安全生产责任保险行政性垄断的规制进路

杨莉萍 高荣利

摘要：安全生产责任保险有助于生产经营单位防范安全生产风险，提高安全生产防御和风险应对能力。2021年新《安全生产法》规定，高危行业、领域生产经营单位必须投保安全生产责任保险。在此背景下，各地纷纷采取共保体的方式推行实施安全生产责任保险。然而，各地政府有关部门在推行实施这一制度的过程之中，却频繁出现行政垄断现象。这一现象的产生既有观念原因，也有制度和经济方面的成因。其不利于安全生产责任保险领域全国统一大市场的建设，也剥夺了中小保险企业参与竞争的机会，同时削弱了安全生产责任保险本身的制度功能。鉴于产生原因的复杂性，从源头防范、过程治理和事后处罚的全过程视域下，可对该问题实现较为有效的治理。因此建议对规范性文件的公平竞争审查制度进行源头防范，充分发挥保险行业协会自治作用，建立开放性的共保体实现过程治理，以及严格行政性垄断的事后处罚法律责任，从而促进安全生产责任保险市场良性竞争全过程，最终助力于提高企业的安全生产风险防范能力和生产安全事故的赔付能力。

关键词：安责险；行政性垄断；公平竞争审查；开放性共保体；行政法律责任

安全生产责任保险（以下简称安责险）是指保险机构对投保的生产经营单位发生的生产安全事故造成的人员伤亡和有关经济损失等予以赔偿，并且为投保的生产经营单位提供生产安全事故预防服务的商业保险。安责险能够覆盖从业人员以及第三人的财产损失、人身伤亡以及救援费用等，发挥保险的社会管理制度功能，从而为企业安全生产经营保驾护航。2021年修正的《安全生产法》第五十一条明确规定“高危行业、领域的生产经营单位应当投保安责险”，这意味着安责险由之前的任意性保险上升为强制性保险。然而，实践中各地政府在推行安责险实施的过程之中，却频繁出现行政性垄断的问题，甚至曾经被视为执法亮点的“安责险统保示范项目”，后来也被当地市场监督管理机关认定为滥用行政权力排除、限制竞争行为。安责险领域的行政性垄断已经成为实践中的一个重要问题，影响着安责险合法、合规的推行与实施，影响着安责险制度功能的有效发挥。因此，如何在推行安责险的过程之中，合理约束行政权力的不当干预，避免行政权力的滥用排除、限制市场的竞争，成为当下亟待解决的重要问题。

一、安责险行政性垄断的实施特点

安责险行政性垄断的实施特点与其垄断问题密不可分，对安責险行政性垄断的实施特点的分析有助于揭开其垄断现象的面纱，触及问题的根本。安责险领域的行政性垄断是指垄断行为，即行政性限制竞争行为，实施主体是行政主体而不是经营者，行政主体滥用行政权力行为的结果就是让一些经营者获得了在安责险市场上的垄断状态，实质上是排除、限制市场的竞争。

表1是对国家市场监督管理总局网站公布的安责险行政性垄断案件所作的梳理和统计。从违法主体、违法行为和具体整改措施三个方面来呈现，安责险领域行政性垄断的实施特点可作以下展开：

（一）实施主体

实施主体主要是各地应急管理机构或者行业主管部门。各地的应急管理机构负责安全生产监督管理工作，在高危行业的安责险承保中负有职责。同时上表的违法实施主体中还有行业主管部门，如地方城乡建设局、海洋发展局等。这也并非这些行政机关主观上存在故意实施的过错，而仅仅表明有的地方在依照新《安全生产法》和《安全生产责任保险实施办法的要求》（2017）推行安责险落地实施的过程中，由于合法合规意识不够导致所采取的措施不当，产生滥用行政权力排除、限制竞争的行为。这一点从江苏常州安责险行政性垄断案可窥见一斑。实施当初，该项目曾经被视为执法亮点的“安责险统保示范项目”，并加以广泛宣传。如果行政机关明知该行为违法，亦绝不会对其在社会上进行广泛宣传。后来该行为被当地市场监督管理机关认定为滥用行政权力排除、限制竞争行为，可以看出某些行政机关或行业监管机构公平竞争审查的意识薄弱，无意中成为安责险市场行政性垄断的主要推手。

