休闲农业与乡村旅游项目点状供地发展策略研究

李佳丹 王凯 徐志豪 詹柴

摘要 休闲农业和乡村旅游作为农村一二三产业的融合体，在促进农业提质增效、带动农民就业增收、扩大居民消费需求、传承农耕文明、建设美丽乡村、推动城乡一体化发展、实现共同富裕等方面发挥了重要作用。然而，休闲农业和乡村旅游产业发展长期面临建设用地尤其是新增建设用地保障难题，严重制约了产业发展。在分析宁波市休闲农业与乡村旅游用地现状及问题的基础上归纳“点状供地”发展模式，探讨发展策略，并以宁波市象山县为例开展“点状供地”类型引导分区，形成农村闲置房屋利用、乡村度假整体开发和点状布局单体开发三大类型分区，以期为乡村产业点状供地推广应用提供空间数据支撑。

关键词 休闲农业与乡村旅游;点状供地;类型引导分区

中图分类号 F304.1  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）10-0186-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.10.042

Research on the Development Strategy of Spot-like Land Supply for Leisure Agriculture and Rural Tourism Projects

LI Jia-dan， WANG Kai， XU Zhi-hao et al

（Ningbo Academy of Agricultural Sciences， Ningbo， Zhejiang 315040）

Abstract Leisure agriculture and rural tourism， as a fusion of primary， secondary， and tertiary industries in rural areas， have played an important role in promoting agricultural quality and efficiency， driving employment and income growth for farmers， expanding consumer demand for residents， inheriting agricultural civilization， building beautiful villages， promoting urban-rural integration， and achieving common prosperity. However， the development of leisure agriculture and rural tourism industry has long faced difficulties in securing construction land， especially newly added construction land， which has severely restricted its development. Based on the analysis of the current situation and problems of leisure agriculture and rural tourism land in Ningbo City， the article introduces the model of spot-like land supply， with relevant development suggestions.Taking Xiangshan County as an example to carry out different spatial guidance zoning of the spot-like land supply type， providing spatial data support for the promotion and application of spot-like land supply in rural industries.

Key words Leisure agriculture and rural tourism;Spot-like land supply;Different spatial guidance zoning

基金項目 宁波市公益性科技计划项目（2021S017）。

作者简介 李佳丹（1986—），女，浙江宁波人，博士，从事农业区划研究。

收稿日期 2023-07-12

休闲农业与乡村旅游作为一种新的产业形态和消费业态，是新常态下促进农业供给侧结构改革的重要抓手，是推进全面协调均衡发展，助力乡村振兴的重要载体。发展休闲农业与乡村旅游是深度开发农村资源潜力、调优产业结构、改善人居生态环境、拓宽农民收入的有效途径［1-2］。从乡村振兴角度出发，休闲农业与乡村旅游三产融合的属性，更能提升乡村土地价值、保护乡村传统文化、提振乡村特色产业、链接城乡文化资源。再从市场端看，能提供自然田园氛围、健康绿色食材、乡村文化体验等内容的新时代美丽乡村，已经成为都市消费升级转移的最佳承载地。

随着中国经济社会的快速发展，缺少建设用地指标、服务接待设施难以配套逐渐成为制约休闲农业与乡村旅游发展最重要的环节［3-6］。传统的“块状供地”并不符合农业空间的土地特性，无法实现土地资源最优配置，如何引导产业发展与用地管理相适用相配套，进而合理合规地配置乡村产业新增建设用地、盘活闲置土地资源成为亟待突破的政策瓶颈［7-9］。基于各地在推广乡村产业用地节地模式，提高土地节约集约利用水平等方面的尝试实践，点状供地作为灵活的供地模式应运而生。点状供地模式是尊重乡村自然条件、顺应乡村旅游产业发展规律的体现，能够有效解决矛盾，实现多方共赢［10］。探索休闲农业与乡村旅游点状供地实践模式，可以最大程度拓展城乡建设用地的空间，不仅减少了建设占用耕地和对生态环境的破坏，还提高了建设用地的有效供给;对市场而言，有效降低了社会资本获取土地的成本，促使长期稳定投资经营，进一步盘活农村闲置资源;对农村居民而言，随着乡村产业发展将获得更多生产和经营的机会，同时能够壮大村级集体经济、改善生态宜居环境。该研究在分析宁波市休闲农业与乡村旅游建设项目用地现状及问题的基础上，归纳总结休闲农业与乡村旅游点状配套设施建设用地布局开发模式，并提出相应的发展策略。同时，以宁波市象山县为例开展“点状供地”类型引导分区，以期为乡村产业点状供地应用和推广提供空间数据支撑。

