充分发挥党内法规制度在全面从严治党体系中的保障作用

刘昱辉

【摘要】用制度保障党的各方面建设有机衔接、联动集成、协同协调，促进全面从严治党各要素的贯通联动，是健全全面从严治党体系的必由之路。党内法规制度在管党治党实践中以其特有的政治引领机制、激励驱动机制、网络整合机制在全面从严治党体系中发挥着重要作用。未来应持续完善党内法规制度体系，促进党内法规制度治理效能转化提升，坚定不移把全面从严治党向纵深推进。

【关键词】全面从严治党  党内法规  法治

【中图分类号】D262.6                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.09.011

健全全面从严治党体系是管党治党全面系统布局、协同高效推进的必然要求，是党的二十大提出的加强新时代党的建设伟大工程的重大举措。习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上强调：“构建全面从严治党体系是一项具有全局性、开创性的工作。新时代十年，我们党不断深化对自我革命规律的认识，不断推进党的建设理论创新、实践创新、制度创新，初步构建起全面从严治党体系。”[1]制度规范作为贯穿全面从严治党体系的根本保障，揭示了用什么样的方式推动全面从严治党体系合理运行的问题。从根本上看，全面从严治党体系是以党内法规制度作为基础和保障的一种体制与机制。

以党内法规制度保障全面从严治党的基本意涵

以党内法规制度保障全面从严治党向纵深推进，就是要把党的创新理论贯彻落实到党和国家工作各方面全过程，在党的创新理论指导下全方位推进党内法规制度建设，把具有稳定性、公开性和权威性的党内法规制度作为规范党员和党组织行为的长效机制，充分发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导，在落实全面从严治党方面的重大作用。

健全全面从严治党体系的基础在于坚持制度治党、依规治党。习近平总书记强调：“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”[2]健全全面从严治党体系，“要坚持内容上全涵盖、对象上全覆盖、责任上全链条、制度上全贯通”，[3]这意味着全面从严治党体系应当是一个复合型体系，不仅解决了党在各方面建设中所面临的系统性和整体性问题，也通过构建和完善布局合理、科学高效的制度体系突出管党治党的高标准。全面从严治党体系要坚持制度上全贯通，就是要把党内法规制度建设体现在全面从严治党的全过程、各方面、各层级。具体来讲，党内法规制度体系应以党章为根本，以民主集中制为核心，涵盖党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设以及反腐败斗争工作各领域各方面。健全全面从严治党体系要在制度上发力，不断提高党内法规制度的权威性和执行力。

在党内法规动态完善的历史进程中贯通联动从严治党。从严治党是马克思主义建党学说的根本要求与核心要义，也是贯穿马克思主义政党发展历程的重要主题和中心课题。“全面从严治党体系应是一个内涵丰富、功能完备、科学规范、运行高效的动态系统。”[4]这一动态系统要求不断完善体制机制，不能封闭僵化；更要求全面从严治党的制度体系不能停留在纸面上，而应体现在管党治党的鲜活实践中。回顾中国共产党百余年奋斗史，党内法规作为“中国之治”的独特治理密码一直在治党實践中发挥着重要作用。新民主主义革命时期，中国共产党将党的革命信仰信念、性质宗旨、目标纲领、纪律规矩等凝结为党的法规制度，保障革命任务的实现；社会主义革命和建设时期，党不断健全党内法规制度并使其成为社会主义制度的重要组成部分；改革开放和社会主义现代化建设新时期，党内法规制度建设围绕“改革”的中心任务，加快推进党的领导建设、组织建设、制度建设；中国特色社会主义新时代，党内法规制度建设从新时代管党治党的实际出发，与时俱进、守正创新，党内法规制度在动态完善的历史进程中不断为从严管党治党实践提供坚实的制度保障。

突出以法治理念、法治思维管党治党。制度治党、依规治党是健全全面从严治党体系与法治有机联系的集中体现。全面从严治党体系的构建必须全面贯彻习近平总书记关于全面从严治党的重要论述，注重以法治的理念和思维，把完善的党内法规体系放在中国特色社会主义法治体系的整体大局之中。党内法规体系与国家法律传导互动，彰显了其衍生的特殊治理功能。一方面，党内法规与国家法律相辅相成、相互保障、相互促进，形成体系科学、规范统一、衔接协调的制度体系，实现党规国法分层级、分领域对接；另一方面，党内法规通过与国家法律的衔接，为国家治理体系合理有序运行提供制度保障。如《中国共产党纪律处分条例》专门规定了纪法衔接的条款，实现了党内法规和国家法律的贯通衔接，一体发挥作用。