（二）实施方式

实施的方式主要为两类，一是限定交易，二是制定含有排除、限制竞争内容的规范性文件。限定交易是指行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，限定或者变相限定高危行业企业单位购买其指定的保险机构的产品。我国《反垄断法》规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。例如湖南省住建厅、常州市住房和城乡建设局和海宁市住房和城乡建设局等部门规定生产经营单位只能与其确定的安责险共保体交易；其他地方部门通过方案、通知和公告等方式，规定只能与其指定的几家保险公司、保险经纪公司进行交易。当事人通过规范性文件的形式制定含有排除、限制竞争内容的规定，要么直接限定当地的企业只能由指定的共保体统一承保，要么变相限定，将在指定的共保体里面承保作为企业经营的前置条件或前置许可。这两种形式之间密不可分，可以说限定交易是安责险行政性垄断的行为本质，而制定含有排除、限制竞争内容的规范性文件则成为行为实施方式的外在表现。

（三）实施载体

安责险行政性垄断实施的载体主要是共保体。共保体又被称为保险联合体（以下统称共保体），是指两个或两个以上保险公司组建而成，遵守统一保险条款、统一费率、统一理赔服务、统一信息平台等共保要求的保险公司联合运营体系。当前，共保体在农业、渔业、航天业、核工业等领域广泛应用。理论而言，安责险的推广实施既可以采取单独承保的形式，也可以共保体的形式承保。然而，由于《安全生产责任保险实施办法》鼓励保险机构采取共保方式开展安全生产责任保险工作。实践中各地采取共保体的形式居多，以加强保险企业共同抵御生产安全事故的防范和理赔能力。笔者根据各个地方政府以及应急管理部门在相应门户网站上已公布的各地安责险实施情况，用表格整理出地方安责险共保体的具体实践样态。

表2 地方安责险共保体实践样态

地级市 安责险共保体承保机构

上饶市 人保财险 太保财险 大地财险 平安财险 人寿财险

南京市 平安财险 人保财险 人寿财险 太保财险 阳光财险

无锡市 太保财险 人保财险 平安财险 中华财险 阳光财险 人寿财险 永安财险 天安财险

杭州市 人保财险 平安财险 大地财险 人寿财险 中华财险

温州市 人保财险 太保财险 平安财险 大地财险 天安财险 中华财险

嘉兴市 人保财险 太保寿险 太保财险 中华财险

宁波市 人保财险 太保财险 平安财险 国寿财险 大地财险

绍兴市 人保财险 太保财险 平安财险 中华财险 人寿财险

金华市 人保财险 平安财险 太保财险 人寿财险 长安保险 大地财险 中华财险

基于以上统计，可以看出各地安责险共保体的成员组成数量都在4家之上且承保企业均为市场价值较大的保险公司，且各共保体之间的承保机构重合较多。中国人民财产保险股份有限公司（人保财险）、中国平安财产保险股份有限公司（平安财险）、中国人寿财产保险股份有限公司（人寿财险）、太平洋财产保险股份有限公司（太保财险）等各大保险公司在当地的分支机构成为本地安责险共保体的主力。共保体在保险业发展的历史上是一种典型的竞争合作模式。共保体通过提高行业承保能力、承保稳定性和承保意愿来加强经营者之间的合作。共保体中保险经营者一起承保的益处是既能分散投保人的风险又能降低承保人的风险。然而，各地在推行安责险共保体实施的过程中产生的安责险行政性垄断问题则严重违反了《反垄断法》有关禁止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定，违背公平竞争审查制度的初衷，不但会推动安责险保费价格上升，损害企业的市场利益；而且也不利于其他保险企业开展安责险业务，影响安责险市场的公平竞争。

