乡村振兴背景下加强牧区沙地治理路径探索

永海 文明 其其格

摘要 近年，巴林右旗在沙地治理方面积累了丰富的经验，在生态修复、农牧民增收、产业结构调整等方面取得了显著成效。但仍存在持续治理难度逐渐加大、成果巩固任务艰巨、相关政策机制尚未完善等问题，建议合理规划布局、采取系统治理措施、通过转型升级产业生产方式、激发农牧民积极性、加强执法和管护力度等进一步加强科尔沁沙地治理，持续推进乡村振兴。

关键词 乡村振兴；沙地治理；内蒙古；巴林右旗

中图分类号 X171.4  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）10-0263-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.056

Exploring Ways to Strengthen Sand Control in Pastoral Areas in the Context of Rural Revitalization—Based on a Survey in Baarin Right Banner，Inner Mongolia

YONG Hai，WEN Ming，QI Qi-ge

（Institute of Pastoral Development， Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot，Inner Mongolia 010010）

Abstract In recent years， Baarin Right Banner has accumulated rich experience in sand control， and has made remarkable achievements in ecological restoration， income increase for farmers and herdsmen， and industrial restructuring. However， there are still some problems such as the increasing difficulty of sustainable governance， the arduous task of consolidating achievements， and the lack of perfection of relevant policy mechanisms， it is recommended that the management of Horqin Sandy Land should be further strengthened through rational planning and layout， systematic management measures， transformation and upgrading of industrial mode of production， stimulating the enthusiasm of farmers and herdsmen， and strengthening law enforcement and management， we will continue to promote rural revitalization.

Key words Rural revitalization; Sand control; Inner Mongolia; Baarin Right Banner

基金項目 内蒙古自治区社会科学院2024年度课题（决策咨询专项）“加强农村牧区沙化土地治理筑牢北方生态安全屏障”（2024SKJ012）。

作者简介 永海（1982—），男，内蒙古赤峰人，副研究员，博士，从事干旱区土地利用与农村牧区发展研究。

收稿日期 2023-10-22

为落实和学习贯彻2023年6月初的习近平总书记在加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会上的重要讲话精神，8月3日国家林草局在辽宁省彰武县章古台林场召开科尔沁、浑善达克沙地歼灭战片区推进会，加快推进荒漠化综合治理科尔沁、浑善达克沙地歼灭战正式启动［1］。为了解国家生态保护和修复决策，稳步推进科尔沁沙地治理，赴巴林右旗开展了有关沙地治理的实地调研。巴林右旗位于内蒙古自治区赤峰市北部科尔沁沙地西缘，境内科尔沁沙地沿西拉沐沦河由西向东延伸，全旗受沙化直接危害的苏木镇共5个，面积达268 507 hm2，占全旗总土地面积的26%。其中固定沙地247 887 hm2（92.3%）、半固定半流动沙地14 427 hm2（5.4%）、流动沙地1 733 hm2（0.6%）、沙化耕地4 460 hm2（1.7%）。部分尚未固定的沙地流动速度快、阻塞交通、淤积河道，不断侵蚀周边的耕地、草牧场，给沙区居民生产生活造成了严重危害。近5年来，关于科尔沁沙地治理的研究较多，主要集中在科尔沁沙地的植被、土壤、水文、气候等指数变化等相关内容的分析［2-8］，或采取造林、封育、种草等综合治理措施相关研究［9-11］。以行政区域（旗县）为单位的科尔沁沙地治理经验总结、存在问题等系统分析的研究极少［12］。因此，笔者以行政区域（巴林右旗）为单位，分析沙地治理经验与成效、存在问题以及探索更有效的治理方法，对整个科尔沁沙地治理乃至我国北疆生态安全屏建设以及乡村振兴战略具有深远的意义。

1 巴林右旗的沙地治理经验与成效

1.1 以法规、政策和机制为先，加强荒漠化防治工作 为加强荒漠化防治工作，该旗从法规、政策和机制上下大力气，切实把生态保护沙区治理作为头等大事来抓。

1.1.1 法规政策先行。巴林右旗贯彻《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》《促进生态环境持续改善工作方案》，出台了《巴林右旗关于全面推行林长制的实施方案》《巴林右旗草原生态保护补助奖励机制实施方案》等一系列法规和文件，为防沙治沙工作提供了制度保障。

