财会监督数字治理体系的新探索——以浙江省东阳市村社资金管理平台为例

●赵 锋 孙朱琳 钟雨润

财会监督作为监督治理经济活动的主要手段之一，发挥着国民经济“监测器”和“警示器”的重要作用。自2023 年《浙江省进一步加强财会监督工作的实施方案》出台以来，浙江省东阳市高度重视财会监督工作，积极响应省厅号召开展财会监督试点。东阳市财政局将财会监督与乡村振兴相结合，按照市政府关于“乡村振兴数字乡村集成创新示范项目实施方案”的安排，以数字赋能为抓手，以建立健全与村社履职相适应的现代基层资金管理制度为目标，系统重构村社资金管理体系，开展村社资金管理平台项目开发和推广应用，通过全面强化和规范村社资金的全过程管理，实现县域财会监督数字治理体系的进一步完善。目前村社资金管理（财会监督）平台已通过专家初验，该项目被确定为浙江省2023 年度财会监督能力提升重点试点项目。

一、搭建村社资金管理平台的体系框架

村社资金管理平台作为一个系统工程，以三层级进行搭建：东阳市财政局聚焦政策效能，完善资金管理体系的政策细节；乡镇（街道）落实政策并完善财政资金综合监管体系；村社按照政策要求完善自治组织的治理体系。东阳市财政局牵头建立村社资金管理完善指引体系，以“村社事务清单化、清单事务流程化、流程管控讲制衡、制衡实施讲绩效、体系运行数字化”为推进原则，指导村社逐步实现“体系标准化、过程规范化、结果有效化、责任可量化、运行数字化”。

具体而言，东阳市村社资金管理平台项目围绕“三个体系、一个平台”四个方面展开。

（一）建设指引体系，确立导向明确路径

基于整体工作方案以及现场调研情况，东阳市财政局制定形成“村社资金综合监督和标准指引体系”，该体系的构成可概括为“1+N+X”。

“1”是“1 个办法”，即东阳市财政局出台的《东阳市农业高质量发展专项资金项目管理办法》，是东阳市财政涉农专项资金管理的基本制度，为村社资金综合监督和标准指引体系的制定指明方向。

“N”是“N 项指引”，显示了某一领域资金综合监管基本制度流程化的过程，明确不同场景的流程说明。第一期指引体系包括《东阳市村社资金管理指引》《东阳市村社资金管理风险评估指引》和《东阳市村社资金管理运行评价指引》，主要从财政视角对村社资金的综合管理、管理过程中的风险评估及指引中的定期运行评价工作进行了规范。

“X”是“X 项指南”，即基于指引体系，对村级各类资金管理的具体操作进行规范与说明。第一期指南为《基于标准的村社资金管理手册建设指南》，包含《管理手册建设指南》和《资金分类管理操作指南》，主要从村社视角对如何建立并完善村社层级资金管理手册提供了指导，并针对分类清单和分类资金设计，从操作层面进行了明确与规范，确保资金监管的可操作性强。

（二）建设标准体系，量化分类全面覆盖

“完善村社资金管理体系建设”的标准体系包括管理标准、业务标准和数据标准三个层面，通过数字平台实现管理标准库和业务标准库的全过程应用。

在管理标准体系建设层面，首先，以重点领域（一级分类）和政策事项（二级分类）为基础，进一步完善和规范项目分类标准，形成全领域、全类型、全覆盖的分类标准体系。同时，在乡村资金领域的基础上扩展所有领域项目的分类，将项目内容进一步细分为补助类、建设类、科研类以及股权投资类等。除此之外，基于现有政策文件，分业务科室对政策进行查新补充和全面梳理，形成政策事项清单与资金管理标准体系数据。

在业务标准体系建设层面，一方面，针对各个支持方向和开支范围对应的定量标准进行细化梳理，明确规范各个业务标准的各项要素，形成平台可以调用的业务标准和校验规则；另一方面，基于政策制定和执行两个视角，结合线下调研了解的资金管理基本流程，梳理完善资金管理表单。

在数据标准体系建设层面，基于《东阳市村社资金管理指引》，进一步明确管理平台建设的要求、建设及运行完善步骤，在《村社资金管理平台建设指引》中，对数据处理要求、关键数据规范和应用指南进行细化，为村社资金管理平台的建设提供数据标准支撑。

（三）建设清单体系，精准梳理分类施策

“清单体系”是清单治理的体系基础，包括“政策事项清单”“资金分类清单”“各类资金管理事项清单”“村级事务清单”等内容。

在“政策事项清单”方面，通过梳理村社类资金管理的依据，明确各类资金所支持的重点领域、政策事项、重点任务清单及与财政项目的对应关系等，形成政策事项清单，为村社类资金全过程管理奠定基础。

