国土空间规划背景下城乡融合地区村庄布局探索

摘要：以秦皇岛经济技术开发区村庄布局为例，在城乡融合的背景下，从现状分析、镇村体系、分类引导、产业规划、建设指引、设施配套等方面探讨村庄布局规划的编制要点。

关键词：国土空间; 城乡融合; 镇村体系; 村庄布局; 分类引导

中图分类号：TU984.17文献标志码：A

0引言

河北省自然资源厅要求各市组织县（市、區）结合工作实际，在全面分析村庄现有资源、地理区位、人文历史、经济状况、群众意愿基础上，优化区域村庄布局。在以往规划中，都是以城市、镇为规划核心，村庄处于从属地位，对村庄建设指导性不足，村庄规划难以准确把握村庄定位和发展方向。村庄布局规划是基于国土空间规划体系下构建的在总规层面和村庄规划层面中间的专项规划，是以村庄布局统筹为核心，指导各地村庄规划编制和实施的指导性规划。秦皇岛经济技术开发区村庄布局规划将在深入调研、认真分析的基础上，归纳总结开发区西区内村庄地域存在的主要问题，为适应国土空间规划的发展，分析村庄布局的发展诉求，从镇村体系、产业规划、建设指引、设施支撑、规划实施等方面，分类引导村庄建设活动。针对开发区内村庄紧邻城市区的特点，城市化的村庄的减量发展应采取村民居住社区化、城乡基础设施和公共服务设施共建共享、多产融合培育第三产业、发展社区生态农业等手段全域统筹村庄空间布局，严格管控村庄规模数量、优存量、减总量，以期实现土地集约利用和村庄的高质量发展［1］。

1现状分析

1.1发展现状

秦皇岛经济技术开发区距北京280 km，距天津220 km，距省会石家庄480 km。经过历次扩区发展后，分为东区、西区两区，开发区已形成以现代工业为基础，高新技术产业为主导，外向型产业为主体的多功能综合性产业园区。开发区区位优越，是城市发展的重要组团。开发区西区西临戴河，东靠栖云山自然山体，北拥燕山余脉低丘陵山地，生态环境良好。开发区内土地连片，宜于发展，并有充足的发展空间。除了102国道以北为低山丘陵地形，地势起伏稍大外，大部分地区地势平坦，用地条件良好。

开发区西区规划范围内包括5个办事处（珠江道办事处、黄河道办事处、榆关管理处、牛头崖办事处、腾飞路办事处）、 63个行政村。开发区作为重要城区发展组团，在进一步的发展中，将建设产业创新高地。下一步发展中将加强产学研联动，促进科研成果的就地转化；推动城乡融合，产城一体，完善服务，提升品质，增强对创新人才和创新创意产业的吸引力；坚持生态高效、集约紧凑的空间增长模式，提高空间利用率。随着国土空间规划的进一步推进，村庄作为开发区发展的重要环节，将在产业发展的带动下，推进村庄发展，打造“产城一体”，促进城乡融合。

1.2发展诉求

开发区现状城乡地域空间不均衡，城市发展空间广大，乡村地域空间有限，仅位于西部、北部边缘区位，城市对乡村的反哺作用不突出，城市经济已成为主导，乡村地域仅能为城市空间提供有限的生态涵养空间，活化仅有的乡村地域资源是城市空间拓展中不应忽视的重要方面。面对机遇与挑战并存的发展环境，开发区为增进可持续发展的能力，就需要整合村庄空间，集约利用土地资源，在片区功能、产业导向、社会结构、空间形态等方面加速实现自身的全面转型。针对村庄地域特色，充分利用其区位条件，交通支撑，作好村庄产业发展引导，使其保持良好的乡土生态环境，促进以城哺乡，城乡共融。

2规划内容

2.1村庄分类

依据2019年11月颁布的《河北省村庄规划编制导则（试行）》，针对开发区的村庄现状，本次规划确定了开发区包含城郊融合类、集聚提升类和保留改善类3种类型的村庄，针对不同类型提出村庄整治与建设的分类管理策略和建设控制标准。全面分析村庄资源性生态要素，中心性、边缘性区位条件，新增建设用地储备、存量建设用地潜力等因素的影响，重视乡村社区生活圈建设、村庄布局模式、城乡融合发展分区等空间策略的引导［2］。至2035年，开发区共规划城郊融合类村庄共48个，集聚提升类村庄共1个，保留改善类村庄共4个（表1）。

