旭龙水电站建设征地移民关键问题与对策

葛韵 马恒臻

摘要：旭龙水电站是国家西电东送骨干工程，建设征地范围涉及四川省、云南省、西藏自治区3省（区）。为解决旭龙水电站建设征地涉及省份多标准难统一、藏族聚居区生产生活安置难度大、基础设施受电站建设影响大、实物指标调查受“白格”堰塞湖影响等问题，结合旭龙水电站移民安置规划过程中的实践经验，总结提出了通过“求同存异、因地制宜”的方式统一补偿标准、采取尊重藏民宗教信仰的生产生活安置方式、以专业项目复建改善项目区基础实施条件、编制堰塞湖损毁实物指标调查专项方案等对策。研究成果可为类似水电站移民安置规划工作提供借鉴。

关键词：建设征地； 移民安置； 白格堰塞湖； 旭龙水电站； 金沙江

中图法分类号：D632.4

文献标志码：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.05.022

文章编号：1006-0081（2024）05-0121-06

0 引言

大中型水利水电工程移民通常具有非自愿性、复杂性、长期性、庞大性等主要特点［1］。随着中国水利工程的加速推进，新时期征地移民问题不断显露。在新形势下，建设征地移民安置工作主要存在土地征收、移民政策、安稳致富、社会保障等多方面问题［2-5］。把以人民为中心的理念贯彻到工程建设实践中显得极为重要［6］。

作为国家西电东送骨干工程，旭龙水电站具有涉及省份多，少数民族聚居区生产生活安置难度大、基础设施薄弱，且受“白格”堰塞湖影响、灾后实物量难以准确调查估值等诸多特点。本文通过深入分析征地移民安置工作中的重难点及主要成果，总结旭龙水电站移民安置规划过程中的工作经验，可为类似工程的移民安置规划工作提供参考。

1 研究背景

旭龙水电站位于四川省得荣县徐龙乡与云南省德钦县羊拉乡的金沙江界河上。2018年5月18日、8月22日、12月31日，西藏、四川、云南三省（区）人民政府相继发布了“停建通告”，2019年3～8月，在项目业主国电金沙江公司组织下，长江勘测规划设计研究有限责任公司作为设计单位会同地方各级人民政府及专业部门成立联合调查组，完成建设征地范围内实物指标调查工作。实物指标调查成果得到地方县、州（市）人民政府的行政确认。2020年8～9月，移民安置总体规划报告通过审查［7-9］。

旭龙水电站建设征地涉及四川省得荣县及巴塘县、云南省德钦县、西藏自治区芒康县共3省（区）4县、6个乡、23个行政村和3个国有林场。建设征地总面积21.789 5 km2，按工程区域划分为枢纽工程建设区4.354 6 km2，水库淹没区17.113 6 km2和水库影响处理区0.321 3 km2。

移民安置规划设计基准年为2018年，规划设计水平年为2029年。建设征地涉及农村居民1 549人，其中建设征地范围内1 082人、扩迁人口467人。至规划水平年，规划生产安置人口1 386人，规划搬迁安置人口1 660人。

2 征地移民重难点

2.1 川、滇、藏三省（区）补偿标准难统一

（1） 旭龙水电站征地是国内建设征地涉及省（区）最多的水电站。

征地区搬迁人口占各县总人口比重均不足1.5%：云南省德钦县比重为1.04%、四川省得荣县比重为1.25%、巴塘县比重为0.09%、西藏自治区芒康县不涉及搬迁人口。

（2） 征收耕园地占各县总耕园地比重均不到3%：云南省德钦县比重为0.33%；四川省得荣县比重为2.06%，巴塘县比重为0.08%；西藏自治区芒康县比重为0.01%。从对各县影响的比重来看，不会对当地的农业发展造成较大的负面影响。

（3） 征地区内居民居住极为分散，在陆域面积高达14.55 km2的范围内仅1 082人居住，人口密度约74人/km2。

川、滇、藏三地均是水电开发大省（区），征地区移民对实物调查工作已有一定认知。为防止相互攀比引发的社会矛盾，做好实物指标分类及补偿标准的衔接工作尤为重要。

2.2 农村藏族聚居区生产生活安置难度大

（1） 建设征地区属藏族聚集区1 082位移民均为藏族同胞，民俗文化以藏族康巴文化为核心，几乎全民信教，藏传佛教在该地区的影响较大。因其特定的宗教信仰与风俗习惯，项目的建设对藏民的生产生活、局部社会关系产生了一定影响。

