河湖长制的实践探索与完善建议

王磊

摘要：本文系统梳理了我国河湖长制的历史沿革，分析了建立河湖长制的现实需求，阐述了支撑河湖长制的主要学理基础；并对河湖长制建设中存在的突出问题进行了归纳，主要包括定位不明、系统性不足、责任机制不健全等。在此基础上，文章进一步提出了完善河湖长制的具体建议，主要从健全法规体系、改进管理模式、明确责任边界、加强资金及人员保障等多个维度进行了论证。其中包括将河湖长制纳入法规体系、统筹设立河流治理责任主体、明确河湖长的职责权限并加强监督考核，以及加大治理经费和专业队伍投入等。本文研究成果以期为相关人员提供参考依据。

关键词：河湖长制；法规体系；责任机制；监督机制

河湖长制在解决河湖治理过程中发挥着重要作用，但现行河湖长制存在一些突出问题，如定位不明、缺乏系统性、责任机制不健全等，影响和制约着河湖长制的效能发挥。因此，有必要深入探讨河湖长制建设中的困境与出路，希望能有效提升河湖环境质量，让人民群众得到更多实惠。

1 河湖长制的历史溯源

早在20世纪80年代，我国水资源管理体制机制与经济社会发展不相适应的问题日益突出。河湖水环境恶化，水资源短缺和水灾频发等问题凸显。在此背景下，我国水资源管理体制机制逐步走向改革和创新。

20世纪80年代中期，江苏省淮安市清江浦区率先提出设置“水长制”，是实行河长制的雏形。这是我国河湖长制的滥觞。早期水长制主要是借鉴江湖监督制度设置专人负责管理一定水域。随后，河北、山东、安徽、湖北等多个省份相继探索建立河长制，并形成了一定规模。

进入21世纪，我国水资源状况进一步恶化。2003年，

国务院办公厅转发《水资源管理制度改革框架方案》，这被视为我国水资源管理体制改革的标志性文件。文件明确了“省管县管、属地管理”的湖泊管理体制，要求建立河长制。各地区响应国家决策部署，积极推进河湖长制建设[1]。

2007年，国务院办公厅批转《关于开展创建生态省区工作的意见》，再次明确要求建立河长制。到2008年底，全国30个省区市自治区和新疆生产建设兵团基本建立起规范的河湖长制度，至此，我国河湖长制的组织架构和管理模式已经基本形成。

2 河湖长制的现实需求

2.1 满足人民对安澜河湖的向往

第一，清澈的河流和碧波荡漾的湖泊，是人民群众对美好生活向往的真实写照。满足这一向往，能让百姓有更加实在的获得感和幸福感，是推动高质量发展的内在需求。第二，美丽的河湖体现了优美的生態环境，是县域高质量发展的重要标志。推进河湖治理，既显示了县委县政府为民办实事的作为，也提升了县域环境质量和生态品位，有利于招商引资、壮大实体经济。第三，河湖是流域生态安全和经济社会发展的重要支撑。推进河湖治理，可以提高防洪防汛能力，保障人民生命财产安全；也可以通过发展湖光山色的旅游业，塑造县域特色品牌，激发经济增长新动能。第四，河湖环境直接关乎广大群众的健康权益。让人民饮用放心水，使民心向阳；打通群众关切热点，增强群众获得感，有利于推动政府形象转变和决策说服力提升。第五，河湖环境治理需要全社会共同参与，可以增进政府和民众感情，汇聚正能量；形成政府主导、企业支持、公众参与的工作格局，有利于凝聚奋斗合力，为推动高质量发展提供坚实基础。

2.2 响应生态文明建设的号召

推进河湖治理，让百姓有更加实在的获得感和幸福感。河湖是县域生态文明建设的重要标志。美丽的河湖体现了优美的生态环境，也彰显了县域文明程度。推进河湖治理，可以提高防洪防汛能力，保障人民生命财产安全；也可以通过发展湖光山色的旅游业，塑造县域特色品牌，激发经济增长新动能。这对招商引资、壮大实体经济具有重要意义。此外，河湖环境也直接关乎广大群众的健康权益。让人民饮用放心水，使民心向阳。

2.3 适应水资源管理的集成化要求

美丽的河湖彰显环境优美，有利于招商引资、壮大实体经济，激发经济社会发展新动能。河湖水资源与经济社会发展和民生改善息息相关。贯彻执行水资源管理制度改革创新部署，是顺应时代发展要求、提高水资源管理现代化水平的必然选择，也是合理配置水资源的重要手段，对保障水资源安全和预防解决水旱灾害具有重要意义。

