大学治理的“中国优势”*

罗志敏

一、引言：寻找大学治理的“中国优势”

寻找大学治理的“治理优势”，对国人尤其是高教界人士树立“办好中国人自己的大学”的信心，将这些“治理优势”转化为治理效能都具有重要的意义和价值。但令人遗憾的是，无论是民间还是学术界，中国大学极少被认为有什么值得提及或称道的“治理优势”，多论及的则是中国大学在治理方面的弊端以及或需要学习、借鉴、模仿他国大学治理成功之处。这种对中国国内大学治理的不自信和自我矮化，除了会存在由于一味地跟跑、模仿他国大学治理模式而造成的“淮南为橘淮北为枳”式的现象之外，还很容易在国际高等教育交往中有陷入自我矮化、被殖民甚至自我殖民的风险。对此，习近平总书记曾针对中国一流大学建设问题告诫道：“跟在他人后面亦步亦趋，依样画葫芦，是不可能办成功的”[1]。

大学治理的“中国优势”长期游离于国人的视野，自然有其历史与现实的逻辑。发端于内忧外患、积贫积弱国家处境中的中国大学，一出生就远落后于西方高校，也一直以模仿乃至移植或复制他国大学的治理模式为主流，从1905 年废除科举制度、改书院为学堂开始，中国大学从清末民国时期先后借鉴日本和美国的做法成为学科分类的大学，到蔡元培引入西方大学办学理念对北京大学的改造，到1956 年以苏联模式为蓝本进行的院系大调整，再到后来转而长期将美国大学作为主要模仿和学习的蓝本。当前，中国的高等教育事业取得了很大的进步，一些大学开始在国际舞台上崭露头角，但由于我们在过去与西方高校之间形塑了“边缘—中心”化的心理格局，在改革开放多年后的今天仍留下很深的、难以改变的心理印迹，并形成了相对固化的路径依赖。

这种心理印迹以及路径依赖，使我们一是在日常的叙事逻辑上将西方高等教育化约为一些大学的成功办学案例或故事，选择性忽略其体系中存在的诸多体制机制性弊端和难题，也由此形成了由果推因地寻找其治理成功缘由的思维方式和话语模式；二是在具体的办学实践上往往囿于西方的评价指标体系来打量大学的优劣好坏以及中国大学治理体系的不足、治理模式的落后，同时对待西方大学则一贯采取“追随模式”“跟跑模式”。在此情境下，我们对自己的大学治理模式也就缺乏信心，中国大学到底有没有“治理优势”、具备哪些“治理优势”，也就难以引起国人尤其是高教界人士的留意。

自2019 年9 月24 日习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时的讲话中指出要“切实把中国制度优势转化为治理效能”以来，研究中国制度优势以及治理优势的文献开始增多。在此背景下，国内开始有个别高教界人士关注和探讨大学治理的“中国优势”。如北京大学党委书记邱水平认为中国特色大学治理的显著优势体现在坚持党的集中统一领导、坚持以人民为中心的发展思想、坚持全国一盘棋、坚持扎根中国大地等方面[2]；来自浙江外国语学院的宣勇、伍宸二位教授则从治理体系出发，认为中国大学的“治理优势”体现在一般属性优势（即构建了大学自主办学与政府宏观管控和社会力量共同参与的大学治理体系）、国别属性优势（即全国一致性与统筹集成性）以及任务属性优势（即能肩负和解决大的使命和任务）[3]。

以上背景和观点无疑给本研究带来了一些启发，但在笔者看来，要寻找大学治理的“中国优势”，首要也是最重要的就是从中国大学治理的最上层也是影响大学治理最全面、最深刻的因素即国家体制、制度方面的比较中去寻找。沿着这一逻辑，本文旨在寻找和探讨大学治理的“中国优势”，以图为大学能充分利用和转化自身拥有的优势奠定必要的学理基础，同时也为中国大学打造大学治理的“中国范式”积储最深层的内在力量。

二、稳定的发展预期优势

稳定的发展预期对大学治理很重要，因为大学的发展和改革，不是一蹴而就的，往往需要一个甚至几个周期来完成，这就需要建立在相对稳定的外部环境之上。中国共产党领导下的政权具有高度的稳定性，尤其是我国“百年大计”式的分阶段战略部署和战略安排，使我国的路线、方针、政策极具连贯性和延续性。这一强延续性的国家政策，恰恰能给大学带来包括长期政策目标、稳定财政政策在内的超稳定发展预期，从而让大学得以保持发展定力，并得以制定出长期的、拓展型的成长战略和行动路径。

