对人防工程建设管理实践中发现的几点问题的探讨

文／曲兴时、孙伟 营口市城乡建设与公用事业中心 辽宁营口 115099

郭云峰 营口市建筑设计研究院有限公司 辽宁营口 115000

引言：

第七次全国人民防空会议时强调，要坚持人民防空为人民，把这项工作摆到战略位置。按照我国人防工程的战时防御、平时兼用的双重功能属性，为保障人民群众在战时及自然灾害时生命财产安全，建设好人防工程，确保人防工程的质量安全是我们人防工程建设监督管理部门必须承担的使命。

2019 年，我中心承接了人民防空工程的质量监督和安全管理工作，在几年来的建设管理实践中，我们发现了在人防建设过程中，多种因素会影响人防工程质量、安全和使用功能。我们对这些影响人防工程质量、安全和使用的问题，进行了梳理、思考，并做以下探讨。

1.对人防工程建设监管实践中发现的安全施工方面的问题的探讨

对照《住房城乡建设部办公厅关于实施<危险性较大的分部分项工程安全管理规定>有关问题的通知》（建办质[2018]31 号）文件规定，对照我地区人防工程建设施工现状，主要在以下几方面存在安全重大隐患：一是危险性较大的分部分项工程未编制、未审核专项施工方案，或未按规定组织专家对专项施工方案进行论证造成的重大事故隐患。二是基坑工程对因基坑工程施工可能造成损害的毗邻重要建筑物、构筑物和地下管线等,未采取专项防护措施、基坑土方超挖且未采取有效措施、深基坑施工未进行第三方监测、有基坑坍塌风险预兆，且未及时处理造成的重大安全隐患；三是在模板工程施工中，模板支承的地基承载力和变形不满足设计要求、模板支架承受的施工荷载超过设计值、模板支架拆除时，混凝土强度未达到设计或规范要求[1]。

但在实际质量、安全监督管理中，我们发现，人防部分与住宅楼的不同步建设也会引发重大安全隐患。

基坑施工中发现的问题：在房地产项目建设中，建设单位为了企业利益，往往注重住宅的建设而忽视人防部分的建设，人防工程基坑属于危险性较大的分部分项，此类工程未按编制、审核专项方案施工，这类住宅楼建设快，相邻人防工程部分施工滞后的不同步建设产生了一系列重大安全隐患。如我市一房地产项目中的人防工程规划设计位置在拟同期建设的四栋住宅楼的中间部位，人防基坑基底标高为-4.6 米，为按照一般危大工程，施工企业编制了专项施工方案，但未进行专家论证。开发单位为了小区建设早日出形象，优先开工建设了四栋住宅楼，待按原专项施工方案进行人防工程基坑施工时，发生了部分边坡垮塌的情况，影响了施工安全和质量。后经分析，之所以发生险情，是因为原专项方案编制时，按周边为净地考虑，而真正开挖时，四栋住宅楼已完成4-6 层，基坑周边受力和雨水径流的环境都发生较大变化，原方案对此考虑不足。这起因不同步施工导致的险情提示我们，在编制相关专项施工方案时要保证方案编制条件与实际相符，切实用方案指导施工。在安全监督检查时，要更加注重方案与实际的一致性[2]。

在模板工程施工中发现存在的问题：按照《人民防空工程施工及验收规范》（GB50134-2004）要求，施工单位必须按其规定控制拆模时间，多数施工单位不能按照要求，将留置的同条件混凝土试块强度作为混凝土拆模参考依据，而采用经验主义进行施工操作，甚至个别工程施工技术负责人不知悬挑构件混凝土强度必须达到设计值100%方可拆模的规定，人为产生施工安全隐患。《人民防空工程施工及验收规范》要求已拆除模板及其支架的结构，在混凝土强度符合设计混凝土强度等级的要求后，方可承受全部设计荷载；当施工荷载所产生的效应比使用荷载的效应更为不利时，必须经过核算，加设临时支撑。按照《房屋市政工程生产安全重大事故隐患判定标准（2022版）》（建质规〔2022〕2 号）进行判定，模板工程的地基基础承载力和变形不满足设计要求、模板支架承受的施工荷载超过设计值、模板支架拆除时，混凝土强度未达到设计或规范要求，即可判定为重大安全隐患。在质量安全监管工作中我们发现，一些项目由于施工场地限制，把人防工程顶板作为施工平台，一些项目为了抢工期，在混凝土强度未达到设计或规范要求时，即盲目增加施工荷载，造成个别人防工程顶板混凝土局部有明显裂纹，对人防工程质量形成不利影响，并造成重大安全隐患。要求项目管理人员有安全风险意识，摒弃野蛮施工、突击抢进度、全凭经验指挥施工的做法，采用科学的方法指导施工，确保人防工程的质量安全[3]。

