陕西省创新联合体政策实施及推进对策

摘 要：创新联合体以国家和市场重大需求为核心导向，以“卡脖子”技术、前沿引领技术、颠覆性技术创新等突破为目标，由行业领军企业领建，联合产业链上下游企业、高校和科研院所共建。本文探讨了陕西省在推进创新联合体建设政策实施中取得的积极成效，同时指出了政策认识宣贯不足、市场机制欠缺、参建单位关系松散等明显问题。并提出进一步推动陕西创新联合体的建设，要加强政策宣传力度，制定灵活支持考核政策、强化创新平台政策衔接等对策，同时还需积极借鉴发达地区的政策支持措施，完善创新平台间的政策衔接，建立省市联动共建的政策机制。

关键词：创新联合体；政策比较；推进建议；陕西省；领军企业

本文索引：赵璇.<变量 2>[J].中国商论，2024（10）：-143.

中图分类号：F272.3 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）05（b）--04

“十四五”以来，陕西省积极响应国家政策号召，相继出台《陕西省创新联合体组建工作指引》《陕西省科技型企业创新发展倍增计划》《西安市创新联合体组建及管理办法（试行）》等政策文件，计划到2023年完成30个左右的省级创新联合体组建。截至2023年上半年，由陕西汽车控股集团有限公司、陕西省种业集团有限责任公司、西北有色金属研究院等行业领军企业牵头，陕西省已布局建设19个省级创新联合体，西安市也布局建设了49个市级创新联合体，共涉及作物育种、半导体、有色金属、文物保护、新能源、精密物理传感器产业技术、高档数控机床、光子等产业，政策效果显现。但是深入调研表明，目前政策推进仍存在诸多亟须改进之处。本文分析陕西省近年来创新联合体政策推进情况和存在问题，并结合典型省份政策提出相关建议，以期为陕西省进一步的政策完善、更好推动全省创新联合体建设提供借鉴。

1 陕西省相关政策概况

相对其他省区，陕西省创新联合体政策建设较先试先行，相关政策分为指引政策和支持政策两大类。指引政策方面，在2021年3月出台《陕西省创新联合体组建工作指引》，顶层设计陕西省创新联合体组建路径，确定攻关领域和目标任务，设置遴选联合体牵头和成员单位基本条件，规定组建程序与组建方式，设计考核基本方式。指引政策计划到2023年，优先在陕西主导和新兴产业领域布局组建约30个创新联合体。随之，各地市也相应出台了指引办法，如西安市2021年11月17日出台《西安市创新联合体组建及管理办法（试行）》，参照省级文件制定了组建市级创新联合体的政策和考核监督办法。

同时，省市两级出台多项配套支持政策。例如，陕西省2022年4月1日出台《陕西省科技型企业创新发展倍增计划》，支持重点产业“链主”企业联合产业链上下游企业组建创新联合体。西安市2021年11月17日出台《西安市“揭榜挂帅”制科技项目实施和管理办法》（试行），通过公开征集发布技术攻关需求和科技成果产业化需求，以“揭榜挂帅”方式，优先推动创新联合体承担关键前沿技术攻关任务。这些指引政策和支持政策相互配套补充，基本形成了陕西省市两级创新联合体建设的政策体系。

2 各省组建政策主要特点

针对国家政策号召，各省区积极结合本地产业和科技发展实际出台指引政策，东中部典型省份苏、鄂、陕普遍从攻关领域、目标任务、组建路径、组建条件和组建形式等方面指引本地创新联合体建设，并表现出以下特点。

2.1 依托本省优势产业和优势龙头企业

各省均结合本省优势和特色产业，要求行业领军企业牵头，联合产业链上下游企业和高校院所，以共建协议方式组建创新联合体。均充分强调企业市场主体特质和龙头企业“出题者”作用，注重以重大科技项目牵引创新联合体重点攻关领域。