其一，由国家长期的政策目标带来的稳定发展预期。在当今世界上，我国是少有的、对未来发展制定长期规划的国家。通过接续推进的国家规划确立国家中长期发展战略，是我国治国理政的重要方式和显著特征，我国的许多治理奇迹，就得益于长远的战略视野和历史担当，[4]德国特里尔大学（Universität Trier）中国政治经济研究中心主任韩博天（Sebastian Heilmann）也认为，我国的优势在于能制定长期的政策目标，这在其他国家很难见到。近些年来，我国没有受到全球危机大的影响，也是因为这一稳定制度的存在。[5]我国体制及治理的这一大优势，不仅能够制定国家发展的长远战略规划，而且还包含清晰且明确的阶段性任务的路径规划，从而能够持续有效地付诸实施，将战略规划转化为现实。相反，在西方多党轮流执政背景下，执政党和政治人物执政期限一般只有四年或八年，其所关注的只是其有限任期内的政策与制度布局，并不会顾及、事实上也难以顾及国家发展的长远规划。[6]涉及大学，发展高等教育事业也自然作为我国的一项战略任务，纳入到中央政府和地方政府的一些规划中。不仅有诸如《高等学校“十三五”科学和技术发展规划》（2016 年）这种每隔五年一次的中期规划，有《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（2010 年，以下简称《教育规划纲要》）这种中长期规划，还有《中国教育现代化2035》（2019 年）这种长远发展规划。这些规划不仅是整个国家和执政党意志的体现，也包含具体政策措施的推进落实机制和年度考核机制。在此政策环境背景下，大学就能结合国家和地方的规划和实现机制，制定出相应长远的成长规划和实现机制。如地处中原、经济欠发达地区的郑州大学，根据国家和地方政府的发展规划，制定了时间跨度长达18 年的“三步走”发展战略：2017 年至2020 年为总体布局阶段，建成国家一流大学；2020 年至2035 年为全面建设阶段，建成国际知名的综合性大学；2035 年至本世纪中叶为快速发展冲刺阶段，建成世界一流大学[7]。

其二，由国家稳定的财政政策带来的稳定发展预期。大学是一个资源高消耗的社会组织。对一所大学来讲，没有什么比经费短缺更具威胁性的事情了[8]。在高等教育发展史上，就有不少因为缺乏办学资金而关门倒闭的案例。如英国财政研究所（Institute for financial Studies）2020 年发布的一份报告显示，多达13所英国大学可能由于资金问题而不得不关闭。[9]即便对于有着政府财政兜底的公立大学来讲，缺乏稳定的资金来源，也一直是其生存和发展的最大阻碍。政府一旦削减了拨款，大学就将陷入危机。通常情况，会直接导致学校招生规模缩减、课程减少、教师裁员等一系列问题的出现，即便是一些颇具实力的世界名校也不可避免。目前，随着新自由主义思潮的泛行，贸易自由化、价格市场化、私有化等观点充斥美国政府和民间。一旦外部经济环境有变化或市场出现波动，大学来自政府财政拨款的收入就很不稳定。[10]与国外公立大学相比，我国大学却幸运得多，在获得国家以及地方政府的财政资金方面，近些年来一直是稳定的且持续增加的，这也可以说是中国大学治理拥有的最突出也是最重要的优势。如自《教育规划纲要》这一强延续性的、时间跨度长达10 年的国家政策发布实施以来，高等教育财政性经费总体连续增长。至2017 年，国家高等教育财政性经费由2009 年底的2327 亿元，增长到6899亿元，八年时间增长了196.48%，年均增长24.56%，增长率与年均增长率总体均超过国家GDP 和财政收入增长。高等教育财政性经费占高等教育总经费的比例，也由2009 年的52%逐步攀升并稳定至62%左右。[11]其中，1998 年至2006 年间中国实现高等教育大众化的高峰期，政府对高等教育的财政拨款以年均17.4%的高速度增长[12]。对此，有学者评价道，这“反映出政府的强烈意愿和推动力，……强大的国家意志和决心作用清晰，贯穿始终”[13]。中国大学的这一能获得政府稳定财政投入的优势，自然给大学带来了稳定的发展预期，