（2） 建设征地区为农村少数民族聚居地区，以农牧业为主，工业发展水平较低，属经济欠发达地区。同时受地理位置、气候环境等因素的影响，境内经济发展缓慢，无骨干产业依托，农牧民增收主要依靠采挖虫草、菌类和外出打工收入。

（3） 电站建设征地区主要集中在金沙江沿岸高程较低区域，水源条件、地势和土地质量相对较好且便于耕作。而剩余土地处于高程较高区域，质量差、地势陡，对以种植业为主的农牧民人均收入产生较大影响。 征地区涉及人口、耕园地影响比重分析如表1所示。

2.3 基础设施薄弱

（1） 电站建设征地区地处金沙江干热河谷区域，山区地形地质条件复杂，水利工程不配套，区域性缺水严重。

（2） 交通条件较差，其中云南部分对外交通道路主要依靠羊拉公路，部分村组仅由人行道与外连接。

（3） 农村饮水以山泉水为主，村民饮用水部分取自村组自行修建的小型蓄水池，水量保证率为80%，基本没有排水设施，饮水安全得不到保障。

（4） 有10 kV输电线路接入村内，部分村组依靠小型水电站供电。部分村组无线通讯信号较差，基本无广播设施，电视节目收视主要通过卫星接收设备解决，通讯信号基本覆盖率50%。

（5） 区域内人均房屋面积156.8 m2，住房结构以藏式土木结构、砖木结构为主，分别占住房总面积的36.9%与32.6%，其次为杂房、藏式石木，分别占住房总面积的11.08%与6.65%。人畜混居现象普遍，基本无污水和垃圾處理设施。

2.4 “白格”堰塞湖对实物指标调查影响大

在实物指标准备启动现场调查时（停建通告已经颁布），2018年11月3日，在距旭龙水电站坝址上游约400 km处的金沙江干流上，由于地质灾害形成“白格”堰塞湖。堰塞湖洪水下泄导致调查范围内部分土地、房屋、路桥等实物损毁，对实物指标调查工作影响很大［10］。

堰塞湖损毁多处四级公路长度达3.5 km，占建设征地区四级公路总量的14.5%；损毁多处汽车便道长度达1.9 km，占建设征地区汽车便道总量的7.6%；建设征地区涉及的5座过江大桥中有4座均受到堰塞湖的损毁影响。受灾严重的还有格亚顶水电站机房、管理房和厂房，灾后已无法正常运行发电。

由于现场公路桥梁、通信电力设施等的破坏，给征地移民实调外业工作增加很多困难，工作人员的通行、用电、用网均受到一定影响。

3 移民安置规划

3.1 实物指标

建设征地涉及人口1 549人，均为农村居民，其中包含扩迁人口467人；涉及房屋25.65万m2。建设征地总面积2 178.94 hm2（32 684.17亩），其中耕地34.86 hm2（522.92亩）、园地46.30 hm2（694.51亩）、林地922.46 hm2（13 836.97亩）。

涉及个体工商户及村组副业共94家；零星树木63 441株。涉及企事业单位5家；四级公路22.53 km、汽车便道33.39 km，公路桥梁174 m/3座、跨江大桥828.6 m/5座、跨江人行桥375 m/3座；110 kV输电线10.84 km、10 kV输电线56.7 km，变压器10台；通信线路241.71 km，移动基站2座；水电站110 MW/2座；4个水位站、1个气象站；不涉及文物古迹；征地范围内有1个矿业权。

3.2 规划方案

（1） 农村移民安置规划。旭龙水电站规划生产安置人口1 386人（四川992人、云南377人、西藏17人）。生产安置人口中，四川省巴塘县50人，均采取自主安置，得荣县942人，农业安置864人、自主安置78人，占比分别为91.72%、8.28%；云南省复合安置282人、逐年补偿安置95人，占比分别为74.80%、25.20%；西藏自治区17人均采取自主安置。

（2） 规划搬迁安置人口1 660人（云南743人、四川917人）。搬迁安置人口中，四川省巴塘县53人均采取分散安置，得荣县864人全部进得绒桐安置点集中安置；云南省282人搬迁至斯木顶安置点集中安置，另461人分散安置。