陕西省在《陕西省创新联合体组建工作指引》中提出，由创新资源整合能力强的行业龙头骨干企业牵头，各成员单位分工合作，形成“核心层+紧密合作层+一般协作层”的创新合作组织及利益共同体。江苏省在《省科技厅关于组织开展2023年江苏省创新联合体建设试点工作的通知》中指出，依据牵头单位性质，以创新型领军企业引领和重大科技平台支撑两种组建方式打造创新联合体。2022年，江苏省有十家创新联合体入围建设工作，牵头企业包括法而胜、中复神鹰等创新型领军企业和华进半导体、苏大维格等行业龙头骨干企业。湖北省在《关于推进湖北省产业技术创新联合体建设的指导意见（试行）》中提出，以市场机制为纽带，构建由领军企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同、产业链供应链上下融通的创新联合体。2023年，湖北省完成21家产业技术创新联合体的备案，牵头单位包括东风公司、烽火通信、锐科激光等领军企业。

2.2 具体设定成员单位遴选条件

各省政策普遍设定了创新联合体牵头单位和成员单位的基本条件，以及成员数量最低门槛。牵头企业方面，各省均将行业地位突出、具备独立法人资格、建有高水平科研创新平台、整合资源能力强和科研能力扎实等条件，设定为牵头企业必备条件。例如，江苏省2023年印发的《省科技厅关于组织开展2023年江苏省创新联合体建设试点工作的通知》明确规定，牵头单位2022年销售收入原则上应在10亿元以上，研发投入强度不低于3%，且创新能力、集聚资源、行业地位这三项能力突出。陕西省明确提出，牵头单位为省内注册的独立法人企业，具备一定行业影响力、前沿技术识别能力和辐射带动作用，能集聚高校、科研院所和企業等创新资源。湖北省要求领军型企业具有行业影响力，能聚集产业链上下游企业、高校等资源开展联合创新。再如参与最低成员数量方面，陕西省和湖北省均做出规定。陕西省要求成员单位数量不少于10个；湖北省规定成员数量不少于7个，其中产业链上下游企业不少于5个，高校和科研院所不少于2家。

2.3 协议共建为基本组建方式

中国情境下的创新联合体突出特点是：以国家和市场重大需求为核心导向，以“卡脖子”技术、前沿引领技术、颠覆性技术创新等突破为目标，确立企业创新市场主体地位，以契约为基础，形成股权分配、知识产权共享、资源共用以及风险共担的高效强大的关键共性技术供给体系，带动产业链和创新链的深度融合发展。因此，创新联合体存在契约协议和股权投入两种主要组建方式（白京羽、刘中全、王颖婕，2020）[2]。目前，各省指引政策普遍将共建协议作为基础的共建方式，通过协议条款约定共建各方权责利，力图打造市场化协同创新平台机制。

2.4 多元化措施进行支持保障

（1）项目支持。陕西省明确省重大科技计划项目可定向委托创新联合体承接；江苏省采用省地会商、定向委托等方式，给予创新联合体长期稳定的科技攻关项目支持，并引导联合体参与重大科技计划指南编撰、产业战略规划制定等工作；湖北省支持创新联合体围绕产业发展开展应用技术重大项目研究。（2）鼓励多渠道资金支持。陕西省鼓励社会资本利用股权投资、项目投资等多种形式参与创新联合体建设；江苏省通过创新金融产品，吸引产业基金、创投基金等金融资本和社会资本参与建设；湖北省科技厅给予已成功备案的创新联合体一次性的财政资金扶持。（3）强化平台支持。陕西省支持创新联合体内已形成稳定合作关系的单位，组建或参与建设省级共性技术研发平台、“四主体一联合”新型研发平台、工程技术研究中心等创新平台；江苏省鼓励重大科技创新平台的支撑作用。（4）注重监督管理。如陕西省要求创新联合体严格按照组建协议建立利益保障机制，若根据项目需要增减成员单位，可在全体联合体成员同意的情况下签署补充协议解决。江苏省鼓励各地建立项目专员制度，参与联合体治理，保障各方的责权利。同时按照“成熟一个，推荐一个”的原则，结合地区产业发展需求对创新联合体的建設申请进行核实；湖北省要求根据绩效考核结果，动态管理成功备案的创新联合体。