1 宁波市休闲农业与乡村旅游发展中的土地瓶颈

1.1 宁波市休闲农业与乡村旅游用地情况

2021年，宁波市休闲农業和乡村旅游累计接待游客6 637.84万人次，同比新冠疫情前增长18.60%;实现旅游总收入73.91亿元。其中，乡村民宿、客栈等住宿设施累计接待游客705.35万人次，实现营业收入12.58亿元。全市乡村全域旅游格局基本形成，产业规模不断壮大，产品品质持续提升，新模式、新业态不断涌现。游客接待总量和经营总收入等主要指标增速已超过新冠疫情前水平，休闲农业和乡村旅游已成为促进乡村振兴，推动共同富裕的重要助力。

1.1.1 项目用地功能复合性、方式多样性。

在农村空心化、农民老龄化问题凸显，以及人力成本持续攀升的背景下，鼓励和发展农村新产业新业态，促进农文旅深度融合，不断延长产业链、提升价值链、提高附加值，成为实现乡村振兴的有效途径。休闲农业与乡村旅游产业涉及农业生产、展示销售、加工体验、科普教育和餐饮住宿，并且随着消费需求的转变升级也将不断衍生出新的功能，加速土地高效复合利用。

1.1.2 项目用地需求点多面广、布局分散。

休闲农业与乡村旅游产业集成了乡村田园景观、自然生态环境、农业生产过程和乡土民俗文化等资源禀赋，项目逐渐向经营规模化、产业多样化、区域协同化发展，但核心用地和配套设施都选址于农用地区域，尤其在生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线管制下，项目用地表现为点多面广、布局分散。

1.2 宁波市休闲农业与乡村旅游用地困境

休闲农业与乡村旅游是在城乡居民乡村休闲需求日益旺盛的推动下，自下而上逐步发展起来的新型消费形式。

在这种发展态势下，休闲农业与乡村旅游蓬勃发展，成为了乡村振兴的新兴支柱产业。

作为农村新产业新业态新模式，在发展之初，大部分项目布局随意性较大。休闲农业与乡村旅游发展所需的建设用地往往不集中连片，而是根据具体项目需要因地制宜地分散、零星使用。目前宁波市休闲农业与乡村旅游用地仍存在村级规划缺失或多规衔接不畅、用地效率不高等问题，一定程度上制约了乡村旅游新产业新业态的落地和健康可持续发展。

1.2.1 休闲农业违规用地已成过去式。

长久以来，宁波市在休闲农业开发过程中，经营者往往采取以下5种方式来规避休闲农业用地限制：一是以设施农用地或者生产管理用房的名义，直接或修建后开展餐饮住宿等经营活动;二是修建水泥柱，将建筑物腾空，以满足不破坏耕作层的要求;三是搭建集成木屋或钢架房，即使查处也能低成本拆除;四是在温室大棚内打造生态主题的餐厅，或开展研学、培训等经营性活动;五是利用可移动的集装箱和房车进行休闲农业经营性活动。但是在“大棚房”专项清理整治工作后，设施农业用地管理秩序进一步规范，结合大棚房问题专项清理整治回头看等常态化监管，以上违规用地现象得到有效遏制。

1.2.2 新增项目建设用地指标获取难。

在目前宁波市土地资源紧约束背景下，建设用地指标出现倒挂，实施建设用地减量化腾挪出来的土地指标尤为珍贵。传统的供地模式以宗地为最小供地单元，宗地内部的土地性质单一，这种供地方式忽略了休闲农业与乡村旅游发展的用地特点。农业类项目发展，具体到土地供给的细节问题时，从经济效益上考量很难与工业用地、城镇住宅和商业等用地的产出相比，但是其所带来的社会和生态效益却是不可忽略的。

