政策定期绩效评估及路径优化——云南实践视角下的逻辑框架分析

●周 伟 常玉芳 杨家涛

一、引言

随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，深化预算绩效管理改革成为实现财政支出“提质增效”、优化财政资源配置、提升公共服务质量、让有限财政资金发挥最大效能的重要抓手。2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，明确要求“建立健全政策评估制度……加强对政策执行情况、实施效果和社会影响的评估”。2018 年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出建立绩效评估机制的要求，并要求各级财政部门加强新增重大政策和项目的预算绩效评估，并将审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确要“健全重大政策事前评估和事后评价制度，畅通参与政策制定的渠道，提高决策科学化、民主化、法治化水平”。健全公共政策决策机制、提高政策决策科学化和法治化水平，建立健全绩效评估机制成为我国“十四五”时期一项重要的制度安排。

公共政策作为公权力机关解决社会公共问题、实现社会公共利益而采取的策略方针，本质上是社会资源分配，我国进入经济社会高质量发展阶段后，公共政策体系建设的重心已经从解决政策“有没有”向更加关注政策“好不好”的方向转变，如何将有限的公共资源最大化地利用起来，尽量避免公共政策“效率走低”与“偏差产生”，成为提升地方财政治理水平、保障地方财政可持续发展的重要保障。

政策绩效评估通过考察公共政策过程的各个阶段、各个环节，对公共政策的效果、效能及价值进行检测、评价和判断，为公共政策的纠偏纠错提供了方法论，为政策决策的科学性和合理性提供了有效工具，为新一轮的政策出台提供科学的决策依据。综上，推进政策绩效评估科学化、制度化和专业化，具有重要的理论意义和实践价值，科学有效的政策绩效评估体系建设是高质量政府决策的重要保证。按照评估节点、评估对象，政策绩效评估可分为事前绩效评估和定期绩效评估，其中事前绩效评估为新增政策、项目开展的绩效评估，定期绩效评估则是对执行即将到期的政策、项目开展的绩效评估，本文通过提炼云南省政策定期绩效评估体系的经验模式，结合云南省村（社区）干部能力素质和学历水平提升行动计划（简称“双提升”计划）评估案例，分析政策定期绩效评估的思路要点、指标体系、结果应用等关键环节，总结云南省政策定期绩效评估工作中存在的不足并提出优化建议，旨在推动地方绩效评估工作科学、规范发展，为促进公共政策决策科学化、提升地方预算绩效管理水平提供参考。

二、云南省政策定期绩效评估体系

（一）评估依据及要求

2019 年，云南省印发了《中共云南省委 云南省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，要求“建立经常性项目定期评估机制，以3—5 年为周期开展绩效评估，评估结果作为项目延续、政策和项目调整完善、预算安排的重要依据”，进一步细化了绩效评估的要求，明确了评估方式、评估对象、评估组织流程等内容。2022年，云南省财政厅制定了《云南省省级预算绩效管理办法》，明确将绩效评估纳入预算编制、执行和决算监督全过程，由省财政厅根据工作需要选取部分重大项目开展重点评估，评估结果作为专项资金、转移支付政策、项目延期、调整和退出，以及预算决策的重要参考依据。

（二）评估体系和内容

云南省政策定期绩效评估按照时间范围分为上一期政策执行的事后评估以及下一期政策延续的事前评估。上一期政策执行评估重点围绕目标定位、资源配置、政策执行和政策效果等四个维度，进一步细分设置二级、三级评估指标，基于指标评估总结公共政策执行情况及绩效目标和效益实现情况，云南省政策执行期绩效评估体系框架如图1。

图1 政策执行期评估体系框架

图2 政策可持续性评估体系框架

图3 云南政策定期绩效评估程序

图4 “双提升”计划政策概要图

下一期政策延续事前评估是在政策执行到期前所进行的一种带有预测性质的评估，在上一期政策执行评估的基础上，结合最新的发展背景及要求，分析政策延续的必要性、实施方案可行性、绩效目标合理性、投入经济性、筹资合规性等条件，综合分析政策可持续性。

