新一轮财税改革，路在何方？

陈益刊

中央提出谋划新一轮财税改革后，国务院明确了今年财税改革工作的重点。

近日，十四届全国人大二次会议批准了国务院提出的《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》（下称《预算报告》），其中涉及扎实做好2024年财政改革发展七大工作之一，是深化财税体制改革。

2015年以来历年预算报告均将财税改革作为当年财政重点工作，但每年具体改革内容有所不同，今年与往年最大的不同是将谋划新一轮财税改革写入《预算报告》。

A谋划新一轮财税改革加快推进

《预算报告》称，今年贯彻党中央、国务院部署要求，坚持目标导向、问题导向，谋划新一轮财税体制改革，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。

中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇表示，新一轮财税改革就是要建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度，或可理解为建立中国特色的现代财政制度或财税体制。预算管理制度、税制、转移支付制度、中央与地方财政事权和支出责任划分等都属于新一轮财税改革的内容。

“新一轮财税改革必定有新的特点，即按照高质量发展和中国式现代化要求进行改革。与前些年财税改革相比，新一轮财税改革肯定还是财税领域，形式上有相似性，改革也有延续性，但一定也有特色。”杨志勇说。

中国财政学会副秘书长冯俏彬表示，今年财税改革的重点是谋划新一轮财税改革，而改革目标较之前更加清晰高远。如果说以前的财税体制改革是朝着一个理想的制度迈进，那么新一轮财税改革则是在推动高质量发展、中国式现代化的大框架下，针对性解决当前经济社会发展面临的突出问题而改革。

“中国式现代化总目标是全面建成社会主义现代化强国，科学的财税体制对调动各级政府积极性、激发市场和社会活力具有重要作用，是推进中国式现代化的重要动力。当前，中国面临经济下行、国际竞争、人口老龄化、经济数字化等多重挑战，它要求进行财税体制改革以应对当前形势的变化。在税制、预算、转移支付、政府间财政事权和支出责任划分等方面，财税体制改革都有大量工作要做。”中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋表示。

中国社会科学院学部委员高培勇表示，在当下的中国，新一轮财税体制改革应首先致力于巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。更进一步说，基于坚持问题导向的原则，从加快当下经济恢复进程这一当务之急出发，新一轮财税体制改革应首先盯住相关行为主体关切，将着力点和着重点放在稳定相关行为主体预期、激发相关行为主体内在动力和创新活力上。

B健全地方税体系或有新动作

根据《预算报告》，今年财税改革具体来看有五大方面：

第一，在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度。

第二，深化税收征管改革，依法依规征税收费。

第三，推进财政资源统筹，提高预算管理完整性。优化财政资源配置机制，打破支出固化僵化格局，集中财力办大事。

第四，完善财政转移支付体系，加强转移支付定期评估和退出管理，优化资金分配，研究建立完善促进高质量发展的转移支付激励约束机制。

第五，落实落细已出台的中央与地方财政事权和支出责任划分改革相关方案，稳步推进省以下财政体制改革。

财税改革的一大重点是税制改革。此前不少税制改革和减税联系在一起，在推动改革的同时也降低了宏观税负。但今年上述《预算报告》明确要保持宏观税负稳定。事实上近年官方口径已经从此前降低宏观税负改为稳定宏观税负。

“稳定基本税制和宏观税负，即在非特定情况下，要控制减税降费节奏，保持基本税收制度稳定，因为基本税制对各方面影响大，改革涉及既得利益调整，所以要稳中求进。”冯俏彬说。

中国人民大学财税研究所副所长马光荣教授在中国财政政策论坛上表示，今年财政政策的一大特点是稳税。由于过去多年大规模减税降费，财政收入占国内生产总值（即宏观税负）比重持续下降，明显低于发达国家水平。如果宏观税负继续下降，会使得财政收支矛盾进一步加剧，财政可持续性有危险，而且未来财政支出增长压力比较大，因此从财政可持续性上就需要稳定宏观税负。