通过水资源管理体制机制改革，既可以提升水资源保障和管理能力，又可以促进水生态文明建设，实现经济社会可持续发展。这是一个系统工程，需要社会各界通力合作、合理配置水资源，以更好满足人民美好生活需要。

2.4 提升公众参与和社会监督的水平

河湖是流域生态安全和经济社会发展的重要基石。推进河湖治理，需要全社会的广泛参与和共同付出，以汇聚治理合力。县级应大力动员社会力量参与河湖治理，鼓励企业和公众担任河湖长，共同承担起河湖治理责任。通过开展法制宣传教育，使公众广泛了解水资源法律法规，增强水资源法制意识，自觉守护家园河湖。要充分发挥舆论监督作用，及时曝光破坏河湖资源和生态环境的行为，形成强大治理合力，让守护河湖生态成为全社会的自觉行动。加大河湖治理决策和执行的透明度，接受公众和舆论监督。这可以提升民众对河湖治理工作的认可度和信任度。同时也有利于汲取民智广泛建言献策，提高决策水平，使河湖治理成果更多更公平惠及普通民众，实现好河湖共治共享。

3 河湖长制的学理分析

3.1 属地管理理论

理论主要观点有：一是属地管理有利于形成管理主体责任明确、权责一致的局面。湖泊所在地政府是环境资源保护的第一责任主体，应当承担起湖泊污染治理和生态保护责任；二是属地管理有利于解决部门分割湖泊管理的问题。能够整合湖泊资源管理职能，形成系统管理和协调推进局面；三是属地管理的实施使湖泊治理从过去政府为主导的单一管理模式转变为政出多门的模式。充分调动和发挥政府、企业、社会组织和公众的积极性，共同推进湖泊治理。

在理论指导下，各地积极探索创新治理模式，明确设立湖长负总责制，建立政府引导、企业支持、社会参与的工作机制，属地管理成效显著，这为推进生态环境保护提供了有益借鉴和参考。

3.2 管家理论

政府应当充分发挥管家作用，做好水资源的优化配置与监督管理；建立健全水资源战略规划与政策法规，引导水资源合理高效利用；推行水权制度改革，建立统一高效的用水市场，实现水资源优化配置；同时加强水资源监管，惩处破坏水资源行为，确保水资源安全。

水资源利用企业要认真履行管家职责，合理高效利用每一滴水；推行清洁生产，大力节约用水；开展水资源回收再生利用，降低新水资源消耗；建立员工水资源教育和奖惩机制，形成企业水资源节约的良好氛围；参与社会公益，宣传普及水文化，引导社会共同爱护珍惜水资源。

通过政府管家与企业管家相结合，不断深化水利制度改革，可以大力推进水节约型社会建设，实现经济社会可持续发展。这需要政府引领、企业主体、公众支持的良性互动，共同打造水资源高效利用的良好局面。

3.3 系统治理理论

河湖污染是一个复杂的系统工程，需要统筹考虑流域地表、地下水系统及污染系统的复杂交互作用。应当采取系统思维和方法论，立足整体，把握河湖水环境污染的生成机理、迁移转化规律等，明确系统关键节点，针对性推进治理。治理过程中，要统筹地表水、地下水、水源水体、用水过程和废水处理处置等方面工作，形成系统合力；同时发挥政府、企业、公众等不同主体作用，强化协同配合，打通体系脉络，使之协同高效运转，系统性、整体性推进治理。

系统治理可以从源头上减少污染物产生和进入河湖的可能性，有效遏制水体继续恶化。这是河湖污染科学治理的重要方向。

4 河湖长制的完善措施及建议

4.1 将河湖长制纳入涉水法规

河湖长制是我国水资源保护的重要举措，应当在法制层面取得突破，提供坚实保障。一方面，在修改完善《水法》时，应当增加河湖长制专章，明确河湖长的法定职责、权限边界、产生方式、考核激励、监督问责等制度，使其在法律上有据可依。另一方面，地方政府应当在修订完善地方水资源管理条例等地方性法规时，增加河湖长制的具体内容和工作机制，突出强化河湖长的日常巡查监测、污染防治、执法监管等方面职责，装备河湖长履责的法规和政策武器[2]。此外，建立健全河湖资产产权制度、举报奖励制度以及涉水行政执法体系改革等配套制度，形成系统的法规政策体系，推动形成政府引领、监督保障、舆论监管、企业支持、公众积极参与的工作格局[3]。这既提供了河湖长制健康运行的法治保障，也必将汇聚全民共治河湖的磅礴力量，有力推动河湖环境质量改善。