二、安责险行政性垄断的竞争损害

（一）不利于全国统一大市场的形成

安责险行政性垄断行为不利于安责险全国统一大市场的形成。建设全国统一大市场要求坚持市场化、法治化原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。为了营造稳定公平透明可预期的营商环境，政府要对各类市场主体一视同仁、平等对待。地方政府强制高危行业企业在指定的安责险共保体机构投保属于《反垄断法》规定的行政机关指定交易的行为。从上表可知，安责险行政性垄断呈现出一定的地域特性，这些地区的行政主体不仅为保护本地区的企业或经济利益，通过滥用权力来排斥、限制外地企业进入本地的安责险市场，而且为保护本部门的企业和经济利益也会滥用行政权力排除、限制竞争。部门垄断与地区垄断在主体方面也会存在交叉的可能性。安责险行政性垄断宏观上导致了市场的进出障碍，微观上损害了交易相对方的合法权利。政府授予特定企业垄断经营权等于赋予或巩固了特定企业在相关市场的垄断力量。安责险市场中保险机构垄断力量的来源是行政权力的滥用而不是從市场的竞争中获得，这就造成了共保体在一定区域一家独大的局面。在交易相对方只有共保体且必须完成投保时，那么企业就没有议价的筹码，企业的自主交易意愿被压制，企业的公平交易权和自主选择权被剥夺。企业不能通过市场竞争获得有利的价格及服务，安责险市场资源不能得到合理配置，市场竞争秩序遭到破坏，不利于这一领域全国统一大市场的形成。

（二）剥夺中小保险企业参与竞争的机会

市场公平竞争是指市场主体在特定的市场上通过有利的价格、服务和质量来争取交易机会，获得更大的经济利益。一个可竞争的市场具有进出的自由且进出成本足够小，不存在严重的进入或者退出障碍。行政性垄断使得在安责险市场中只有共保体一个经营者，类似于经济性垄断中的寡头独占垄断，不同之处在于其市场力量不是在市场竞争中获得的，而是由行政力量干预形成的。行政力量主导下的安责险共保体本质上为一个利益共同体，这样一个共保体会不断地加强其自身封闭性，阻碍其他保险企业进入安责险市场，或者说由于行政权力的背书，其他企业根本没有机会进入安责险市场开展安责险业务。政府在招标共保体成员之前一般都会审核保险公司的资质，如本文上述表2所列，各地招标选择的保险经营者都是大型保险公司在当地的分支机构。共保体就成为强强联合的一种运营模式，形成中小保险企业进入市场的阻碍。相比于没有共保体的竞争环境，成立共保体后的市场没有竞争，如果没有公平合理的进入和退出机制就会导致中小企业被拒之门外，大型保险公司赢者通吃，不利于中小保险企业进入安责险市场。此外，原本分散的安责险经营者由共保体组织起来达成协议，实施统一协调行为的倾向性更大。垄断企业也经常以损害市场弱势群体的方式获得垄断利益，这些共保体更有可能在安责险市场固定高价损害投保企业的利益，或者通过掠夺性定价排挤中小保险企业。

（三）削弱安责险的制度功能

安责险能够覆盖从业人员以及第三人的财产损失、人身伤亡以及救援费用等，发挥保险的社会管理制度功能，从而为企业安全生产经营保驾护航。保险可以通过保费收取的方式分散个体因偶发事故造成的经济损失来达到风险管理的目的。安责险的制度功能在于，以强制性投保的方式来保障受害人的受偿权实现且助力企业预防治理安全生产风险，最终实现安全生产的社会治理良好效果。保险公司长期接触风险，身处理赔一线，对行业风险状况有着翔实的统计研究，并且事故发生与否与其营收关系密切。当安全生产事故发生后，投保安责险的企业作为投保人可以根据保险合同向保险公司依据人员伤亡和财产损失获得足额的赔付，保障企业的生产设备、受害人员工的医疗以及生活补助等损害赔偿能够及时地发放，企业的正常生产工作能够正常开展，以免受害人的权利得不到救济，重要的生产经营单位无法恢复生产经营活动，发生恶劣性社会影响。不仅如此，还可以借助于保险公司提供专业的安全生产培训服务以及安全风险评估和辨识服务，帮助企业整改发现的问题和隐患，通过事故预防来管理风险。