（三）评估程序机制

云南省政策定期绩效评估工作具体分为前期准备、评估实施、评估报告撰写和评估结果应用等四个环节。

1.前期准备。由财政部门根据工作需要选择实施评估的政策项目，明确评估目标、评估对象后，选聘评估工作机构，下达评估工作目标要求，组建评估工作组。

2.评估实施。首先，由财政部门组织相关评估工作组、政策主管部门、评估工作组等相关主体人员召开评估启动会，明确各方工作职责及要求。其次，由评估工作组收集资料并编制评估实施方案，主要包括评估依据、评估工作组织实施、评估方法、评估指标体系及附件等，实施方案编制完成后由财政部门组织政策行业专家、绩效管理专家对方案进行会审，会审通过后征求政策主管部门意见，确定最终实施方案。最后，评估工作组根据实施方案抽取部分实施点、实施单位进行评估预调研，进一步修订完善相关工作底表，根据评估调研计划进行调研，了解预算及资金使用情况、具体实施内容、管理情况、完成情况、效益实现情况等评估信息。

3.评估报告撰写。根据前期所收集的资料，结合评估调研现场核实情况，整理出评估所需数据，按照评估指标、评估标准和评估方法，根据评估基础数据，对评估对象的绩效情况进行全面的定量、定性分析、量化评分和综合评估，形成评估报告初稿，由财政部门组织政策行业专家、绩效管理专家对评估报告初稿进行会审，会审通过后征求政策主管部门意见，确定最终评估报告。

4.评估结果应用。出具评估报告后，财政部门按照《云南省省级预算绩效管理办法》将评估结果应用于政策调整、支持以及相关预算安排的决策。

三、“双提升”计划定期绩效评估案例分析

（一）政策背景及内容

为解决云南省城乡基层干部队伍知识层次不高、能力素质偏低、后备干部匮乏等突出问题，切实加强农村基层人才队伍建设，2018 年云南省委组织部等六个部门联合印发了《云南省村（社区）干部能力素质和学历水平提升行动计划》，由云南省委组织部牵头，云南省教育厅、云南省财政厅等相关部门配合，云南开放大学具体承办，从全省符合条件的村（社区）干部和后备力量中招收学员开展学历教育，学员毕业后颁发国家承认学历的国民教育开放教育毕业证书，由省级财政按照每学分特定的费用标准承担学员学费。

“双提升”计划基于“1+N”个教学平台、“六支队伍”“四个课堂”开展，采取线上与线下结合的模式，由云南开放大学和各州（市）118 个教学点，通过空中课堂、固定课堂、田间课堂、流动课堂“四个课堂”实施教学。

（二）评估思路及重难点

1.结合项目实施及管理路径评估政策目标完成情况。一是理顺“双提升”计划办学过程中的组织关系和业务逻辑，包括项目工作组各成员单位职责分工执行情况及对项目实施的影响、云南开放大学总部与二级办学单位的职责关系和履职情况、“一平台”“四课堂”“六支队伍”“多基地”的教学体系建设和功能作用等。二是按照教学准备、组织招生、教学实施和教学考核等阶段，评估各阶段项目管理要求及目标完成情况。

2.综合评估政策效益实现情况。从学历提升和能力提升两个维度评估项目政策效益。学历提升方面重点分析学制到期学员毕业率。能力提升方面以“留得住、用得上、干得好”为标准，评估项目教学内容的应用场景和路径、学员“领头雁”作用，分析学员对所在基层组织的贡献情况和具体影响。

3.立足发展现状和实施基础评估政策的可持续性。一是基于乡村振兴战略和国家基层治理体系和治理能力现代化等战略发展对基层干部人才的要求，全面考虑云南省最新工作要求，结合云南基层干部学历及能力素质现状，研究分析政策的必要性。二是对比分析下期政策计划实施的目标、内容与上期计划之间的差异，结合上期执行过程中存在的不足，提出政策可持续发展建议（见下页图5）。

图5 “双提升”计划政策定期绩效评估逻辑框架

（三）下期政策投入估算

在评估后，建议政策继续实施的前提下，下期政策资金需求估算将成为政策决策的关注重点，直接影响下期政策项目预算资金安排、项目实施规模、目标完成程度等各方面绩效实现程度。本文以 “双提升”计划为例，基于上期政策历史成本支出、下期政策计划实施规模和工作需求综合估算下期政策实施的资金需求规模，为绩效评估结果应用中估算下期政策资金投入需求提供参考。

1.估算模型。按照总成本函数模型，“双提升”总投入（TC）=固定成本（F）+可变成本（VN）。其中固定成本是一定条件下成本支出总额不随学生数量的变动而变化的成本，可变成本是指在一定条件下，成本总额随学生数量变动而变化的成本。