1.2.3 公共设施缺少统一规划、利用率低。

随着宁波市休闲农业与乡村旅游项目总体规模不断壮大，但一些项目的基础性配套服务设施较为落后甚至严重缺乏。同时，由于休闲农业与乡村旅游“冷热不均”现象突出，周末及节假日客流量较大，基础设施超负荷运行，造成交通拥堵和乡村生态环境破坏，而在工作日冷冷清清，停车场等土地利用效能低下。整体而言，休闲农业与乡村旅游公共基础设施缺乏统一的规划，缺少区域性的游客集散中心，用地矛盾问题突出。

2 宁波市休闲农业与乡村旅游“点状供地”类型引导分区

休闲农业与乡村旅游产业发展要在城市总体规划、乡村振兴战略规划的指导下，综合考虑土地、安全、生态、市政、产业等方面条件，合理确定优先发展空间、限制发展空间、禁止发展空间，探索设定项目开发强度，使休闲农业与乡村旅游能够在资源环境可承载的前提下有序、高效、可持续的发展。休闲农业与乡村旅游产业依托区位要素，与目标市场的距离以及路网通达度都是战略规划所需要考虑的问题。布局规划需要区位条件优越，核心区集中连片，具备产业发展基础、旅游设施配套等要素，更能吸引游客。农业资源类型的丰富程度及其质量等级决定了市场的容纳规模和发展潜力。休闲农业与乡村旅游建设用地的布局也因此受多因素影响，如区位交通条件、产业基础条件、地形地貌条件和周边配套条件等。

2.1 “点状供地”分类方法

2.1.1 农村闲置房屋利用类型。

近年来，中央和各地方政府出台了一系列支持政策，结合农村宅基地制度改革试点、农村土地全域综合整治、农旅融合发展等工作，促进农村闲置宅基地盘活利用。尤其是靠近村庄较近的现代庄园、家庭农场等休闲农业经营主体，可以充分利用村庄内闲置农房和村集体产权房屋，拓展餐饮、住宿、研学、文创等经营性活动，进一步提高农村土地利用效能。

2.1.2 乡村度假整体开发类型。

主要针对距离村庄较远，或者高山移民搬迁村，但是道路通达性高且生态环境优良的区域，在遵循“多规合一、精准用地”原则上，围绕“依山而建、依势而就”的要求，适宜点状布局整体开发打造依山顺势、间距合理、错落有致、低建筑密度的乡村度假区。

2.1.3 点状布局单体开发类型。

针对距离村庄较远的休闲农庄，在无闲置农房可以用的前提下，可结合产业基础、区位条件、周边配套、发展潜力和经营者的管理能力，通过设置特定门槛择优拍租建设用地指标，通过零星的建设用地供应解决企业投资乡村文旅时“落地难”的问题，并盘活周边的生态保留用地，提升总体土地利用效率，吸引社会资本投入农业农村，构建乡村振兴多元投入格局，激活乡村活力。

2.2 “点状供地”类型引导分区

2.2.1 数据及技术路线。

利用宁波市“三调”数据和DEM高程数据，构建分类标准，开展空間数据分析，得到农村闲置房屋利用、乡村度假整体开发和点状布局单体开发3种休闲农业“点状供地”类型，分类方法及技术路线见图1。

2.2.2 空间类型引导。

以象山县为例，通过空间分析得到休闲农业与乡村旅游“点状供地”类型引导分区（图2），实行“点面结合、差别供地”。农村闲置房屋利用类型可结合土地整治工作，优先开发利用村庄闲散废弃地，积极盘活农村沉睡土地资源;乡村度假整体开发类型可以实行多个单体建筑开发建设地块整体组合供地，同时根据控制性详细规划适当调整容积率、密度等要求;点状布局单体开发类型以区域规划、产业布局为导向，开展生态农场、露营运动等项目建设用地点状供地布局开发，全域旅游度假区内配套的咨询服务中心、游客集散中心、停车场、景观绿化、观景台等公益性基础设施用地，可以采用划拨方式供地。