然而，行政力量指定下的共保体多存在固定保费问题，这就削弱了安责险本身的制度功能。首先，固定保费价格抑制了保险市场价格机制作用的正常发挥。共保体联合限制保费价格的行为会使价格丧失传递供求信息和调节生产的功能，在共保体中联合限制价格的行为会失去竞争中的价格调节以及服务提升，形成单一化的安责险保险市场价格，不能提升事故预防服务。其次，固定保费不利于安责险的推行和实施。安责险保费的确定对于安责险的推行至关重要，为科学确定某一工程的保费，需要综合考虑多方面因素，如标准化建设情况、赔率及事故情况等因素。在安责险实施过程中，过高的安责险收费和保费确定过程与企业实际风险偏离会导致我国安责险的推行和普及进度缓慢。最后，安责险领域投保费的合理与否也是市场化竞争中体现保险公司专业水平的指标。在竞争性市场中，大中小保险公司的竞争能够提供更低价位更合理的保险费率和保险条款，形成多样化的产品和服务，匹配不同高危行业、领域的投保企业的需求。企业能在固有的保险水平下基于垄断而获得利润也就不再花费人力和成本去研究如何提升事故预防服务的专业化水平以及保险费率的确定是否合理。服务水平得不到提升，包括安全培训讲座以及培训等事故预防服务得不到保障，以至于事故预防服务缺失，没有做到对于高危行业企业安全生产的监督，不能起到防范风险减少事故发生概率作用的同时降低投保风险，削弱安责险的制度功能。

三、安责险行政性垄断的成因分析

（一）观念成因：地方有关机关公平竞争审查的意识淡薄

公平竞争审查是指竞争或者其他相关机构通过分析、评价拟定的或者现行的政策可能或者已经产生的竞争影响，提出不妨碍政策目标实现且对竞争限制最小的替代方案的行为。该制度能够为政府干预经济权利设置“底线”，维护公平自由的市场竞争秩序，对行政性垄断行为起到事前规制的作用。2022新修订的《反垄断法》把公平竞争审查制度正式纳入其中。由此，这一制度也成为我国防范滥用行政权力排除、限制市场竞争行为的重要法治手段。

安责险领域之所以行政性垄断行为频发，其中一个重要原因就是某些地方应急管理机关或行业主管机关公平竞争审查的意识淡薄，没有意识到公平竞争审查制度保护市场竞争的重要意义。具体表现为地方政府为了追求行政效率和目的达成，往往疏于约束行政行为对于市场公平竞争秩序的干涉。地方应急管理机关或行业主管机关以规范性文件的形式发布公告或者通知，直接指定安责险经纪机构或者承保机构的共保体；更有甚者，采取包括年度考核、准入条件等各种措施强制当地企业选择政府指定的安责险承保公司。这些行为反映了某些地方应急管理机关或行业主管机关尚存在公平竞争审查意识薄弱的现象，发布此类文件之前可能未进行公平竞争审查；或者审查流于形式，未实质进行公平竞争审查，导致排除、限制竞争的行为发生。

（二）制度成因：立法强制性规定下的政府不当干预

安责险行政性垄断现象之所以突出，还在于立法强制性规定下政府的不当干预。新《安全生产法》之所以规定高危行业强制投保安责险，主要是考虑到高危行业生产安全事故发生率、生产企业赔偿能力以及保障受害人求偿权等综合因素。这一出发点无疑是安全生产风险治理最优因素组合的考虑；然而，某些政府机关在推行共保体实施的过程中仅考虑到快速推行的效果，未考虑到滥用行政权力强制推行的方式可能对安责险市场竞争造成的损害。法律明确要求在高危行业、领域的生产经营单位必须投保安责险，而地方政府的规范性文件在实施法律规定的时候，指令当地企业只能在指定的安责险共保体里面投保，甚至将指定的投保作为企业从事生产的前置性条件。行政规范性文件的作用仅在于解释立法，不能超出法律的规定设定新的权利义务，地方政府的规范性文件以指定交易或设置前置性许可的方式为相对人设置了义务。地方政府的不当干预行为让当地高危行业的一些企业只能在其指定的保险经纪公司或者保险承保机构里面投保，实质上限制、剥夺了企业的权利。这种市场壁垒是由非经济因素，即外生于市场的人为干预而形成的。例如，甘肃省应急管理厅指定两家保险经纪公司为省内四个行业领域安责险经纪机构，10家保险机构为有关高危行业安责险的承保机构，并制定相应的考核举措推动文件执行。此行为一方面剥夺了行业企业的自主选择权，另一方面限制了该地区安责险保险经纪服务市场和保险服务市场的充分有效竞争，使得潜在进入者在一定时期内难以进入相关市场，不利于发挥市场竞争机制的优胜劣汰和创新激励功能。浙江省海宁市规定4家保险公司为安责险承保机构，且要求所有符合施工许可证办理条件的新开工房屋建筑和市政基础设施工程均应在开工前以项目为单位进行参保，未按规定进行参保的，将进行严格处罚。此种规定剥夺了建筑施工企业自主选择安责险保险公司的权利，排除了共保体以外其他保险公司参与海宁市安责险市场竞争的机会。