党内法规制度保障全面从严治党体系作用机理

在全面从严治党实践中，制度性要素借助政治引领、激励驱动、网络整合机制能够有效应对治理转型中诸多深层挑战，[5]党内法规通过内在约束使党组织和广大党员的行为活动始终保持在其规范和允许的范围内，通过对党员和党组织的规制将党内法规制度融入管党治党的全局性安排中。

以政治引领机制凝聚共识。政治引领机制是党内法规制度发挥作用的核心机制，该机制作用的发挥建立在党内法规思想资源和意识形态资源基础之上。任何政党的制度安排都具有鲜明的价值取向，体现着政党的立党宗旨、目标和立场等。中国共产党是马克思主义政党，是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。健全全面从严治党体系，就是要通过整体、系统、持久、高标准推进全面从严治党维护党的先锋队性质，以政治引领机制激发广大党员的积极性、主动性、创造性，不断增强遵规守纪意识，保证党内法规的制度功能得到充分发挥。党内法规执行一方面有赖于党内法规的权威严肃运行，另一方面更有赖于党员对党规的自觉遵守。推动党内法规内化于心、外化于行的前提是对党内法规发自内心的认同。通过这种认同基础上的自觉遵守，党内法规才能将党的目标要求、价值理念等传递给党员和党组织，进而实现党内法规的政治引领，将党内法规的制度规范要求转化为党员和党组织坚定政治立场、规范履职尽责的外在行为。党内法规制度能够以政治引领机制发挥作用的一项重要因素，即党内法规并非脱离社会现实的封闭的治理规范，而是具备为党员主体所广泛接受的思想和文化基础为其发挥政治引领作用提供了条件。以党内法规对于中华优秀传统文化的吸收为例，新修订的《中国共产党纪律处分条例》中就规定了有关重视家庭家教家风的要求。

以激励驱动机制激发动力。党内法规中的激励机制是经由奖惩制度，审视并评判党员的行为，以形成党内规范化的力量，为党员提供行动指南。党内法规制度在管党治党实践中发挥作用除了需要党员内在的思想自觉，还需要外部的激励机制，并通过外部激励机制保障全面从严治党落到实处。这种激励机制既包括正向激励，也包括负向激励。正向激励表现为表彰、评选优秀、树立典型、颁发荣誉称号、提拔晋升等方式。建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度，是增强中国特色社会主义凝聚力和感召力的重要手段。改革开放特别是党的十八大以来，为了充分调动和激发党员干部干事创业的积极性、主动性、创造性，党中央出台了一系列党内法规及党内规范性文件，明确了物质与精神激励、提拔与晋升等正向党内激励基本类型和从政治上、工作上、待遇上以及心理上保障和关怀等正向党内激励基本方式。毋庸讳言，提拔与晋升作为最重要、最有效的激励手段，实质是一种内含物质、精神、政治上的激励以及待遇上保障的综合激励方式，是党内正向激励机制的重中之重。负向激励则表现为问责、惩戒等方式。惩罚仅仅是奖-罚二元体制的一个因素。党内法规是以义务本位作为内在动力的制度体系，遵守党内法规所规定的基本行为规范是各级党组织和党员应尽的义务，因此，负向激励运用的频次要高于正向激励运用的频次。通过规定党的纪律、党内监督等内容，能够进一步扎紧制度的笼子、筑牢安全屏障，推动党的理论与路线方针政策的贯彻执行，并监督惩戒在贯彻党的路线方针政策上出现的有令不行、有禁不止等行为，保证党的团结统一。

以网络整合机制引领共治。尽管党内法规有其专属调整领域，但它能够直接或间接地作用于国家治理领域，具有显著的“溢出效应”。一方面，中国共产党通过政治、思想、组织领导等不同途径实现了对国家治理中的政治、经济、社会、生态等全方位的领导，注重发挥党内法规在管党治党、提高党的执政能力和领导水平中的重要作用，党内法规的规范效果覆盖面广、辐射广泛，在实践中产生了贯通上下，四通八达的影响力；另一方面，党通过党内法规明确规定加强党对群团组织、企事业单位、社会自治组织的领导，强化发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，特别是发挥党内法规制度建设对各类自治共治规范的制定和实施，产生“润物细无声”的示范引领作用，使党规之治的效应作用于国家治理全域。与此同时，在党领导的国家治理现代化进程中，不同主体之间由于分工的不同，不可避免地存在着一些潜在矛盾，基层各部门之间、行政力量与社会力量之间在目标、指向、运行逻辑方面也可能存在着组织张力。这就需要在注重发挥不同主体优势的同时，从战略高度强调秩序与活力的有机结合，最大限度地防范矛盾和冲突。