（3） 专业项目规划。企事业单位中2家采取一次性补偿、3家林场按权属人补偿费用；水利水电工程均采取一次性补偿。新建达海龙村大桥及连接路，桥长160.0 m；规划复建等级公路19.12 km；110 kV架空线路1条18.75 km，10 kV架空线路9条68.98 km，0.4 kV架空线路4条6.8 km，搬迁10 kV变压器8台；规划复建通信杆路13条50.0 km，通信线路30条235.6 km，搬迁移动电信共站基站2座。

4 主要举措与成效

4.1 统一补偿标准

在编制实物指标调查细则时，云南、四川分别出台了《迪庆州人民政府关于下发被征收土地青苗和林星树木补偿标准的通知》（迪政发〔2009〕16号）、《四川省人民政府关于同意甘孜州征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函〔2012〕97号），明确各地区内的房屋、地上构筑物及附属设施、零星林木、青苗等分类及补偿标准。基于这两份文件，设计人员采用“求同存异、因地制宜”的方式进行标准的衔接与统一，现对三省房屋标准进行分析。

“迪政发〔2009〕16号”将房屋分为6个一级类、9个二级类，其中包含了“川府函〔2012〕97号”中的砖混、砖木、土木、简易等4种结构。设计单位在此基础上，结合建设征地区实际情况，参照金沙江上游已建水电站房屋分类标准，将藏房进一步细分为藏式石木结构、藏式土木结构和藏式木结构，并新增石木结构、杂房及其他3大类。房屋分类标准见表2。

采用这种方式，设计人员将各类实物指标进行梳理分析，对于各省具有独特性、难统一的指标，则采取保留的方式，确保指标分类不重不漏。与当地出台的征地补偿文件标准保持一致，并结合地区实际情况，有利于调查工作的顺利进行、方便后期的投资概算及补偿资金的兑付。

调查细则的编制过程中，经多次征求征地涉及的各级政府和地方专业部门意见，并报省级移民主管部门审批，从政策层面降低了因实物指标分类不一致导致难以确认的风险。

4.2 解决生产生活安置难题

农业生产用地现状以耕地和林地为主，耕地作物仅够农户自用，效益较低。在移民安置规划中，通过土地开发整理，共整理出104.6 hm2（1 569亩）耕园地（四川得绒桐安置点94.6 hm2（1 419亩），云南茂达水安置区10.0 hm2（150亩），通过调整种植结构、打造高原特色葡萄种植基地，使土地综合效益得到大幅提升，亩均效益可达6 000元以上。项目实施改善了项目区生态环境，改变现有地块零星破碎，土地利用率低的状况。同时结合部分自主安置、逐年补偿等安置方式，确保移民生活水平不降低。

同时，项目征占林地922.46 hm2（13 836.97亩），超95%为国有林地，且绝大多数为灌木林地，没有采伐价值。据调查，当地农民林地收入主要是采摘林下菌类和虫草。由于当地气候条件的原因，林下菌类和虫草主要分布于海拔3 000 m以上气候湿润的林地，项目区平均海拔2 200 m，范围内的林地基本不具备菌类生长的环境。移民全部在本乡或邻近乡安置，搬迁后仍可以到原采摘地采摘，林下菌类和虫草收入基本未受影响；草地均不是牧草地，对牧業影响极小。

考虑藏族独有的社会生活方式，在搬迁与安置中尊重移民的宗教信仰，尊重各自的礼拜场所、仪式空间和神圣物品，创造条件重建或改善节庆风俗，尊重少数民族精神文化。

在进行居民点选址时，针对云南部分初选的苏鲁居民点，经征求移民安置意愿时，调查发现苏鲁居民点原住民与本工程移民分属不同的宗教派别，设计单位重新进行选址。经过多次现场踏勘，综合考虑行政区划、协调难度和宗教等因素，将德钦县最终确定为斯木顶安置点。

在民居建筑与公共建筑设计时，注重体现浓郁的地域特色，保持统一的独特元素，如梯形窗、边玛墙以及特有装饰图案等，以构成藏族建筑独有形式。采用白色为主色调的建筑外墙面，与高原风协调一致，另采用藏式传统建筑黑色窗口、木质窗楣、彩色门框等雕刻和彩绘进行点缀，打造“藏式”美丽家园。