三、集中的政策支持优势

纵观新中国成立以来的治国理政方式，除了有能接续推进的远景战略目标、分步走的路径规划以及理性务实、分任务、分项目、有重点推进的实施方案之外，还能排除各种干扰，保障上下步调高度统一。我国这种独特治国理政方式所具有的优势，不仅使中国实现了人类历史上罕有的持续几十年的经济快速发展和社会进步，也能给其大学提供集中且高效的外在支持。

无论是类似于“211 工程”“985 工程”“双一流建设”这种集中力量办大事的政策支持，还是诸如“对口支援西部地区高等学校计划”这种“先富”带动“后富”式的倾斜性支持①。这种组织支持方式往往伴随着政策、资金、宣传的集中性注入，能在短时间内解决大学一些存量难题，提升大学的办学实力。如《教育规划纲要》颁布以来，一些有关教育体制改革试点、大学章程制定、教职工代表大会制度、学术委员会规程等后续政策的相继、集中性地推出，除了进一步明确和扩大了大学的办学自主权之外，还使高等教育界近些年来一直呼吁和倡导的“大学多元合作治理”获得了国家政策层面的认可和积极回应。特别是紧随其后教育部等五部门联合印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（2017 年）以及中共中央和国务院印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》（2017 年），更是为大学今后的发展释放了很多利好空间。再如，针对包括大学治理在内的教育体制改革难题，国家在《教育规划纲要》颁布后不到一个月即2010 年8 月25 日，就快速成立了国家教育体制改革领导小组。领导小组汇集了中央组织部、中央宣传部、中央编办、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、人力资源社会保障部、农业部等20 个国家机构，以集中解决包括高等教育在内的教育改革发展中的重大问题。

近些年来，得益于国家、地方两级政府在政策、经费等方面的集中支持，中国大学无论是整体上还是个体上都得到了快速的发展。从整体上讲，我国高等教育无论是在发展规模上还是在办学质量上，都实现跨越式的发展，创造了从“精英化”到“大众化”、再到快速步入“普及化”的世界奇迹；从个体上讲，这既表现在校园面积、设施、在校生人数等外延性指标上，也表现在师资力量、学生培养等内涵指标上。这种高效的支持除了一般的法规、政策和经费支持之外，还包括在学校用地、校办产业等方面所给予的免费、优惠、减免税等支持。此外，政府还给贫困学生多种渠道的支持，这其实也是对大学在扩大或保持生源稳定方面的一种支持。对于大学某一重大疑难或困境的解决，如校址搬迁、学科水平提升等重大事项，政府往往还会围绕这一问题的解决，通过设置领导小组或联席会议制度等形式，将各个相关的政府机构以及部门都动员起来，有负责指挥和协调的，有负责落实的，定人、定任务、定时间，并配以检查任务开展情况的政策措施，从而能保证问题得到及时且有效的解决。

四、广阔的国际交流优势

我国大学要发展壮大，不能闭门造车，唯有不断深化国际科技交流与合作，才能利用好国际高等教育资源，也才能发展出世界前沿的学术实力。与美国等一些西方国家近年来所采取的逆全球化做法不同，我国愈加深化的对外开放新格局，很符合当代科技人文交流开放、信任、合作的理念，适应世界互鉴、共存、多维的发展潮流，这恰恰就给大学提供了高水平国际科技交流与合作平台。一方面，以“一带一路”倡议为代表的对外开放政策，不仅仅是一条经济贸易之路，也是一条科技合作和人才交流之路。目前，我国已参与涉及科技的200 多个国际组织和多边机制，与161 个国家和地区建立了科技合作关系，签订了114 个政府间科技合作协定[14]。如在“一带一路”沿线国家科技合作方面，我国分别与东盟、南亚和中东欧部分国家建立了“科技合作伙伴计划”，启动了53 家“一带一路”联合实验室以及一批联合研究中心、创新合作中心。未来，我国还将与“一带一路”沿线国家在数字经济、人工智能、纳米技术、量子计算机等前沿领域展开合作，前景广阔[15]。另一方面，我国超大规模市场所拥有的“集聚效应”、全产业链的竞争优势带来的“虹吸效应”以及进博会、广交会、服贸会等重大展会所带来的放大综合效应，都有利于全球科技和人才要素在我国汇聚。2021 年3 月，我国政府颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出，要坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放。这无疑为我国大学参与和引领全球科技、人才交流与合作，提供了更广阔的舞台。