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2.2分类指导

2.2.1城郊融合类

城郊融合类村庄是指城镇开发边界以内的村庄，此类村庄为限制发展型。村庄规划可与城镇详细规划一体编制，以达到与城市建成区同步规划、一体建设，逐步向中心城区集中。村内人口安置在城市规划区的居住用地内，按照中心城区人均建设用地指标的要求控制。

2.2.2集聚提升类

集聚提升类村庄是指规划中确定为中心村的村庄，此类村庄保留村庄形态，且具有良好的发展前景。为充分发挥其对周边村庄的辐射带动作用，需要完善中心村的基础设施和公共服务设施，并依据上位规划统筹安排农用地和村庄建设用地，推进村庄发展建设。

2.2.3保留改善类

保留改善类村庄是指人口规模较小、其他配套设施一般，需与集聚提升类村庄共同发展的村庄。村庄规划中村址不变，需按照村庄发展需求，制定“一村一策”，培育和发展具有村庄特色的优势产业，提高村集体经济收入，增加农民收入。同时逐步完善基础设施建设和公共服务设施，优化村庄环境，建设环境优美、生活富裕、设施完善的新农村。

2.3镇村体系规划

2.3.1镇村体系结构

结合现状城镇职能特点，开发区划分镇村体系的结构为“城区-中心村-基层村”三级结构。城区包括街道办事处和管理处，管理处除分管转城村庄，同时管理中心村及基层村（表2）。

2.3.2镇村体系职能

（1）城区：以高新技术、科技研发、生产服务、生活居住、文化休闲为一体的综合性产业集聚区，以城带乡的城市服务平台。

（2）中心村：以一产为基础，推动一产向三产延伸的核心村庄，带动基层村共同发展。

（3）基层村：以草药、果蔬、大田作物种植为基础的特色城郊村庄。

2.4产业规划

从开发区现状产业特点、政策条件以及发展趋势出发，充分考虑京津冀协同发展区、环渤海经济区、环京津都市区的产业现状布局重点，依据开发区总体规划修编，结合第一产业延伸，挖掘特色资源，发挥优势产业，促进一产与第二产业、第三产业融合发展，最终形成“一城一村”的产业空间结构。

城乡规划与环境建设朱新敏： 国土空間规划背景下城乡融合地区村庄布局探索——以秦皇岛经济技术开发区村庄布局规划为例

“一城”即纳入城镇开发边界内的村庄形成的城市新组团。 “一村”即以沙河为中心的新型现代农业生产组团，主要以种植果木、草药等高产出作物，打造种植园，以园带村，实现现代农业转型、非农产业服务化提升转型。

2.5建设指引

除了转入城市社区居住的村庄外，开发区共形成5个村庄居民点，将建设成为具有地方特色、环境优美、布局合理、基础设施和公共服务设施完善的新农村社区型居民点。

2.5.1城市社区型居民点

城市型新民居主要包括城镇开发边界范围内转城村庄统一安置形成的新民居。选址应在可与城市基础设施衔接的地方，在城区规划居住用地内选址。按照国土空间规划的布局要求和建设标准安排布局。建筑可以采用城市小高层住宅设计，也可结合实际采用多层设计，整体风貌应与城市风貌融合。

公共设施配套应结合城市居住区公共配套设施标准，并将基础设施建设纳入城市基础设施系统，采用城市基础设施标准。居住环境可结合城市公园、绿地、广场等设计手法，共同设计，形成绿色生态住区。

2.5.2新农村社区型居民点

集聚提升类和保留改善类村庄应结合村庄现状情况，建设新农村社区型居民点。在保证生态完整性的前提下，建设便于村民生产、生活的新农村社区型居民点，结合国土空间规划，居民点应集中建设。建设布局中应人畜分离，突出村庄地域特色，尊重传统习俗，与自然背景融合，建筑设计应符合当地自然特色，采用统一建筑风格，可在户型和细部突出特色。