4.3 解决电站建设对原有基础设施影响的难题

4.3.1 交通运输能力提升

通过居民点基础设施建设以及公路、水利、电力、通信等专业项目的复建解决了电站建设对原有基础设施的影响，大大地改善项目区条件。

复建德巴公路全长19.12 km，其中7.26 km已完成路基建设，新建长度11.86 km。对于巴塘县0.2 km四级公路，可通过地方在建的德巴公路恢复其交通功能。

对于四川得荣县库区淹没的莫丁、鱼波、木拥3座跨江大桥和布丁人行索桥，结合移民安置规划方案进行库周交通复建规划，在木拥大桥原址附近复建木拥跨江大桥（长330 m），以连接两岸道路，解决线上居民交通出行。莫丁、鱼波跨江大桥不再复建。对于坝区涉及四川得荣县的宗绒大桥和徐达荣人行索桥，根据施工总体布置方案，大坝施工通过保通规划不影响宗绒大桥通行，予以保留；同时应施工需要，在坝址下游、临近徐达荣人行索桥位置新建一座跨金沙江大桥（旭龙大桥），该桥可替代徐达荣人行索桥交通功能。

通过新建羊拉村至德巴公路连接路13.72 km恢复羊拉村居民出行条件，德钦县羊拉登大桥不再在云南省境内复建。为解决芒康县索多西乡达海龙村居民出行问题，新建达海龙村大桥及连接路，桥长160.0 m。

为满足水库蓄水后库周移民群众出行需要，复（改）建库周农村公路26.89 km。

为解决集中居民点移民群众对外交通，规划新建斯木顶居民点对外连接路1.23 km，改扩建道路1.16 km，新建人行路1.40 km（含人行桥55 m）；规划新建得绒桐居民点对外交通道路9.57 km。

4.3.2 生产生活用水条件改善

为保障四川省得荣县得绒桐居民点的生产生活用水，并统筹兼顾沿线徐龙沟周边村庄生产生活用水规划；得绒桐居民点生产及生活水源采用莫丁沟及鱼波沟，生产生活共用管道全程重力输送至居民点，管道总长度34.49 km。

为解决云南省斯木顶居民点的生产生活用水，规划采取茂顶河自流引水，新建斯木顶居民点（含茂达水生产用地）外部供水管道20.00 km，其中生活供水8.92 km，生产供水11.08 km。

4.3.3 电力电信配套设施完善

按“原规模、原标准或者恢复原功能”的原则和相关行业的规定，结合公路复建电力线路共94.53 km，搬迁10 kV变压器8台。复建通信杆路49.0 km，通信线路30条235.6 km，搬迁移动电信共站基站2座。

随着移民安置方案的实施，对集中移民户来说，通电率、自来水入户率、对外道路通达率、点内道路硬化率、入村电话和宽带端口普及率、广播电视网络（包括有线电视和卫星电视）入户率、垃圾集中收集率、卫生厕所普及率均达到100%；分散安置移民的基础设施结合当地实际情况进行配套建设。

在移民集中居民点中根据人口规模配置相应的卫生医疗、文化教育、活动室等场所，满足移民入学、就医、村务及文化活动的需要，达到《镇规划标准》和四川、云南新农村建设有关要求。

综上，征地区域的水、电、路等基础设施和公共服务设施条件将得到较大改善，这不仅提高和改善了水电移民自身的生活生产条件，同时也促进了移民安置区相关区域基础设施的完善。

4.4 化解堰塞湖损毁对实物指标调查的影响

由于堰塞湖下泄水量巨大、流速快、冲击力强，损毁了地面各种实物的同时也造成了河床地形以及库岸线的变形，导致库区天然多年平均流量水面线及各频率洪水水面线发生变化，继而引起建库后各频率洪水水面线及水库回水末端的设计终点位置发生细微变化。为此，设计单位在灾后迅速作出响应，重新开展了征占地区、特别是河床部分的1∶2 000地形图的测绘工作。根据更新后的地形图重新推算、绘制出建库后各频率洪水征地线及水库回水末端设计终点位置，进一步确保现场调查范围的准确性。

堰塞湖灾害的发生，导致现场统计损毁实物指标的难度加大。为调查受灾影响的損毁实物指标量，设计单位依托航拍的征地区灾前卫星影像图，结合地方第二次全国土地调查资料、林地一张图及专项设施设计图等资料为基础，编制了《旭龙水电站白格堰塞湖损毁实物指标调查处理方案》。