1.1.2 科学规划编制。依据《中华人民共和国防沙治沙法》《内蒙古自治区实施<中华人民共和国防沙治沙法>办法》等相关法律法规编制了《巴林右旗国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》《巴林右旗“十四五”林业和草原发展规划》和《巴林右旗林地保护与利用规划》等与防沙治沙有关的规划、计划，并将防沙治沙内容纳入国民经济和社会发展的“十四五”规划。

1.2 以推深做实林长制工作为抓手，持续加大沙地治理力度 以推深做实林长制工作为契机，高度重视荒漠化治理工作。从2021年起，根据党中央、国务院决策部署，按照“生态优先、保护为主，绿色发展、生态惠民，问题导向、因地制宜，党委领导、部门联动”的工作原则，巴林右旗开展了全面推行林长制工作，明确党政领导干部保护发展森林草原湿地资源目标责任，构建起“党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、奖惩严明、全域覆盖”的旗、苏木（乡）镇、嘎查（村）三级林长制工作体系。以推深做实林长制工作为抓手，在保护好现有林草湿资源的基础上，持续加大沙地治理力度。

1.3 依托国家治沙工程，因地施策地推进沙地治理工作 依托京津风沙源治理、退耕还林还草等国家重点工程，组织实施沙化土地综合治理与修复工程，通过自然修复和人工治理相结合、林草植被综合修复等措施对沙化土地进行综合治理，做到宜林则林、宜草则草、因地施策。2014—2022年，巴林右旗累计投入资金3.12亿元，完成沙地治理面积约58 133 hm2，涉及全旗11个苏木（乡）镇街道162个嘎查（村）。其中草原修复项目主要涉及飞播牧草4 000 hm2、围栏封育1 667 hm2、退化草场修复667 hm2、退耕还草1 533 hm2四项，植树造林项目涉及人工造林20 667 hm2、封山育林17 133 hm2、工程固沙7 067 hm2、退耕还林5 400 hm2四项。

1.4 以畜牧业生产方式结构调整，减轻对草原资源的依赖 在生产方式上，引导畜牧业生产由数量增长向质量效益转变、由粗放经营向集约经营转变、由单户分散经营向合作经营、规模化经营等生产结构转型升级。目前，禁牧舍饲、草畜平衡、发展适度规模经营等措施，均得到广大农牧民的认可，成为农牧民的自觉行动。

1.4.1 在调整畜群畜种结构上下功夫。经过几年的畜群畜种结构调整，“减羊增牛”效果显著。并且充分发挥政策引导作用，大力发展了“肉牛产业”。

1.4.2 在调整草产业结构上下功夫。由发展旱作种草向节水灌溉适度规模种草调整，提高草地单产。由多年生牧草种植向一年生牧草种植结构调整，增加饲草供给总量。进一步鼓励粮改饲，促进舍饲禁牧或季节性放牧。增加青贮饲料种植，扩大饲料来源，有效缓解枯草期可食饲草不足问题，减少了过度放牧。同时积极开发粗饲料资源，推广实用秸秆青贮、半干贮、微贮、氨化以及粉碎、揉碎技术，提高秸秆营养水平和利用率，促进饲草料有效供给，增加舍饲圈养，降低天然草场压力，促进天然草场植被恢复，逐步实现草畜平衡。

1.4.3 培育一批新型经营主体。把加快培育新型经营主体作为一项重要任务，重点培育以合作社、家庭牧场、养殖企业为主的新型经营主体，加大扶持力度，完善政策措施，提升发展质量，推进家庭經营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，深度融合。

2 沙地治理过程中存在的主要问题

2.1 随着治理难度逐渐加大，所需资金投入不断增加 多年来，该旗按照“先易后难，先急后缓”的治理原则逐步推进，一些较容易治理的沙地已基本得到有效治理。目前，仍有20 000 hm2流动、半固定沙地以及沙化农田急需治理。另外，面临风沙危害的农田有21 333 hm2，占全旗农田总面积的24%，草牧场246 667 hm2，占全旗草牧场总面积的31%。这些余下未治理的沙地基本上都是立地条件差、治理难度大，所需资金投入也较多，需要付出更加艰辛的努力。

2.2 沙地治理成果巩固任务艰巨 随着沙地治理的稳步推进，林草植被生态已逐步恢复。但经过治理形成的林草植被处于生长和恢复阶段，稳定性较差。加上沙区自然条件恶劣，生态系统极其脆弱，已经初步治理的区域生态系统尚不稳定。特别是受连年干旱、地下水位下降、粗放的农牧业生产结构方式等综合因素影响，极易出现反复。持续加强补植补造、后期管护等成果巩固任务艰巨。