2.对人防工程建设监管实践中发现的影响施工质量的问题的探讨

人防工程建设监管管理的必要性在于确保城市安全体系的高效运行、人民群众的生命财产安全，以及应对潜在威胁和灾害的能力。具体而言，人防工程是城市安全的重要组成部分，其建设涉及大规模的工程投资和长期的使用周期。通过监管管理，可以确保人防工程的设计、施工和运行符合相关标准和规范，从而提高其抗灾能力和可靠性。监管还有助于及时发现和纠正工程建设中存在的问题，防范潜在的安全隐患，保障人防工程在紧急情况下的有效应对能力。一方面，人防工程建设监管管理有助于优化资源配置，提高建设效益。城市资源有限，合理配置人力、物力和财力对于人防工程的建设至关重要。监管机构能够对资源的使用情况进行全面评估，防止资源浪费和不合理分配，从而确保每一分投入都能最大程度地提升城市安全防护能力。通过监管管理，还可以促进工程建设过程的透明度和规范性，提高建设效益，为城市安全提供更为坚实的保障[4]。另一方面，人防工程建设监管管理有助于建立起全面、科学的城市安全管理体系。监管机构可以借助法规和标准，对人防工程的建设、维护和更新进行规范管理，确保整个城市安全系统协同运行。监管管理也可以促使相关部门建立健全的联防联控机制，加强跨部门合作，形成合力，有效应对各类潜在威胁和紧急情况。通过建立全面科学的城市安全管理体系，可以提高城市对各种风险和威胁的应对能力，最大程度地保障人民群众的安全。人防工程建设监管管理的必要性在于维护城市安全、优化资源配置、提高城市安全系统运行效能以及建立全面科学的城市安全管理体系。通过监管管理，可以有效应对人防工程建设中的挑战和问题，确保城市安全体系的稳健运行，为城市居民提供更加安全可靠的生活环境[5]。

人防工程由于要在战时承担起防护的作用，因此，在施工中要保证结构的可靠性、稳定性，密闭性，一些重点部位，如临空墙、防爆墙等，不能因施工原因导致墙体留有设计之外的孔洞，丧失抵抗核冲击波的功能。但在监管工作中发现，一些项目在临空墙施工时未采用一次性对拉螺栓，导致有防爆密闭要求的墙体出现孔洞；存在防爆门框没有一体浇筑、未按设计文件要求预留洞口等影响人防工程质量的问题。

经了解分析，产生上述影响人防工程质量的问题原因有以下几点：

（1）现行的建筑业企业资质无论是施工总承包设有的12 个资质类别，还是专业承包设有的36 个专业类别，均没有人防建设的相关内容，加之人防管理部门不是建筑企业的行业管理部门，无法对人防建设的相关法规、规范进行全面的宣贯，因此，在近年来人防建设市场的全面放开背景下，一些没有人防工程施工经历的建筑施工企业和人员参与到人防建设中，这些建筑施工企业和人员长期从事房地产等一般工业与民用建筑，缺乏对人防工程施工特点的足够认识，引发人防工程施工质量问题。