2019年3～5月，经设计公司会同金沙江公司征求征地区涉及川、滇、藏三省（自治区）各州、县及专业部门的意见和专家咨询，最终形成各方认可的方案。在现场实物指标调查正式开展后，设计公司按照调查细则及损毁实物指标调查处理方案确定的原则、依据、方法进行实物指标调查工作，并按规定进行公示、复核后，由县级政府行文确认，确保了堰塞湖损毁实物指标调查工作的顺利进行。

5 结论

（1） 旭龙水电站建设征地涉及四川省、云南省、西藏自治区3省（区），设计人员结合地区实际情况，采用“求同存异、因地制宜”的方式，将各类实物指标进行系统梳理与分类，与当地出台的征地补偿文件标准保持一致，有效地推动了调查工作的顺利进行。

（2） 结合藏族独有的社会生活方式，在搬迁与安置中充分尊重移民的宗教信仰。民居与公共建筑设计注重体现浓郁的地域特色，保持统一的藏族元素。通过土地开发整理104.6 hm2（1 569亩）耕园地，打造高原特色葡萄种植基地，改变现有地块零星破碎现状，改善项目区生态环境，大幅提升土地综合效益。

（3） 电站建设征地区基础设施薄弱，通过公路、水利、电力、通信等专业项目的复建，提高了水电移民自身的生活和生产条件，促进了移民安置区相关区域基础设施的完善。

（4） 设计单位依托航拍的征地区灾前卫星影像图，结合地方第二次全国土地调查资料、林地一张图及专项设施设计图等资料为基础，编制《旭龙水电站白格堰塞湖损毁实物指标调查处理方案》，有力推动了堰塞湖损毁实物指标调查工作的顺利进行。

参考文献：

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［2］王丽娇，杜立强，姜正良.新形势下水利水电工程农村移民生产安置路径选择［J］.人民长江，2022，53 （12）：235-234.

［3］曾戡.水利工程建设征地移民安置規划设计工作探讨［J］.四川建材，2021，47（9）：235-236.

［4］陈志刚.新时期水利工程征地移民问题及措施研究［J］.智能城市，2019，5（2）：113-114.

［5］蒋建东.基于高质量发展的水库移民安置规划体系探讨［J］.人民长江，2022，53 （7）：232-236.

［6］杨希刚.以新理念推进黄藏寺水利枢纽工程建设征地移民安置工作［J］.中国水利，2021（22）：79-80.

［7］长江勘测规划设计研究有限责任公司.金沙江上游旭龙水电站建设征地移民安置规划报告四川部分（审定本）［R］.武汉：长江勘测规划设计研究有限责任公司，2020.

［8］长江勘测规划设计研究有限责任公司.金沙江上游旭龙水电站建设征地移民安置规划报告云南部分（审定本）［R］.武汉：长江勘测规划设计研究有限责任公司，2020.

［9］长江勘测规划设计研究有限责任公司.金沙江上游旭龙水电站建设征地移民安置规划报告西藏部分（审定本）［R］.武汉：长江勘测规划设计研究有限责任公司，2020.

［10］吕志均，李立，伍晓涛.白格堰塞湖损毁水电站实物指标调查处理研究［J］.基层建设，2019（19）：199-200.

编辑：李晗

Key problems and countermeasures of land acquisition and resettlement in construction of Xulong Hydropower Station

GE Yun，MA Hengzhen

（Changjiang Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：

Xulong Hydropower Station is the backbone project of the national west to east power transmission project.The land acquisition scope covers three provinces and regions of Sichuan，Yunnan Province，and Xizang Autonomous Region.To solve the problems such as difficulty in unifying the multi-standards of different provinces，the difficulty in production and living resettlement in Tibetan inhabited areas，the great impact of infrastructure on the construction of the power station，and the impact of the Baige barrier lake on the investigation，we combined the practical experience in the resettlement planning process of Xulong Hydropower Station，summarized and proposed measures such as unifying compensation standards through seeking common ground while reserving differences，and adapting to local conditions，production and living resettlement way and respecting Tibetan religious beliefs，improving the basic implementation conditions of reconstruction projects，and preparing a special plan for investigating physical indicators of dammed lake damage.These measures can provide a reference for future resettlement planning work of hydropower stations.

Key words：

land acquisition； reservoir resettlement； Baige Barrier Lake； Xulong Hydropower Station； Jinsha River

收稿日期：2023-11-01

作者简介：葛韵，女，工程师，硕士，主要从事水利水电工程移民规划设计工作。E-mail：geyun@cjwsjy.com.cn