（三）经济成因：各大保险企业逐利性

保险公司或者保险经纪公司选择共保体模式有充分的利益驱动。安责险一般适用于较大的安全事故且赔付额较大，单个保险公司面临着要么提高保费要么因为风险高盈利低而不愿承保的局面，相比之下更愿意结成共保体。在共保体内大型保险公司资金充足可以轻易地获得垄断地位扩大市场份额，较小的保险公司在共保体内可以获得垄断的保费收入并分散所承担的风险。结成共保体分散投保人的风险越小，降低承保风险保障保险公司获取超高利润越大。安责险共保体加上行政权力的指定，则可以免去保险公司或经纪公司在安责险市场上的竞争压力，从而稳居市场垄断地位，获取高额利润。通过政府力量指定组建成共保体，意味这些成员企业在当地安责险行业获得了“合法”的垄断地位。从保费规模看，全国保费超过1亿的约占30%，保费在5000万以下的约占50%，保费在5000万～1亿之间的约占20%。在利益的驱动下共保体内的垄断企业会采取寻租行为来对政府的审批施加影响维持自己的垄断地位，巨额的保费收入便成为保险公司利润的来源。

四、安責险行政性垄断规制的路径构建

（一）源头防范：加强安责险规范性文件的公平竞争审查

加强有关安责险推行文件的公平竞争审查可以从源头上防范这一领域行政性垄断行为的产生。行政垄断发生于具有公共管理职能的行政组织中，治理方式也必然离不开行政系统科层组织特性的影响。我国长期以来就是以上下级之间红头文件、行政命令的方式来推动管理和协调。《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》第二十九条也规定“行政主体在制定涉及市场主体经济活动的规章或规范性文件时，应当进行公平竞争审查。”加强公平竞争审查可以从纵向和横向两个维度出发。纵向方面，通过上级的权威推动、下级认真落实行政规范性文件的公平竞争审查制度来防范排除、限制竞争规范性文件的发布；横向方面，可以建立跨部门的协作机构扩展公平竞争审查范围的覆盖面。上文表格1中的地方政府对不合法的规范性文件都采取了废止违法文件的补救措施并由上级督促下级来落实规范性文件的公平竞争审查的措施。如果说在纵向关系采用命令或者权威的方式就可以推动执行，那么在横向关系中政府相关部门之间通常利益与目标不一致会使公平竞争审查的执行受到阻碍而难以推行。这时候就需要跨部门的协商机构加强沟通和执行。如《公平竞争审查制度实施细则》第四条规定了“建立公平竞争联席会议制度”来协调政策制定机关在公平竞争审查时部门间有较大争议或者意见难以协调一致的问题，如无法协调一致由政策制定机关再提交上级机关决定。

行政规范性文件的公平竞争审查需要明确重要的三个方面。一是限定审查的范围。即限定对市场竞争予以干涉的行政规范性文件的制定主体和内容，政府部门在各自的权限内制定行政规范性文件可以避免不当地干预市场竞争。二是约束审查的程序。公平竞争审查的具体实施要依程序进行，详细规定程序参与主体的权利和义务，政府机关之间规定合理的合作与分工，例如制定机关如何送审规范性文件，审查机关在审查后如何反馈审查结论等。三是细化审查的标准。在细化审查标准的过程中，可更加强调合理性审查在公平竞争审查中的关键地位。行政规范性文件的内容必须符合法律的要求，不能与法律发生抵触和冲突；且依照比例原则来确保行政规范性文件对行政相对方的权益限制以及限制的手段合乎行政目的。