今年《预算报告》强调统筹宏观调控、财政可持续和优化税制的需要，落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展。多位专家认为今年主要在于落实已有政策，不会出台新的大规模减税降费政策。

此前营业税改增值税后，地方失去主体税种营业税，健全地方税体系近年就已被多次提及。而为了弥补地方失去营业税收入部分，目前国内增值税收入中央与地方各分享—半，增值税已经成为地方主要收入来源。而一种观点认为消费税未来可作为地方主体税种之一。

财政部税政司司长贾荣鄂去年年底曾表示，在健全地方税体系方面，要培育地方税源，扩大地方财力，合理配置地方税权，理顺税费关系，逐步建立规范、稳定、可持续的地方税体系；着力推进消费税改革，稳步推进后移消费税征收环节。在健全直接税体系方面，要着力健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高直接税比重；研究完善综合与分类相结合的个人所得税制度。

“此前中央文件提到要把部分消费税品目征税环节从生产后移至批发、零售环节，并逐步从中央税下划为地方税。同时扩大消费税税目。这一改革方向很可能在新一轮财税体制改革中进一步落地，改革后的消费税会成为地方重要税种。”马光荣说。

对于《预算报告》提及的完善增值税制度，2023年的预算报告曾明确要畅通抵扣链条，优化留抵退税制度设计。

多位财税专家曾分析，未来增值税抵扣范围有望继续扩大，以解决当前部分环节依然存在抵扣链条不完善的现象，降低企业负担，避免对经济运行造成扭曲。未来在做好风险防控的基础上，继续扩大留抵退税政策的适用范围，在条件成熟时，允许所有行业实行统一的留抵退税政策，并构建更加科学的税收收入归属与退税分享机制，以有效减缓地方财政压力。

C继续推动财政体制改革

为了稳经济，2024年中国组合使用赤字、专项债、超长期特别国债、税费优惠、财政补助等多种政策工具，保持适当支出规模，尤其是强化国家重大战略任务财力保障。比如今年1万亿元超长期特别国债专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。

“此次《预算报告》明确要求提高预算管理的完整性，未来‘四本账（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算）之间如何优化统筹可能有新的改革举措。”马光荣说。

吕冰洋表示，今年财税改革重点部署中，值得关注的改革有完善转移支付体系改革和省以下财政体制改革。自1994年分税制改革后，中央政府对地方政府的转移支付规模逐年增加，2023年中央对地方转移支付收入达102945.19亿元，地方政府转移支付收入占地方一般公共预算支出的比重高达43.6%，过高的转移支付比重不利于调动地方积极性，对此，应该改革地方财力结构，增强地方自有财力水平，进一步完善转移支付结构。

他建议，可考虑增加均衡性转移支付占比，探索分类转移支付的方式，将转移支付弥补地方财力缺口与调动地方积极性的功能结合起来。

“省以下财政体制改革涉及多项内容，包括合理界定省以下各级政府的财政事权范围和财政支出责任，合理划分省以下各级政府财政收入，切实解决县、乡财政困难，强化财政预算管理，提高财政资金使用效率等。”吕冰洋说。

马光荣认为，目前从中央到地方，出臺了财政事权和支出责任划分改革等方案，但部分方案距离真正落实落细还有一定距离，需要进一步推进。另外可能还有一些新的细分领域财政事权和支出改革方案会出台实施。

粤开证券首席经济学家罗志恒建议，继续规范转移支付，兼顾分配的效率和公平，既要调动地方政府积极性，又要考虑区域均衡发展，可考虑在转移支付中嵌入激励因子和公平因子。继续深化中央与地方财政体制改革，逐步上收事权和支出责任至中央政府，减轻地方政府支出责任和财政压力，地方政府既无能力、也无动力办好外部性强的事权，逐步做实公共安全、食品药品监管、养老保险等事权的垂直管理和部门实体化。

摘自微信公众号“第一财经”