其一，有利于大学获得国际学术力量支持。近些年来，除了我国庞大的海外留学生数量每年都给大学增添不少具有国际学术视野的新生力量之外，我国一方面鼓励和支持包括大学副教授、教授在内的科研人员走出国门学习深造，另一方面也积极引进国外学术人才，我国和谐安定的社会局面以及发展向好的创新创造环境也对一些国家的学术人才产生磁吸效应，自然也就有利于中国大学在全球范围内吸引人才、留住人才、用好人才。对此，有国外媒体评论，我国坚持进一步开放的承诺，将在科学技术领域对世界上高精尖人才的吸引力变得越来越大，同时我国在科学技术方面的强劲发展，以及在知识产权方面不断提高的意识和管理能力，也吸引了更多顶尖科学家来到中国[16]。例如，上海光源、合肥强磁场实验装置等大科学装置，都先后吸引了许多国际顶尖的优秀科学家参与，也由此成了面向全球开放的国际科技合作平台。

其二，有利于大学深度参与全球高等教育治理。开放创新是新时代高等教育的鲜明时代特征，参与全球科技治理更是实现我国高等教育强国的重要一环。通过这一环节，大学不仅可以为全球高等教育治理体系的改进和完善做出自己的贡献，还能增强自身在全球高等教育治理中的话语权和领导力。由我国改革开放的新格局带来的诸如“一带一路”科技创新行动等方案的实施，将有利于大学参与且能深度参与全球高等教育治理，比如发起全球性学术创新议题，布局并牵头发起国际大科学计划，组织和主导大科学工程，这样就能使大学加强与各国高教界与科技界人士的协同行动，深入参与相关国际规则制定和调整中，成为全球高等教育创新价值链塑造的重要推动者、主导者和有效治理者，从而使大学在推进高等教育强国的过程中为国家创造发展新机遇和新局面，为人类文明发展贡献强大的中国力量。

五、结语：将“治理优势”转化为治理效能

历经70 年探索形成中国特色社会主义道路，不是西方发达国家的翻版或再版，而是基于中国国情民意的创新版。由于这一道路合乎时代要求、有步骤分阶段实现人民美好生活愿望，为人类发展提供了很具气魄和智慧的现代化道路新选择，也由此构成了中国道路自信的内在逻辑和根据。这种自信的心态不仅使我们可以平视这个世界，也从此可以以同样自信的心态平视我们过于一直仰视的西方大学及其治理。事实上，西方大学的治理并不尽完美，而且随着其所在国家政治、种族、社会问题的凸显已越发暴露其在治理体制机制方面的固有缺陷，如行政开支膨胀及财务困境、学生学费过快上涨及贷款债务过重、种族歧视、智识上的孤立主义等现象愈发突出等[17]。从西方大学治理存在的问题中吸取经验教训，意味着中国大学治理必须在体现中国特色上下功夫，勇于开拓一条大学治理的新路。

目前，教育被作为“国之大计”“党之大计”融入政府的长期战略规划和具体政策之中，这成了大学继续发展和前进的关键支撑，不仅给大学带来了超稳定的发展预期，也能使大学获得来自政府提供的集中且高效的支持。这一他国大学难以拥有的“治理优势”，不仅为“办好中国人自己的大学”带来强劲的信心，也为开启大学治理的“中国范式”带来了历史性的契机。为此，需要大学通过全面深入的自我剖析和改造，不断将其拥有的“治理优势”转换为治理效能。如此一来，才能建构起精准、高效且符合校情的治理体系，才能打破长期以来在大学治理上形成的心理定势以及“追随模式”和“跟跑模式”，也最终才能以前所未有的雄心打造出大学治理的“中国范式”。

注释：

①如地处中国西部边疆、高等教育资源薄弱地带的新疆石河子大学，自2001 年教育部启动“对口支援西部地区高等学校计划”以来，除了得到政府的一些政策及资金支持，还得到了来自北京大学、华中科技大学、华东理工大学、华中农业大学、对外经济贸易大学等9 所高校长期的、连续的组团支援，从而使其在学科建设、师资建设、人才培养、科研服务、国际合作交流和内部治理能力等方面进步明显，实现了跨越式发展。参见魏梦佳，和霭.20 载教育援疆的背后：一所边疆大学如何实现跨越式发展？[EB/OL].（2021-05-13）[2022-06-12].https：//life.china.com/2021-05/13/content_46255.html.