2.3 生态修复相关政策机制尚未完善

2.3.1 生态修复工程建设尚未市场化。沙地治理工程建设，主要依靠国家投入，社会化参与、多元化投入所占比重较小，市场化运作的格局尚未形成。

2.3.2 生态补偿标准低。由于该旗人均草场面积少（平均6.5 hm2/人）［13］、草原奖补政策补助标准偏低，影响了农牧民实施禁牧和草畜平衡制度的积极性。

2.3.3 后续扶持政策少。实施草畜平衡制度后，后续产业发展扶持政策少，畜牧业转型发展遇到较大困难，产业对生态建设的拉动作用发挥不足。

2.3.4 农牧民参与受限。受沙地治理工程招投标政策限制，农牧民作为主体直接参与沙地治理生态工程建设受限，一定程度上影响了农牧民参与生态建设的积极性。

3 进一步加强沙地治理的对策与建议

3.1 进一步加大科技支撑，合理规划布局 进一步加大科技支撑，根据生态现状、利用状况以及气候条件等特征，合理规划布局。

3.1.1 因地制宜。根据不同的立地条件，因地制宜选择最佳修复方式，做到宜林则林、宜草则草、宜沙则沙、宜荒则荒，确保拿出最合理的治理方案。

3.1.2 以水定绿。要充分考虑当地的水资源承载力，不能以大量开采地下水源搞绿化工作。充分利用当地的降水发展雨养林草业，要做到以水定绿。

3.1.3 摸清水、土、林、草的相互关系。大力开展科技攻关，摸清沙化土地自身规律，解决林草植被配置、草原生态平衡、水资源之间的关系问题。

3.2 根据规划布局，采取多样化的系统治理措施 根据规划布局的分类、分区特征，采取有针对性、因地制宜、多样化的系统性治理措施。

3.2.1 对于重度沙化区，以治理为主。实行飞播造林种草、工程固沙、草原修复治理、易地搬迁等综合治理措施，以加大人工治理力度恢复和增加林草植被，促进沙地生态修复。

3.2.2 对于中度沙化区，保护和治理并行。严格执行草畜平衡制度，推行阶段性休牧，辅以封沙育林、围栏封育、人工造林种草等综合治理措施，适度发展高效现代畜牧业。

3.2.3 对于轻度沙化区，以保护为主。严格落实草畜平衡制度，持续推行休牧制度，配套人工造林种草、封沙育林等综合治理措施，着力发展高效现代畜牧业，因地制宜发展林草或沙产业。

3.3 增强一二三产业融合发展，转型升级生产方式 在保障生态建设这一主体目标的同时，统筹考虑生态、生产、生活，要把生态修复与居民利益紧密结合起来，不断优化调整产业结构，转变经济增长方式。重点发展以特色种养殖业为主的第一产业，大力发展林草畜产品精深加工为主的第二产业，积极发展以森林、草原、文化等融合的旅游业为主的第三产业，积极推广“企业+基地+合作社+农牧户”的经营模式，推动传统畜牧业产业链的转型升级。

3.4 完善沙地治理的相关政策机制，激发农牧民参与沙地治理和保护的积极性

3.4.1 建立沙地治理工程信息公开制度，畅通社会资本参与工程建设的渠道。鼓励企业、农牧民及专业合作组织参与工程建设，建立“政府统一组织，部门协同实施，社会企业积极参与”的多元化沙地治理建设机制，形成规模集聚效应。

3.4.2 适度放活沙化土地草场经营权的流转，鼓励企业、个人以独资、合作、承包、租赁、股份等多种形式参与沙地综合治理和产业开发。发挥农牧民主体作用，推行“以奖代补”“以工代赈”“先造后补”等机制，鼓励农牧民以自建、承包、投工投劳、联户合作等形式参与沙地治理工程，优先聘用项目区农牧民为沙地治理工程管护员，增加工资性收入，逐步提高草原生态保护补偿和公益林生态效益补偿标准，激发农牧民参与沙地治理和管护的积极性。

3.5 加强执法和管护力度，巩固治理成果 严格执行《中华人民共和国防沙治沙法》《内蒙古自治区实施防沙治沙法办法》《内蒙古自治区禁牧休牧和草畜平衡条例》等法律法规。依托已建立起的三级林长制工作体系，严格生态保红线管理，促进沙地生态环境依法得到系统、完整、严格的保护。建立沙区开发建设项目环境影响评价以及产业和环境准入制度，杜绝可能导致土地沙化的开发行为。强化执法监管，严格执行执法巡查、苏木乡镇和嘎查村组织管理、网格员管护网络体系和定期督察制度。

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