TC2=F2+VN2，其中TC2为下期“双提升”计划总投入；F2为下期“双提升”计划固定成本；VN2为下期“双提升”计划变动成本。F2=f1+f2，其中f1为上期“双提升”计划资产投入中，按照相关折旧年限计算下期“双提升”计划实施期间仍未达到折旧年限资产的历史成本；f2为经评估下期“双提升”计划资产新增投入及更新需求与其他费用类固定成本之和。VN2=VN1/N1×N2；其中VN1为上期“双提升”计划的变动成本，N1为上期“双提升”计划学员选修的学分数，N2为下期“双提升”计划拟招生规模下的学员选修学分数。综上，下期“双提升”计划投入估算的函数模型如图6。

图6 下期“双提升”计划投入估算函数图

2.估算程序

（1）确认上期政策支出有效投入。根据政策实施期限及各资金使用单位收支明细账目，梳理出上期政策实施期间实际到位资金、支出资金、应付未付款项，并根据政策资金管理相关要求，审核各项支出的合规性，剔除不合规支出金额后，确认上期“双提升”计划政策实施的有效投入规模。

（2）划分上期政策支出成本性态。根据有效投入的支出明细，将政策支出划分为与选课学分成正比的变动成本、与选课学分无关的固定成本。

（3）确定资产类投入以及折旧年限。根据上期“双提升”计划相关资金支出明细、资产购置记录、资产台账等，确定上期“双提升”计划的资产投入，包括固定资产投入和无形资产投入。根据不同资产折旧年限确定可持续应用至下期政策实施期间的资产，以及下期实施期间的资产更新投入需求。

（4）评估下期政策新增固定投入的合理性。经评估政策可持续实施后，政策实施主体单位根据下期政策目标、要求，提出新增固定投入需求，政策定期评估过程中需对实施单位提出的投入需求进行审核，审核主要围绕投入事项是否清晰、必要，费用标准是否明确、合理，数量测算是否符合实际，费用之间是否存在交叉重叠等，以保障财政资金投入的合理有效。

（5）估算下期政策投入规模。根据下期“双提升”计划投入估算函数估算下期政策投入规模。

四、云南省政策定期绩效评估存在的问题

（一）政府主导作用强，评估独立性不足

政府部门既是政策的制定与执行者，又是政策评估的主导者，是一个具有双重身份的特殊利益相关者，不同利益诉求使其在政策绩效评估中的价值取向存在明显的矛盾。云南省政策定期绩效评估工作按照职能划分由财政部门组织，并引入第三方评估机构参与，一定程度上减少了评估的主观性，但是绩效评估的结构中，存在着多个纵向上级评估主体和多个横向被评估单位，在上下级评估主体之间、同级评估主体之间以及与多个被评估者之间存在着绩效竞争与博弈关系，财政部门、政策主管部门、政策实施部门等不同主体对政策评估的问题披露、政策调整、延续或取消等存在不同的行政立场和价值取向，复杂的利益相关关系导致评估工作过程中评估机构的主体作用被弱化，评估机构在问题定位、优化建议、评估结论等意见表达上很难实现完全独立和客观，各主体之间的博弈结果对评估结论的影响作用显著，政府部门对评估的主导作用强、评估机构的独立性不足，最终容易导致政策定期绩效评估工作成为政府部门回应政策实施绩效的典型媒介以及公共资源分配决策的规范化程序途径，以决策意向引导评估结论，绩效评估作用存在形式化和失效的风险。

（二）评估范围泛化，评估方法单一，指标体系不健全

一是对政策范围的理解存在泛化，对评估范围界定存在过度延展。政策定期绩效评估的对象为目标政策，但不同主体对政策对象与边界的理解不同，财政部门关注资金安排与使用的绩效，通常以资金政策为对象开展评估，关注特定财政资金政策的绩效是实现情况。政策主管部门关注其职能职责背景下的工作完成情况，一般将评估对象理解为特定事业发展政策。但是一项事业发展政策往往有多项资金政策支持，导致不同主体对政策范围、绩效目标等评估要素的理解存在偏差和错位。当前政策定期绩效评估同时涉及政策执行期的评估以及可持续性评估，财政部门在评估范围设计上同时借鉴了相对成熟的绩效评价体系和事前绩效评估体系，导致政策定期绩效评估的维度在几项工作中最为繁杂，评估工作量大、重点不突出。二是评估方法单一，当前财政部门组织的政策定期绩效评估遵循国家绩效管理相关工作指南、管理办法中的框架体系，已经形成了以指标体系法为主流方法的评价、评估行业规则和思想，在评估体系、评估方法上很难形成较为有效的创新和突破，多数评估机构只能从主要体系外探索一些附属内容的创新，例如政策投入成本估算。三是指标体系不健全，尤其是对政策可持续性的“五性”评估，基本是以定性分析为主，尚未建立定量指标，评估的标准不清晰，评估结论的信度不足，加之领导意志的影响，容易导致评估分析成为带着结论堆叠依据的“逆向选择”。