持续强化党内法规制度在全面从严治党体系中的保障作用

党的十八大以来，全面从严治党系统性铺开并取得了历史性、开创性成就，党内法规制度也不断完善。然而制度体系中仍存在着一些不成熟以及待优化的环节，如制度设计理念多元化所带来的制度创新与实施中产生的摩擦；又如相较于实体性规范，党内法规程序性规范不够健全，将严管与厚爱、容错与纠错等具有内在张力的价值取向熔铸于制度设计之中所产生的执行困难。[6]上述问题对进一步淬炼和提升党内法规制度作用效能提出了更高的要求。

以党内法规制度强化实践自觉。将党内法规的规范要求转化为全面从严治党实践自觉是党内法规在全面从严治党体系中发挥保障作用的前提。党内法规是规范党的领导活动和党的建设各个方面的规范，其效果会延伸到治理的各个方面以及各个环节。提高党的领导水平和执政能力是现代民主政治的必然要求，需要通过制度化的途径得以实现。党内法规作为管党治党的重要依据，需要不断强化其制度的权威性、严肃性，提升制度执行力。将党内法规制度势能转化为治理效能，充分发挥党内法规制度作用的重要途径就是党内学习教育。党内学习教育引导广大党员学习和掌握马克思主义的思想理论武器，坚守中国共产党人的初心使命，将党内法规执行的要求层层传达到各级党组织和广大党员，使党员对党的意识形态、政治纲领以及纪律规范等发自内心的认可和接受，这种内在化的认同会形成外在化的长期性、稳定性、倾向性的行为支持，將对党忠诚的理想信念转化为实践自觉。

以激励机制保持体系创新动力。“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”[7]党内法规中的激励机制，有助于督促各级党组织和党员干部强化制度意识，最大限度调动相关治理主体干事创业的积极性和主动性。党内法规制度的有效执行离不开执行者对制度本身的认同，并在此基础上形成自觉的制度意识，同时党内法规的有效执行还必须有相应的激励机制作为保障。推进以党内问责、党纪处分为主要方式的负向党内法规激励的深层困境在于，以简单化逻辑处理基层出现的重大问题，对直接责任人和相关责任人进行问责，容易忽视对问题根源的追溯，甚至可能在一定程度上加剧基层不作为现象的发生。全面从严治党的目的在于更好地促进事业发展，激励干部增强干事创业的积极性。因此，如何将党内法规中正向激励与负向激励并用，合理设置容错机制，包容改变体制资源配置和运行方式可能出现的创新风险，在治理实践中保持体系创新的动力，仍是当前体系创新的关键所在。实践中，既要精准运用“四种形态”，又要落实“三个区分开来”的要求，引导党员干部担当作为。

以制度推进从严管党治党有效整合。习近平总书记指出：“我们党面临的‘四大考验、‘四种危险是长期的、尖锐的”，[8]形式主义、官僚主义作为内在的制约因素可能会导致全面从严治党体系出现低效甚至无效运行的风险。一些配套的制度支撑，尤其是落实全面从严治党向基层纵深发展的精细化制度还有待进一步创新完善。在一些地方“片线结合”机制创新中，以党章为统领的党内法规制度，一方面形成了左右联动的包含党的各个领域的法规制度，另一方面坚持以上率下，既要通过制定和执行中央党内法规、部委党内法规来规定全局性的重大问题，面向全党、普遍适用，又要重视制定和执行地方党内法规，在贯彻落实党中央重大决策部署、落实上位党内法规要求的基础上，结合本地实际，因地制宜，促使党内法规在基层落地生根。不同层级的党内法规分别从“点、块、条、面”全方位、立体化推进事项，以动态协调发展机制实现管党治党的有效整合。

健全全面从严治党体系需要完善的制度作为支撑与保障。以党章为统领的党内法规制度是聚合政治向心力、价值认同感的有力机制，是有效整合治理中多元价值冲突的重要渠道。未来要不断完善党内法规制度，推动党内法规制度的权威运行，以制度的内在规定性促进全面从严治党体系贯通联动，确保管党治党在法治的轨道上平稳运行。

（本文系北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心项目“全面从严治党体系中的党内法规制度治理效能研究”的阶段性成果，项目编号：23LLDJC104）

注释

[1][3][4]《一刻不停推进全面从严治党 保障党的二十大决策部署贯彻落实》，《人民日报》，2023年1月10日，第1版。

[2]习近平：《论坚持全面深化改革》，北京：中央文献出版社，2018年，第517页。

[5]黄晓春：《党建引领下的当代中国社会治理创新》，《中国社会科学》，2021年第6期。

[6]唐皇凤、姚靖：《全面从严治党制度的科学内涵与优化路径》，《江汉论坛》，2020年第7期。

[7]习近平：《决胜全面建设小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第82页。

[8]《习近平谈治国理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第515页。

责 编／李思琪  美 编／梁丽琛