（2）在目前建筑行业不景气的背景下，建筑企业技术人员流动性大，尤其是一些二、三级资质的企业，技术力量不足，导致人防工程施工出现质量问题；三是建筑企业没有严格执行《建设工程质量管理条例》第三十三条规定，没有建立、健全教育培训制度，加强对职工的教育培训；没能做到未经教育培训或者考核不合格的人员，不得上岗作业。也没有严格执行《建设工程质量管理条例》第三十条的规定，施工单位没有全面建立、健全施工质量的检验制度，严格工序管理，做好隐蔽工程的质量检查和记录，造成人防工程施工质量问题。四是施工现场图纸会审和技术交底流于形式，不能将设计文件的各项技术要求细化落实到各专业施工工种操作人员，施工单位在施工中遇到施工条件与设计文件相矛盾的部位时擅自修改设计内容，产生人防工程施工质量问题。

应对建议：一是人防管理部门要加大对人防建设相关法律、法规、规范的宣贯，必要时可以会同建设行政管理部门开展宣贯工作，确保相关企业了解人防工程建设的相关要求。二是负有安全、质量监管职责的部门，要进行差别化管理，对技术力量不足、缺少人防建设管理经验的项目，要加强对图纸会审和技术交底、岗前教育和检验制度各环节的管控，督促其严格工序管理；三是施工监理单位加强人员培训，增强技术储备，建立完善相关制度，并严格落实。

3.对人防工程建设监管实践中发现的平战转换工程的方面的问题的探讨

根据《人民防空地下室设计规范》要求，每一个人防工程设计说明书上都有《战时转换说明书》，需要转换的内容基本在19 项左右。说明书上标明战时转换的名称和内容，以及平战施工/安装及转换时限要求等。平战转换工程的设定一方面为了方便人防工程的日常使用，减少不必要支出，另一方面为了满足战时使用要求。基于此，我们应居安思危，确保战时能够按时完成平战转换工程。在日常监督管理过程中，我们发现平战转换工程存在以下问题：一是建设单位（尤其是房地产开发单位）、施工单位，重组、注销等情况时有发生，待需要进行平战转换施工时，会有发生因工程建设、施工主体缺失导致无法按原计划实施的可能，如由人防管理部门去推进，将导致应由原建设单位（房地产开发单位）承担的建设费用，转由政府承担。二是当下的设计预留与启动平战转换时所能采购的产品是否匹配；三是按《战时转换说明书》中平战施工/安装及转换要求的时限是否能完成。以战时式玻璃钢装配式水箱及变频加压给水设备安装为例：按《战时转换说明书》中平战施工/安装及转换时限要求：战时玻璃钢装配式水箱及变频加压给水设备按照是在临战转换（15 天内）构筑完成，在紧急转换（3 天内）注水，其余给水管平时安装到位。根据规范要求建设单位可以在验收时不必安装玻璃钢水箱和变频加压水泵。只需把预留位置标出来即可。在15 天完成设备采购、确定安装队伍、完成水箱基础等工作难度很大，更何况一些设备按订单生产，更加大了在规定时间完成的难度。应对建议：一是人防管理部门在接收人防工程时，应与相关建设单位明确建设单位因各种原因注销后，对平战结合部分的安排，或将未施工的平战转换工程折算成现金，交由人防部门，待启动平战转换时，由人防部门统一组织实施。二是平战转换涉及设备，应采用市场覆盖率高、通用性强的设备；三是人防管理部门应结合人防工程日常维护，引导、培育、发现、储备几家能够快速完成平战结合工程内容的施工企业。只有这样才能保证一旦启动平战转换工程，能够有人去推进，有资金支撑，有队伍去施工，才能及时、高效、高质量完成平战转换工作。