在“资金分类清单”方面，根据政策事项清单、财政项目信息及资金管理要求，将政策事项对应各类资金的管理细节进行梳理，结合各业务科室及不同视角下资金管理的偏好，梳理资金管理要求的细节和分类标签，形成资金分类清单。为资金全过程管理及指导行业主管部门、乡镇街道、项目单位等有效规范使用村社类资金提供标准依据。

在“村级事务清单”方面，根据政策事项清单的具体内容以及资金分类清单中对应的补助范围、支持方向等，梳理财政资金对应的村级事务清单，并根据村级资金分类清单梳理的情况建立对应关系，确保村社级主体在使用财政资金时能够明确花哪些钱、办哪些事，进而支撑财政资金全过程管理和监督能够纵向到底。

（四）建设数字平台，多维设计全链管理

东阳市村社资金管理平台以政策事项清单为源头，以资金为主线，通过明晰项目分级分类管控要素要求，构建纵向到底、横向到边的村社资金综合监管体系。从“基础平台”“业务支撑”“业务管理应用”“决策管理应用”和“门户管理应用”五个维度对管理平台进行了总体设计，实现“建数据”“融数据”“用数据”，保障财政资金管理数据的全链条完整性。

二、村社资金管理平台的创新做法

（一）设计创新，立足不同主体进行顶层设计

基于政策生命周期主线与分层逐级细化落实的要求，东阳市财政局设计了财政资金及项目全过程管理的实施路径，构建了“规划—政策—项目—资金”全链条保障及“以政领财，政令财行”的资金监管数据资产体系。通过分类门户，实现市委市政府、财政部门、行业主管部门、项目单位、乡镇街道、村社等不同主体的数据归集和展示。以涉农专题数据建设为切入点，按照规划定项目扶持政策，扶持政策定专项资金设置，专项资金设置定项目申报、审批、执行、监督的核心业务决策逻辑，构建了规范可用的全链条数据资产，为行业专题数据建立提供了可行路径，有效推动了数字治理模式落地。

（二）机制创新，强化数据协同实现智能监管

1.数据融通机制。针对现阶段各级数据融通中存在的壁垒，平台采取“数字员工”和“数据接口”等方式进行融通，构建与之相适应的数据融通机制。在数据融通的基础上，平台后续将随着业务纵向和横向的深化发展，形成更广泛的数据融通和协同，以支撑大数据分析和业务辅助决策的AI 智能平台运行，实现业务、监管、预测、预警、辅助决策等全方位数字化、智能化。

2.动态督导机制。按照“顺向逐级控制和逆向实时反馈”的原则，将监督控制要求嵌入流程节点，通过关键节点实时数据的获取，实施督导任务下发、自查、整改、报告等环节的监督动态过程管理，在实现关口前移、动态督导的同时，也充分解决了财政专项资金一出主管部门就“失联”等业务监管的问题。

3.公开监督机制。村社资金管理平台可根据东阳市全部涉农专项资金政策的梳理情况以及后续新增政策的细化要求，结合资金支持方向、补助范围等，将专项资金的特定要求，在推送资金政策信息的同时，精准推送至需要上报项目的单位和主体。这使得涉农专项资金的监管能够置于人民群众的监督中，让阳光这一最好的防腐剂得到最大限度的运用，有效消除腐败滋生的温床，充分解决“基层不知道上级有哪些资金”“可以争取哪些资金补助”等信息不对称问题。

（三）体制创新，聚焦主体需求提升政策效能

村社资金管理平台分别从政府、财政部门、主管部门、项目单位和村社五个视角进行了创新，初步构建了基于数据驱动的政策执行过程综合监督体系。

从政府视角来看，主要创新在于完善数字政府基础，赋能有为政府构建，提升政策的执行效能。按事和钱适时匹配的要求，不断推送财政涉农专项资金预算执行中的堵点、卡点信息，在有效解决堵点、卡点的同时，避免了相互推诿塞责，逐步形成了财政涉农专项资金的协同推进机制；分别构建了基于政策生命周期全过程的涉农资金管理体系、数据资产及数字治理体系，为重大决策部署提供了全过程数据支撑；构建了大数据应用生态，为数字政府的建设奠定了财政数据基础。

从财政部门视角来看，主要创新在于实现服务改革发展大局，提升政策保障能力。一是落实重大决策部署，通过把区域规划和各项政策落实到单位具体的资金和项目管理过程，并逐层、逐部门进行汇总，实现了重大政策和项目的“聚焦政策、依法合规、分类科学、体系完善、决策智能”闭环管理。二是提升政策效能，实现了项目管理全过程的规范化、标准化、数字化和智能化，以及财政资金的提质增效。三是整体提升管理能力，通过项目全生命周期和资金全过程两条主线的标准体系建立和村社资金管理平台的运行，提升了全过程、全覆盖、全方位的政策落实保障能力。