村庄公共配套应按具体标准规划配建，创建与周边村庄共建共享的公共服务设施体系。并依据相关规划，因地制宜地配套村庄基础设施，创造便利的生活条件。村庄环境设计应结合自然地形、树林植被、河流湖塘等资源，打造具有乡村特色的乡村环境。

2.6设施配套

以建设“共享、集约”社区为目标，统筹协调开发区内村级公共服务配套设施。依据河北省《城乡公共服务设施配置和建设标准》，村庄布局规划的公共服务设施配置按照“中心村-基层村”两级结构进行分级设置，同时结合风俗民情，尊重传统，传承文化。

中心村的公共服务设施的配置应符合位置相对集中、规模大小适度、布局合理高效、环境舒适优美的基本要求，并与村民的居住习惯、生活诉求相适应。幼儿园应设于便于接送的地块，按其服务半径均衡分布。针对分期建设的项目，配套建设的幼儿园应安排在首期建设之中。其他功能有关联的公共服务设施可联合设置，形成规模效应，同时可节约土地。

对于保留改善类村庄公共服务设施配置标准和建设要求应满足其服务人口量，同时充分利用现有建筑或场地，优先完善功能类项目。开展乡村旅游体验的村庄应完善旅游相关的服务设施。

3实施机制与保障措施

3.1实施机制

3.1.1以城带乡机制

以城市带动乡村实现切实转变，通过城乡经济联系与互动，逐步实现城乡融合发展。优化产业结构，推进农业产业规模化经营，将农村剩余劳动力引入城镇，促进其在城乡间合理流动。加强农民生产技能培训，引入更多就业机会，逐步提高村民受教育程度和村民精神风貌，提高就业率。

3.1.2户籍改革机制

打破现状户口界限，实现城乡统一。理顺户籍管理体制，并与其他相关改革配套进行。科学规范人口管理系统，建立人口信息数据库，以满足开放性、流动性的社会需要。

3.1.3土地流转机制

结合相关规定，创造宽松的农村土地流转环境，不断完善土地流转运行机制，实现农户承包地使用权的快速高效流转。并从实际出发，结合开发区实际情况进行分类指导，稳步推进，稳定土地流转关系，以新形式、快节奏引导农民走向新的联合与合作。

3.1.4公共财政机制

村庄搬迁工作重点在于政策性投资、财政支持以及引导农民主动投工投劳等多方面因素的结合。结合村庄实际，构建便民的农村金融服务体系，并进一步规范和完善财政管理体制。

3.2保障措施

3.2.1尊重群众意愿

积极发挥农民群众的主体作用，建立村民自治制度，履行村庄管理职能；充分尊重农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

3.2.2强化规划控制

新型农村社区规划、村庄规划的编制，审批必须遵照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。规划成果要经村民代表同意，报市、县（区）政府审批，并在当地（村）进行公示。

3.2.3强化耕地保护

严格落实耕地保护法，加强执法监督检查力度。严格坚守耕地保护红线，落实土地用途管制。深入开展土地综合整治，强化耕地数量和质量的占补平衡。

3.2.4科学有序推动

规范制度建设，保证农村建设的连续性，探索并建立有利于农村建设和规范化管理的长效机制。科学制定村庄建设年度计划，保证村庄建设工作顺利进行，推进村庄建设的滚动更新，制定村庄建设新举措、新亮点。

4结束语

村庄布局规划作为国土空间规划重要组成部分，应综合考虑村庄人口分布、经济现状、国土利用情况、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，统筹协调村庄布局，有序推进村庄绿色发展。

本次村庄布局规划以国土空间规划为导向，积极稳妥推进村庄建设，明确村庄分类和布局，引导村庄完善公共服务与基础设施、强化地域文化特色、提高发展水平、提高村民生活质量，促进城乡融合发展，集约利用土地资源，进一步促进经济技术开发区城乡空间的协调发展。

参考文献

［1］岳晓鹏，钱子萱，丁潇颖.精明收缩视角下的天津农村空间优化策略［J］.规划师，2021（23）：59-66.

［2］陈有川， 段文婷， 尺义浩， 等.城乡融合发展背景下县域村庄分类方法探讨—以山东省招远市为例［J］.城市发展研究，2022（8）：28-37.

［作者简介］朱新敏（1988—），女，本科，工程师，从事城乡规划设计工作。