（二）過程治理：建立行业自治的开放性共保体

充分发挥保险行业协会的自治作用，建立开放性的共保体才能实现安责险市场长期良性的公平竞争。开放性的共保体要求保险行业协会加强履行自律职责，健全行业培训体系，开展从业人员规制垄断的培训工作，以自律的方式杜绝行业协会出现垄断行为；同时也要在自我转型的过程中以行业状况和市场秩序出发协助政府制定更符合行业发展的政策，充分发挥其对市场竞争的良性作用。保险行业协会可以充分发挥自治作用，倡导建立开放性的共保体，共保体的成员市场进入和退出机制是良性的、可循环的，从而形成生机勃勃的竞争市场。行业协会更熟悉本行业企业，可以发挥信息和沟通优势，倡导设立公平合理的进入评价标准和内部竞争机制。设置进入评价标准目的是保证共保体成员机构的专业性、稳定性以及赔付能力，可要求企业具有一定的资质才能进入共保体开展经营活动。例如绍兴市政府公开评选5家财产保险公司组成共保体，有意愿参与绍兴市危化品生产企业安责险共保体的财产保险公司，将对照评分细则整理相关申报材料，装订成册，报送至绍兴市应急管理局。此外开放性共保体应该拥有内部的竞争机制，共保体内能够持续开放市场竞争。设定标准服务规范引进其他的保险经营者进入共保体，有利于加强共保体内部的竞争，保险行业协会可作为共保体内部竞争机制的维持者，并监督保险企业自律遵守竞争机制的要求，作为自律组织的成员，竞争机制的制定过程应该让保险企业充分参与表达意见，并得到保险企业自律遵守的承诺。

实践中，开放性共保体的探索亦有成功的地方经验。如湖南省印发通知规定只要具有相应的资质和能力的保险公司可以单独或者联合承保，并按要求将公司基本情况、服务承诺、事故预防服务管理实施方案等相关信息报送省应急管理厅。湖南省应急管理厅经过公告，对报名材料进行审查确定了14家保险机构供全省安全生产高危企业投保安责险选用。相比2018年的6家保险机构组成的共保体，湖南根据资质和能力审查出14家保险机构，并且可以单独或者联合承保，没有统一规定共保，更加有利于安责险行业的竞争和发展。省内高危行业企业可以在14家符合资质和能力的保险公司之间选择单独或联合投保，充分保障了市场的自由竞争。另外，宁波市实行允许各共保体成员各自开展业务、各自出单，实施“固定份额+激励份额”的新模式，所有入围共保体的保险机构都可以在全市范围出单开展业务，以约定业绩目标的方式将未达标或者违反章程的机构在次年可能被调低份额。只要符合承保资质的保险经营者经过政府审核就可以入围作为安责险共保体的承保机构，进入安责险市场，并允许机构成员各自出单，互相竞争，由此就打通了共保体内外部的竞争壁垒，促进安责险市场竞争的良性循环。

（三）事后规制：严格行政性垄断的违法责任

目前法律对行政性垄断行为的法律责任规定还有不足。《反垄断法》第六十一条规定了行政性垄断的处罚方式是由上级机关责令改正，反垄断执法机构可向上级机关提出依法处理的建议。《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》第二十四条规定了对行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织的法定代表人和负责人的约谈制度。以上规定对于防止安责险领域的行政性垄断具有一定的威慑意义。然而，其并没有规定不予改正的法律责任，因而存在问责机制威慑力不足的问题。“责令改正”一般是用于对行政不当和行政程序违法的救济。从法律规定来看，滥用行政权力排除、限制竞争的行政性垄断行为是行政违法行为，不是行政不当也不是行政程序违法，违法的行政行为应该由上级机关宣告无效，因此对行政性垄断行为适用“责令改正”在理论上是不适当的。对于行政系统内部的约谈，则是指由反垄断执法机构对违法主体的代表人或负责人进行约谈，指出其违法情况，听取情况说明，要求其改进措施消除相关竞争限制；也可以邀请被约谈单位的上级机关、媒体、行业协会、专家学者、相关经营者、社会公众代表列席约谈。约谈制度在协商对话的过程中结合法治教育可以有力地加强地方政府机构的公平竞争审查意识，消除滥用行政权力的观念成因；但是由于其不具有法律上的约束力，可能对于改变违法主体之于公平竞争审查的认识和误解效果不佳。