从主管部门视角来看，主要创新在于全面细化管理体系，使得政策监管能够纵向到底。村社资金管理平台的建设确保了分领域资金在项目申报、单位审核、部门审核汇总、财政评审、入库等遴选储备过程与预算项目入库等后续环节的全程有效衔接；确保了资金全过程管理中各主体、各层级的职责边界清晰明了并有效协同；确保财政政策要求落实到项目全生命周期管理过程。

从项目单位视角来看，主要创新在于准确分类源头管控，确保资金管理全程规范。资金管理标准体系在项目申报等各环节各类场景的落实，确保了各遴选储备过程与项目立项及过程跟踪管理等后续环节有效衔接。通过申报源头控制、立项事钱匹配、结项数据轨迹和项目档案全程建立的方式，确保单位和乡镇街道干了什么事情清清楚楚，花了什么钱明明白白。

从村社视角来看，主要创新在于立足政策全程主线，构建完整政策服务。平台为村社提供了直观的政策库和相关政策解读，并根据政策的分类、受益对象和资金分类等维度对管理要求进行了梳理和规范，确保村社能够懂要求、知政策，实现了政策直达的目的和效果。同时，平台能实现申报主体一次提交信息、反复使用、终身维护更新等功能，提升了基础信息的利用效率。

（四）治理创新，细化目标助推全面绩效管理

村社资金管理平台按照“以政领财，政令财行”的原则，以“规划—政策—项目—资金”为主线，以“目标—任务—指标”细分为抓手，创新落实了“程序合规、行为合法、花钱有效、考核挂钩”的全面预算绩效管理要求。

一是细化任务，提升了财政政策效能预期。平台按照“市委定规划、规划定政策、政策定专项、专项定项目、项目定资金”的业务决策逻辑，将市政府分解下达的涉农专项资金目标责任分解及细化至部门的具体事项，以人代会通过、细化到项目的财政收支预算为基础，按照事钱适时匹配、顺向逐级控制和逆向适时反馈的要求，通过对政府目标任务的细化分解和财政项目的落实，做到程序合规、行为合法、花钱有效。

二是明确要求，助推了全面预算绩效管理。平台通过建立标准体系的方式，逐步建立财政业务管理的标准。在绩效管理方面，鉴于乡镇街道绩效管理工作现状，平台的实施按照“项目定目标、目标定任务、任务定事项、事项定指标”的细分逻辑，逐步建立财政支出标准库，进而助推全面预算绩效管理。

三、村社资金管理平台的推广建议

（一）锚定数字治理目标

目前东阳市村社资金业务过程已基本完成数字化转型，数字化平台的应用将持续产生并积累财政节点数据和业务过程数据，这使得对数据的进一步分析和利用成为可能。因此，后续应当进一步锚定数字治理总体目标，尽快启动关于“用数据”的村社资金管理平台的研究建设工作。在村社资金管理平台自有数据的基础上，协同共享其他系统与村社资金关联的数据，对村社资金全生命周期实现业务、管理、预测、预警、评估、优化等环节的数字智治。

此外，在锚定目标的基础上，村社资金管理平台还应当进一步扩大跨系统、跨区域的数据和监管措施共享，通过横向数据的协同共享和对纵向历史沉淀数据的清洗分析形成财政全域数字治理体系。

（二）形成数字监管机制

1.扩大资金监管范围。应当基于现有村社资金范围将资金监管范围扩大至所有财政资金。通过对东阳市“十四五”规划及财政现行政策的系统性梳理，将现有6 个领域扩大至所有领域，为财政资金和财政项目全过程管理体系的完善以及业务标准细化建立顶层设计和逻辑框架，奠定财政资金及财政项目分类标准的基础，为管理标准及业务标准体系的完善内容和方向提供依据，为数字化实现和决策数据应用提供导向和路径。

2.完善综合监督机制。应当基于村社资金指引体系建立的方法体系，继续分类完善各类资金监管标准体系及操作指南，形成稳定的综合监督机制。

（三）释放数据治理效能

1.拓展项目协同。村社资金管理平台建设作为财政项目生命周期管理体系数字化转型工作方法验证的具体措施，应当以辅助领导决策为指引，以科学管理项目为基础，与外围业务广泛互联互通，实现财政项目管理全方位、全过程、全视角协同。

2.拓展平台范围。村社资金管理平台应当在财政资金和项目全生命周期管理主线基础上，向专项资金管理、中期财政规划、项目绩效管理、项目监督管理拓展延伸，形成覆盖所有财政资金和项目的基于政策生命周期的综合监管平台。

3.拓展行业应用。村社资金管理平台应当聚焦政策效能，以“财政资金全过程、项目管理生命周期和综合监督全覆盖的数据”为基础，结合东阳特点，建立各类场景和各领域的决策模型和数据使用规范；利用“财政大脑”等现有积累形成县域财政资金监督大数据应用和智能决策场景，进一步发挥数字赋能优势。