3 宁波市休闲农业与乡村旅游“点状供地”发展策略

3.1 优化空间布局，推动区域协同发展

聚焦城市近郊农村区域、风景名胜区辐射区、优势农产品主产区三大重点区域，突破休闲农业与乡村旅游规模小而散、留客时间不长等现状，构建“五大组团，四季可赏，片区联动，点线支撑”的休闲农业与乡村旅游发展总体格局，进一步优化片区产业结构，促进区域协同发展，实现休闲农业与乡村旅游发展布局由“分散”向“抱团”、开发功能由“单一”向“互补”转变，以“点状供地”模式进一步明确“生态-经济-社会”的价值导向。如宁波市四明山区域发展应着力突破行政壁垒，贯彻片区产业生态圈招商思想，发挥产业协同联动整体优势，构建高山绿色产业体系。尤其在高山村移民搬迁、基础设施提升改造和高山区域“两非”土地整治行动后，为四明山区域全域旅游项目的开发奠定了基础、创造了发展空间，围绕区域协同发展战略推进休闲农业与乡村旅游点状供地，促进要素的合理配置与有效组合，有助于提高旅游资源的整体配置效率，促进土地节约集约利用、优化国土空间布局。

3.2 丰富产业功能，提高土地利用效能

以乡居生活和大农业产业为依托，针对学生团体、企业团建、亲子家庭、退休老人等客户群体，积极拓展农事体验、科普教育、养生养老、户外拓展、非遗传承、婚庆服务、电子商务、会务培训等功能，打破休闲农业与乡村旅游“冷热不均”的窘境，提高乡村公共服务设施在非节假日的利用效能。同时，进一步探索公共服务设施共建共享等创新举措，提升乡村集体土地的利用效能和开发效益。如北仑区白峰街道太平村在引进社会资本开展精品果园经营的基础上，将闲置房屋租赁给公司，由公司出资进行改建、装修和内容布置，建成乡村书屋，免费向村民开放，由社会资本进行管理和日常维护。一方面社会资本可以利用乡村书屋经营餐吧，开展特色主题教研和乡村手作体验活动，成功破解新型农业经营主体三产建设用地获取不易的难题;另一方面还有效提升了乡村书屋等公共服务设施的利用效能，向村民提供更为优越的邻里交流场所，缓解了村庄经营管理压力，对于村级公共服务资源的合理调配具有促进作用。

3.3 搭建多方平台，促进要素资源整合

明确点状供地在国土空间规划体系中的位置，优先消化历史遗留用地、插花地等低效用地。结合未来乡村、数字乡村建设，搭建宁波市闲置农房信息发布平台，充分发挥政府、市场、村集体等多方协同的作用，利用互联网和大数据将原先散落在乡村各处的闲置农房通过网络发布，依法依规合理确定建设用地的流转价格，通过多方民主协商，搭建共商共建共治的平台，开展出租（农户自主出租、村集体集中出租）、合作（“村集体+农户”“村集体+农户+社会资本”）、联营（股份制）等多种形式的权利转让，实现多方的利益共赢。如宁波市江北区“达人村”项目，园区内土地包括农用地（主要为一般耕地）、宅基地、集体建设用地、国有建设用地，探索形成了“农地回租、捆绑流转、集体参与、政策支撑”的“点状供地”发展模式，基于项目区的区位和村庄肌理优势，由甬江街道出面将土地经营权集中流转到村集体，再对项目区内农用地、宅基地及地上建筑物、构筑物、附着物等项目用地整体性委托流转给达人公司，同时江北区政府、甬江街道给予政策倾斜支持，规划调整，根据实际需要解决停车场等特殊用地需求，助力项目落地。

4 结论与展望

点状供地模式为破解休闲农业与乡村旅游项目用地保障难题、提高乡村土地利用效能提供了新的思路。各地在探索实践中仍需因地制宜，尊重客观规律，综合考虑项目实际所处的区位条件和经济要素禀赋，以及当地政府的乡村振兴战略，研究制定出针对性强、可操作、差异化的用地政策。以生态保护、产业提升、农文旅融合等为前提，发挥招商引资、提高土地利用效率的功能，进一步完善点状供地政策保障体系和激励约束机制，实现绿色健康可持续发展。同时，充分发挥政府、市场、村集体等多方协同作用，实现多方的利益共赢。

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