安责险行政性垄断中涉及的法律责任形式可作进一步补充。一是除责令改正违法行为之外还可让违法主体承担行政赔偿的责任。如对违法行政行为造成其他经营者的损失要承担行政赔偿责任，行政赔偿的责任主体是国家。行政赔偿是对行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯相对人（包括公民、法人和其他组织）合法权益行为的救济。在安责险行政性垄断中，以规范性文件违法违规将投保指定的共保体的行为设置为市场准入前置许可，这种行为就侵害了原本有资格进入安责险市场的企业主体的合法权益。二是有关行政机关责任人也要承担相应的责任，对于应当履行而不履行公平竞争审查的行为也可以设置相应的问责机制。行政问责是推进中国法治的一条重要进路，是回应社会需求的基本方式，迸发出强大的制度功效。以行政问责的方式可以给执法人员带来督促和压力，能够让行政职责更加明确、行政决策更加严谨。行政机关及执法人员有必要回应社会公众对其权力行使过程和结果的质疑，并能及时纠正错误，承担相关行政责任，这也是政府公信力的体现。问责方式可以有公务员内部的处分、公开道歉和接受批评等。三是对于安责险行政性垄断的获益经营者也要让其承担法律责任。行政权力排除、限制竞争使一部分经营者权利受损，另一部分经营者获益，除了行政机关要承担法律责任外，这一部分获益的经营者主体也应承担相应的赔偿责任。获益的保险经营者借助于行政性垄断排除、限制竞争而获得的利益不具有正当性，因此，为了有效遏制行政性垄断需要对经营者权力寻租的行为进行制裁，对非法获益经营者也要进行处罚。

五、结论

行政权力的实施必须有一定的边界，不得滥用行政权力排除、限制市场的竞争。对于安责险市场，公权力的行使同样应遵循上述底线，唯此才能充分发挥好安责险的制度功能，实现安全生产的社会共治。安责险行政性垄断不仅不利于安责险全国统一大市场的建设，也剥夺了中小保险企业参与竞争的机会，同时削弱了安全生产责任保险本身的制度功能。鉴于产生这一问题的原因具有多样性，可考虑加强公平竞争审查从源头防范，充分发挥保险行业协会的自治作用，建立开放性的共保体实现过程治理，并严格行政性垄断的事后处罚责任，以此促进安责险市场的公平竞争，最终从源头防范、过程治理和事后處罚的全过程角度助力于实现安责险制度对于提高企业的安全社工产风险防范能力和生产安全事故的赔付能力的社会价值。

The Regulatory Path of Administrative Monopoly of Safety Production Liability Insurancein the Whole Process Perspective

Abstract： Safety liability insurance helps production and business units to prevent safety production risks and improve safety production defense and risk response capabilities. The new Production Safety Law in 2021 stipulates that production and business units in high-risk industries and fields must take out safety production liability insurance. Under this background， various places have adopted the way of coinsurance to implement safety production liability insurance. However， in the process of implementing this system， the relevant departments of local governments frequently appear the phenomenon of administrative monopoly. The cause of this phenomenon is not only ideological， but also institutional and economic. It is not conducive to the construction of a unified national market in the field of safety liability insurance， but also deprives small and medium-sized insurance enterprises of the opportunity to participate in competition， and weakens the institutional function of safety production liability insurance itself. The problem can be more effectively managed from the perspective of the whole process of prevention at the source， governance in the process and punishment after the fact. Therefore， it is recommended to strengthen the fair competition review system of normative documents for source prevention， give full play to the autonomous role of insurance industry associations to establish an open co-insurance body to realize the process of governance， as well as to strictly penalize the legal responsibility of administrative monopoly after the fact， so as to promote the whole process of benign competition in the market of work safety liability insurance， and ultimately help improve the enterprise's ability of preventing risks in production safety and the ability of compensation for production safety accidents.

Keywords： Safety Production Liability Insurance; Administrative Monopoly; Fair Competition Review; Open Coinsurer; Administrative Legal Liability