4.对人防工程建设监管实践中发现的平战转换工程的方面的问题的探讨

根据《人民防空地下室设计规范》要求，每一个人防工程设计说明书上都有《战时转换说明书》，需要转换的内容基本在19 项左右。说明书上标明战时转换的名称和内容，以及平战施工/安装及转换时限要求等。平战转换工程的设定一方面为了方便人防工程的日常使用，减少不必要支出，另一方面为了满足战时使用要求。基于此，我们应居安思危，确保战时能够按时完成平战转换工程。在日常监督管理过程中，我们发现平战转换工程存在以下问题：一是建设单位（尤其是房地产开发单位）、施工单位，重组、注销等情况时有发生，待需要进行平战转换施工时，会有发生因工程建设、施工主体缺失导致无法按原计划实施的可能，如由人防管理部门去推进，将导致应由原建设单位（房地产开发单位）承担的建设费用，转由政府承担。二是当下的设计预留与启动平战转换时所能采购的产品是否匹配；三是按《战时转换说明书》中平战施工/安装及转换要求的时限是否能完成。以战时式玻璃钢装配式水箱及变频加压给水设备安装为例：按《战时转换说明书》中平战施工/安装及转换时限要求：战时玻璃钢装配式水箱及变频加压给水设备按照是在临战转换（15 天内）构筑完成，在紧急转换（3 天内）注水，其余给水管平时安装到位。根据规范要求建设单位可以在验收时不必安装玻璃钢水箱和变频加压水泵。只需把预留位置标出来即可。在15 天完成设备采购、确定安装队伍、完成水箱基础等工作难度很大，更何况一些设备按订单生产，更加大了在规定时间完成的难度。应对建议：一是人防管理部门在接收人防工程时，应与相关建设单位明确建设单位因各种原因注销后，对平战结合部分的安排，或将未施工的平战转换工程折算成现金，交由人防部门，待启动平战转换时，由人防部门统一组织实施。二是平战转换涉及设备，应采用市场覆盖率高、通用性强的设备；三是人防管理部门应结合人防工程日常维护，引导、培育、发现、储备几家能够快速完成平战结合工程内容的施工企业。只有这样才能保证一旦启动平战转换工程，能够有人去推进，有资金支撑，有队伍去施工，才能及时、高效、高质量完成平战转换工作，保证人防工程达到设计文件要求。

5.对人防工程建设监管实践中发现的分期建设与同步交付使用中的问题的探讨

当前，一些大型房地产项目，在同一地块内分期建设，其配套的人防工程也随着地上建筑分段推进施工。基于这一情况，我们在日常监督管理中发现如下问题：一是个别房地产项目不能按计划工期完成全部分期建设内容，即使已完成房地产工程内容（住宅楼、附属用房）可以达到使用功能要求，但是人防工程因分段推进，没有最终完成设计内容，无法达到使用要求，导致人防工程的烂尾。二是按照《国务院办公厅关于全面开展工程建设审批制度改革的实施意见》（国办发[2019]11 号）等文件精神，我省出台《辽宁省房屋建筑和市政基础设施工程联合验收管理办法》，《办法》规定，联合验收事项包括规划核验（验收）、消防验收（备案）、人防工程竣工验收备案、建设工程竣工档案验收。《办法》规定含人防工程的办理条件一是已按人防或行政审批部门批复要求完成人防工程建设，已通过人防工程竣工验收，具备备案条件；二是对办理了同一建设用地规划许可证但分期办理建设工程规划许可证；办理了同一建设工程规划许可证但涉及多个单位工程的建设项目，能单独投入如适用的，可分期工程联合验收或单位工程联合验收，验收对象涉及防空地下室建设的，应保持工程完整性，并满足人防验收要求。在实际质量、安全管理中我们发现，申请分期工程联合验收或单位工程联合验收的项目，受企业资金等因素影响，人防地下室部分基本与地上建筑同步，没有完成人防地下室的全部工程内容，未达到“人防工程保持完整性，并满足人防验收要求”之一规定，无法进行联合验收。建议此类项目，细化设计方案，在人防工程设计时能充分考虑分期开发的问题，尽量让每期分段完成的人防工程能够具有相应功能，保持工程的完整性，并满足人防验收要求。

结语：

按照 “人民防空为人民生命财产安全、为经济社会发展提供有力保障”的要求，我们人防质量监督管理部门，积极开展工程监督人员岗位技能培训，努力提高自身的专业技术能力，同时每年定期组织本地区人防参建单位在岗人员进行人防相关专业和法规培训，提升参建各方质量、安全意识，并组织我地区的人防施工、监理单位一起，参观考察优质人防工程，开拓我们的视野，提升我们的建设管理水平，为人防建设事业贡献自己的力量。