（三）评估工作机制不完善，评估结果应用价值未体现

目前政策定期绩效评估工作机制不完善主要体现在三个方面，一是政策选取机制不明确，评估工作节点滞后，绩效评估作为一项管理工具同样是政府资源配置的一种体现，财政资金的有限性难以完全保障所有到期政策均引入第三方咨询机构开展绩效评估，因此政策到期未经评估直接调整、延续或已经制定了下一期政策后补评估手续等情况仍然存在。二是在评估过程中反复征求利益相关单位的意见，拉长了主体间博弈的周期，评估参与主体上未突破政策决策和实施的部门体系，社会公众参与程度不足。三是评估结论应用不足，虽然评估报告中明确了关于政策执行期发现的问题以及是否支持政策可持续的建议，但是政策评估结果属于“诊断”性质，至于最终是否采信“诊断报告”、采信到何种程度，取决于政治过程，这是“政治—行政”两分的“出口原则”。但是目前尚未明确各评估参与主体如何根据评估结论应用至政策决策、优化和调整的相关机制，如何跟踪整改的完成情况和成效。政策绩效评估结果与应用“两张皮”现象还较为突出，评估结果出炉之日，通常即为评估有效期终结之时，使政策评估面临着沦为形式主义的危险。

五、政策定期绩效评估优化建议

（一）优化政策定期绩效评估工作机制

政策定期绩效评估不仅回溯了政策执行过程中公共资源投入和政策目标效益的实现情况，同时也反映了相关政府部门的履职情况，为了保障评估结论尽可能不受政策利益相关方的博弈影响，确保评估结论的客观性，建议地方政府按照相互制约、相互监督的原则，优化政策定期绩效评估职能分配，建立以审计部门、纪委监察部门等为主导，第三方评估机构参与的多元独立评估工作机制，财政部门作为财政收支管理部门，通常也是政策决策的参与主体，应当将财政部门、政策主管部门、政策执行部门均纳入评估范围内，综合考察各部门履职情况、政策综合效益实现情况。另外，应进一步建立有效的“全过程”政策评估工作规范，在政策即将到期前组织开展评估，避免后补式评估工作。建立健全政策自评估、评估整改和问责的相关跟踪机制，形成评估工作闭环，切实将评估发现的问题、结论应用于优化管理和政策决策参考之中。

（二）完善政策定期绩效评估体系

表1 定期绩效评估核心指标

当前政策定期绩效评估主要采用指标体系评分法，指标体系作为绩效评估工具应当为评估目的服务，但仅针对政策执行期设置评估指标，最终的评估评分并不能直接支撑政策延续、政策取消、增加财政资金投入、减少财政资金投入等绩效评估结论。建议地方政府将政策可持续性评估定量指标引入绩效评估体系，与政策执行期指标整合后共同支撑评估结论。政策执行期评估除了综合性的政策效果评估外，也评估相关部门的履职情况，但是政策执行期评估作为政策实施全过程绩效水平的回溯，不应将历史投入及绩效水平作为下期政策决策的主要依据，而是重点从风险控制的视角，将可持续性评估情况作为政策继续实施或取消安排的直接依据，经可持续性评估分析确定有必要继续实施的政策，并结合执行期评估发现的问题对下期政策提出优化建议。鉴于当前政策定期绩效评估体系较为庞杂，建议将政策执行期部分评估维度、指标进行简化、整合，政策执行期评估的关注重点聚焦于政策目标定位、政策目标完成和政策效益是否实现等三方面。

（三）关注社会公众参与，聚焦核心指标

公共政策绩效评估应当将话语权交予社会群众，不能变成政府部门“自问自答”，地方政府需要重视构建多元化社会主体参与的政策定期绩效评估机制，在政策执行期评估范围内重点考察社会群众对政策实施的满意度，在政策可持续性评估阶段重点收集群众对政策延续、取消或调整的支持态度。根据政策评估的目的、重点，建议将政策执行期评估的核心指标聚焦于“目标定位”“项目管理”“目标完成”“政策效益”“满意度”等五项核心指标，将政策可持续性评估的核心聚焦在政策延续的必要性、可行性、经济性和群众支持度等四项核心指标。