通体系

加强万宁市内外交通联系，强化万宁市域山海相连、产城互通的交通格局，夯实支撑万宁全域发展的交通基础，构建支撑万宁自贸港建设的内外畅达、山海相连的综合交通体系。首先，以万宁高铁站枢纽为支点，构建空铁、空陆客运联程系统，实现高铁一小时至海口美兰机场、三亚凤凰机场，高速半小时至博鳌机场，借力区域空港枢纽对接全球。其次，海南环岛高速铁路、规划琼海—儋州高速铁路、海南环岛高速公路、万洋高速公路，构建万宁“T”型对外高速铁路网和对外高速公路网，1.5 小时车程覆盖全岛主要城市。同时，依托7 处游艇停靠站点和海南环岛旅游公路，构建万宁陆、海“双环”旅游环线，将万宁打造成为海南环岛旅游重要目的地。最后，通过改造现状县道乡道，横向连接海南环岛旅游公路、海榆东线、万宁西部旅游公路，形成贯通串联“海、城、山”通道，织补构建“一环、二横、三纵”的国省道干线网。

2.3.3 构建韧性低碳基础设施体系

供排水系统。以中心城区水厂为枢纽，辐射联动乡镇规模化水厂，总供水能力达到36.2 万吨/日，构建城乡一体化供水格局。完善污水处理设施建设，推进城乡污水处理提质增效。

（1）在能源供应系统方面，开展城市智慧电网建设，普及管道供气，推广清洁能源，增强能源保障和应急调配能力。

（2）在通信设施系统方面，分区建设3 座IDC 数据中心，推进骨干网互联节点设施扩容建设，发展智慧广电网络，促进通信基础设施融合部署。

（3）在环境卫生系统方面，完善城乡环卫收运及终端处理体系，推行垃圾分类和减量化、资源化，城镇生活垃圾回收利用率≥30%。

（4）在综合防灾系统方面，全面提升洪涝潮防治能力、抗震防灾能力和消防救援能力，加强重大风险预测预警能力，保障城市韧性安全。

2.4 建设宜居宜业幸福家园

2.4.1 优化中心城区空间格局

强化自然资源资产对城市环境营造，将东山岭纳入中心城区，强化交通联系和设施配套，将优质生态空间转换为市民休闲空间。释放小海生态优势，激活外围空间，加快城市向小海片区拓展延伸。梳理、管控中心城区河道及沟渠，增加多类型、多层级绿化空间，打造优质蓝绿空间体系。纾解整合老城区工业仓储、公共服务、行政办公等功能，完善设施配套，强化城市形象塑造，加强市井文化延续和保留。强化园区配套设施供给，强化滨海旅游、文化创意等战略产业的导入并为其他自贸港关联产业的导入预留空间。加快核心设施建设，强化中部组团辐射带动能力，塑造城市形象，打造城市综合服务区，联动南北协同发展。

2.4.2 提升中心城区服务能级

坚持分级配置、均衡布局、适度超前、功能协调的配置原则，完善中心城区的教育、医疗、养老、文化、体育等公共服务设施，提升中心城区公共服务配套能力。在城北产城融合区、滨海娱乐休闲区建设一批具有战略性、前瞻性的优质公共服务设施，搭建行政办公、中心商务、教育科研、文化交往、综合服务、滨海旅游服务集群，提升城市品牌形象，提升服务能级，支撑区域发展。鼓励综合设置各类设施，整合社区内可共享的功能空间，制定高效灵活的利用机制。实现社区文化康乐多元、适龄儿童学有所教、高龄人群老有所养、卫生服务人性关怀、休闲空间无处不在、商业服务高质便民的社区生活圈。

2.4.3 构建中心城区蓝绿生境

梳理东山河及支流河道空间，严格控制岸线，优化河道岸线景观，预留滨河亲水空间，增强河道的亲水性、公共性和通达性。首先，在河流汇集区域打造城市湿地公园，建设城市绿心。其次，将渠道变廊道，以现状水系水渠为依托，打造带状公园，形成城市绿脉。最后，补充多个社区公园，实现绿地服务半径全覆盖。

2.4.4 建立多样化住房供应体系

（1）优化职住平衡关系，以均衡城南、城北人口密度为导向，通过功能引导、公共服务布局和住房建设等供给侧的措施，促进部分城南人口向城北和小海片区转移，优化人口密度关系。增加城区为万宁绿色制造综合产业集聚区、后安工业园、乌场港、礼纪工业园等周边园区提供居住服务的比例。

（2）优化居住用地布局。老城综合服务区合理控制住宅用地供应规模。新增居住产品供给应充分考虑人口老龄化趋势，适度增加适老型住宅供给；城北产城融合区作为承载城南疏解人口、新增城镇化人口和产业园区人口的主要空间载体，需加大住房供应，满足多层次、多样化住房需求；其他片区结合职住平衡的需要为本地城镇化人口和部分园区人口提供的高性价比的居住产品。

（3）完善住房保障与供应。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度；发展壮大住房租赁市场。鼓励企业利用自有存量土地建设租赁房；多渠道建设保障性住房。

（4）积极推进城中村改造。将城中村按原址（就近）改造型、搬迁改造型、局部改造+环境整治型和综合治理型分为四种类型进行改造。

2.4.5 管控风貌展现城市风采

在规划中秉承绿色生态、人文宜居、活力高效、创新智慧、韧性安全的布局理念。打造一个高品质的热带滨海花园城市，力求塑造一个具有山水底韵、本土意韵、现代风韵的宜居城市。

结语：

综上所述，在建设海南国际自由贸易港和国内国际双循环发展格局背景下，万宁市要明确自身战略定位，突出资源禀赋特征，紧抓政策机遇，贯彻新发展理念，坚持高质量发展，从而将万宁建设成为海南自贸港窗口城市。