3 陕西省政策推进中存在的不足

3.1 创新联合体政策认识不足

笔者调研陕西多家省、市级创新联合体发现，成员企业加入创新联合体，或是受到政府重大项目牵引可承担科研项目和获得更多研发资金支持而集聚，或是行业领军企业积极响应政策号召而担责于身，并未形成对创新联合体的组建路径和目标任务的深入认识，难以分辨创新联合体与传统的“政产学研金”等创新模式的不同，大多认为创新联合体与传统的产学研联盟并无本质不同。分析原因：一是作为具有中国国情特色的新型联合创新组织形式处在探索阶段，尚未形成明确可遵循的组建路径（白京羽、刘中全、王颖婕，2020）[2]。目前的指引政策并不能提供成熟可行的组建路径指引（李飞，谌凯，郄雨，牛冰，2023）。二是目前以重大科技计划项目为主要特征的支持模式，被成员单位普遍解读为本质上还是以政府为引领的联合技术攻关，并未明确体现出重大市场需求牵引、企业的市场主体地位和出题者作用等的创新联合体核心内涵。三是政府和学界对组建创新联合体的政策宣传和解读不足，也是社会和成员单位对创新联合体的政策性质认识不足的一个重要原因。

3.2 参建单位合作关系松散

陕西当前的创新联合体组建主要以框架协议约定，并未强制规定以技术或者资金入股构建法人实体，组建门槛条件较共性技术研发平台低，特别是创新联合体牵头单位由于存在向创新联合体高投入带来的高风险和偏离主业的担忧，不愿以股权方式组建利益实体。由此，由于缺乏凝聚各方合作的市场原动力，现有创新联合体往往存在各参与方目标不一致、利益不趋同、合作松散等突出问题，甚至某些非核心参建单位感受不到创新联合体的实质性存在，最终导致难以在重大市场需求牵引下发挥关键共性技术联合攻关的协同效应。

3.3 市场机制未能有效发挥

创新联合体目标重点在于以国家和市场重大需求为核心牵引，充分发挥企业“出题者”的作用，将“卡脖子”技术、前沿引领技术、颠覆性技术等的创新突破，交给对市场敏感度更高的企业，以缓解科研、产业两张皮的问题。但在陕西省政策实践中，创新联合体建设运营基本上以省级重大科技项目为牵引，成员单位加入联合体，多以联合争取省级优质课题和获得专项资金支持为导向；或是行业领军企业为响应政策指引，以身作则牵头组建创新联合体。虽然联合体承接关键共性技术研发兼顾了国家和地方的重大需求，但并非出于重大市场需求的内在牵引，企业“出题者”作用实际上未能显现和有效发挥，创新联合体运营更是缺乏基于市场机制的收益共享分配。

3.4 省市联动共建工作机制尚不完善

陕西省当前在省市联动共建工作机制方面，主要体现在两方面。一方面，省级出台指引政策文件进行顶层设计，地市跟进细化本地市联合体组建政策文件，并完成行政审批、资源保障等协助支持工作。另一方面，认定的省级创新联合体会被牵头单位所在地自动列入市级创新联合体，例如西安市会自动认定位于本地的省级创新联合体为市级创新联合体。除此之外，省市缺乏更多有效联动工作机制，尤其相比省级的重大科技项目牵引机制，市级创新联合体不但较缺乏市级资金项目支持，而且难以获得省级项目计划的协同支持，导致省、市各级创新主体协同共建的积极性难以调动。

4 陕西省政策推进建议

4.1 加强政策宣传解读

针对社会甚至成员单位对创新联合体的政策和性质认识不足，应加强政策宣传解读。首先，政府部门、学术界和媒体要强化对创新联合体理论内涵的宣传解读，帮助各界深入理解创新联合体不同于“政产学研”联盟的基本性质。其次，加强对创新联合体相关政策文件的宣传解读，引导企业、高校和科研院所正确认识创新联合体的建设目标、组建路径、运行机制。最后，以省科技厅为牵引，已完成备案的创新联合体成员单位要及时交流沟通，及时总结和宣传推广创新联合体成功攻关重点领域的经验和案例，基于经验和案例及时修订相关政策规定，为产业链上下游企业树立通过联合体创新攻关的信心，营造良好的社会氛围。