4.2 改分段设立河长为整条河流设立河长

第一，应当转变理念，树立统筹整体、系统治理的思路。探索设立负责整个流域或整条河流的河长，统一调度指挥，形成治理合力，达到系统优化、综合效益最大化。第二，应当理顺管理体制，打通管理链条。河长管理范围和责任权限要覆盖到整个水系统，真正实现流域统筹，使水资源调控和水环境管理无缝对接。第三，应当创新工作机制，形成合力。河长要耦合流域上中下游，统筹调配各地力量资源，推动大扫除、大整治，打通治理体系脉络。同时广泛团结动员社会力量广泛参与，形成强大合力。第四，应当加大政策支持，切实加强资金、技术等保障，提供坚强后盾[4]。完善激励和约束机制，压实河长责任。第五，应当强化宣传引导，营造共治氛围。不断推进法治宣传，增强全民治水意识，推动形成全民共治水環境的浓厚氛围[5]。

4.3 明确河湖长的职责和管理权限，加强对河湖长的监督和考核

首先，应当在法律法规中进一步明确河湖长的职责权限。在水法等相关法律中专门增加河湖长章节，明确规定其法定职责、管理范围和手段等，提供法源依据。其次，应建立健全河湖长责任考核制度，将河湖长目标责任与水资源保护目标挂钩，签订河湖保护责任状，实行任务导向型责任管理；同时建立第三方评估机制，对河湖长开展定期绩效考核，促进履职尽责[6]。再次，应健全河湖监督机制。建立河湖长纪律处分和责任追究制度，对失职渎职行为实施严格问责。广泛开展涉水法制宣传，发挥舆论监督作用，形成对河湖长的约束机制。此外，应建立河湖保护奖惩基金，对工作成效卓著的河湖长给予奖励性资金支持。这既提供激励，又能够倒逼工作责任落实[7]。

4.4 加大政府对河湖长工作的经费和人员保障

在经费保障上，各级财政要把河湖长工作经费纳入年度预算，并统筹利用环境治理基金、排污费收入等，建立稳定、持续的河湖治理资金支持体系。同时积极探索与企业和社会资本合作，设立河湖治理基金，拓宽融资渠道。在人才配备上，要实行政府购买服务，从环保、水利部门选派熟悉水环境治理的专业人才充实河湖长专业队伍建设。建立河湖长人才库，加大专业人才培养力度。此外，还要为河湖长配备必要的监测设备和执法工具，提供技术支持和工作保障。在制度建设上，要建立河湖长表彰机制、荣誉制度、责任考核和奖惩制度，强化工作责任和动力机制，努力建设政治地位突出、权威高、号召力强的河湖长队伍[8]。

4.5 建立河湖长绩效评价和奖惩机制，树立典型，营造浓厚氛围

首先，制定科学合理的河湖长绩效评价指标体系，内容涵盖水质改善成效、治理任务完成情况以及生态系统治理效果等。并根据年度评价结果，建立奖优罚劣的联动机制，对工作出色的河湖长给予表彰并提供倾斜支持，对不称职者实施问责，强化责任担当[9]。其次，应充分利用报刊、广播、网络等各类媒体，积极宣传推广工作成效卓著、作风过硬的河湖长先进典型，发挥其示范引领作用，激励更多河湖长接续奋斗、赶超前行[10]。此外，要适当扩大河湖长的权限，授权其对重点河段沿岸建设活动进行监管，增强其话语权和影响力；并定期开展河湖长工作交流，加强经验分享和相互学习，推动建设高素质的河湖长队伍[11]。

5 结语

综上所述，随着河湖长制进一步推开，河湖长制建设也需要不断创新和优化，构建系统完整、涵盖面广的工作机制，真正发挥出组织资源、汇聚力量的优势。我们需要积极探索河湖长制的创新理念和应用，加强顶层设计，健全法规体系，明确责任边界，实行全过程监管，让河湖长真正成为河湖保护的“主心骨”，以更好地保护河湖环境，为区域可持续发展奠定坚实基础。同时，也要注重总结经验，避免“一刀切”，推进适应流域实际的河湖长制建设。

参考文献

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[4] 贾帅，高洪香，金睿譞.河湖长制背景下幸福河湖建设的实践与思考——以宁夏石嘴山市惠农区为例[J].中阿科技论坛（中英文），2024（1）：38-43.

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[9] 本刊.全省水土保持工作推进暨河湖长制工作表彰会在河曲县召开[J].山西水土保持科技，2023（4）：61.

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[11] 徐杨，王宇翔，汪维维，等.长江流域全面强化河湖长制的推进与探索研究[J].水利发展研究，2024（1）：1-8.