4.2 制定灵活支持考核政策

在现有基础上，制定灵活的创新联合体配套支持政策和考核政策。第一，针对不同行业特点，灵活设计支持周期和考核指标，比如作物育种行业不同于其他产业，育种周期长，市场和社会效益体现慢，政策设计可考虑给予作物育种创新联合体更长的支持考核周期。第二，省科技厅可针对不同领域的创新联合体设计专项课题，对符合条件的联合体进行专项经费补贴和政策支持，充分发挥优质课题牵引作用。第三，进行项目考核时，聘请第三方外部机构发挥市场“阅卷人”作用，参与联合体攻关成果的评估和检验。第四，在政策上进一步探索，创新联合体在不同产业发展阶段的角色定位、组建路径和目标任务等方面的不同，避免一刀切式的组建模式可能产生的政策效应扭曲。

4.3 健全完善运营机制

首先，完善创新联合体运营机构。可在创新联合体内设立决策机构，负责依据国家和市场重大需求，决定创新联合体的发展方向和重点任务。参考湖北省經验，为创新联合体设立专门运营团队和议事机构，负责服务运营和沟通协调各参与方。其次，提供对重大项目论证和试错的前置资金支持。为解决运营初期在依据重大市场需求研判攻关项目时，创新联合体面临的项目试错成本高而经费缺乏困境，政府可通过设立专项经费、针对“市场出题者”提供项目论证前置经费、建立“市场出题容错机制”等方式提供解决方案。再次，积极探索股权式创新联合体的共建路径，努力打通社会资本、风险投资等市场化融资渠道，鼓励以股权投入、项目投入、技术投入等多种股权投入方式参建创新联合体。最后，应进一步完善知识产权和利益共享机制，明确成果收益的分配标准，最大程度地调动参建各方的积极性，克服参与单位合作松散现状，提升合作紧密度。

4.4 保障牵头企业引领作用

一是在经费使用自主、攻关任务分配等方面，要赋予牵头企业更大自主权，协调牵头企业平衡联合体各成员方的利益关系，避免联合体内个别有实力的参与单位对牵头企业的影响力和话语权的妨碍，为牵头企业的引领工作做好政策保障。二是在创新联合体牵头企业遴选时，依据重大市场需求和机制要求，突破目前行业国企牵头为主导的局面，兼顾国有企业和民营企业，充分发挥重大市场需求对各参与方能力的紧密联系和协调引导作用。三是政府部门不仅要通过重大项目牵引发挥引导者角色，还要注重充分发挥牵头企业“出题者”的角色，使创新联合体能真正依据重大市场需求提出重大攻关项目。

4.5 强化创新平台政策衔接

陕西省目前的共性技术研发平台政策，与创新联合体政策有相似组建目标，均强调产业共性技术的联合攻关，但两者组建条件差异显著，共性技术平台政策要求建设独立法人实体，参与共建单位需以技术或者资金等方式入股。可积极推进创新联合体和共性技术研发平台等创新平台政策的有效衔接：当创新联合体建设达到共性技术研发平台的门槛条件时，可考虑按照共性技术平台组建要求，以技术入股、资金入股等方式，促进创新联合体建成为独立法人运营的重大关键共性技术研发平台，实现两个创新平台建设的政策有效衔接和优势互补。同时，进一步强化与省现有的“四主体一联合”平台、工程技术研究中心等创新平台政策的有效对接。

4.6 建立完善省市联动共建政策推进机制

基于省级创新联合体被自动认定为市级创新联合体，以及地市根据省级指引政策配套出台政策文件和协助支持工作，政府应进一步完善省市联动共建的政策推进工作机制：一是建立省市联合推荐省级创新联合体工作模式。借鉴江苏等省份模式，地市政府在配合省级指引政策承担协助支持工作外，鼓励有条件的市、区县进行自荐或推荐省级创新联合体，建立省级创新联合体后备项目库。二是通过优惠政策，鼓励支持市级以上技术创新平台、产业园区、孵化机构等，围绕省特色和优势产业领域，联合发挥对重大特色共性技术的集聚效应，促进行业领军企业牵头入驻领建打造创新联合体。

参考文献

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