论黄河流域湿地生态环境修复的政府责任

邓文昊

（北方工业大学北京社会治理法治研究会，北京 100144）

随着城市扩张与经济发展，如何修复经济发展造成的黄河流域湿地环境损害，成为了黄河流域地方政府需要面临的重点问题。在《黄河保护法》《湿地保护法》等法律规范中，以及《全国湿地保护规划（2022—2030年）》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等规划文件中，均明确要求政府承担黄河流域湿地生态环境修复的主体责任。政府作为黄河流域生态环境保护的法定主体，其生态环境修复责任的规定和落实，关系着是否能够真正实现“推动黄河流域生态保护和高质量发展”和“健全现代生态环境治理体系”的宏观目标。然而，实践中部分地方政府并未准确理解环境修复政府责任的具体内容，无法落实履行环境修复政府责任的实践举措，使得黄河流域湿地保护区域内的私搭乱建、倾倒垃圾、违法采矿等行为仍屡见不鲜。为推动黄河流域政府部门积极落实环境修复责任，有必要重新审视黄河流域湿地生态环境修复的政府责任，明确其规范依据与实践困境，完善黄河流域湿地生态环境修复的政府责任体系。

1 政府承担生态环境修复责任的规范依据

我国积极推进生态文明建设和生物多样性保护，自1992年加入《湿地公约》后，就持续推进湿地生态保护的法治化进程，并建构了以宪法规范为引领，以环境保护法律体系为一般性规范，以湿地保护法和黄河保护法为特殊性规定的黄河流域湿地生态环境保护法律规范体系：

1）宪法规范要求政府承担生态环境修复责任。《宪法》第26条第1款规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。第89条第6项规定，国务院行使“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权。宪法明确了国务院和各地方人民政府是承担生态环境保护的责任主体，为后续制定法律将生态环境修复的政府责任具体化提供了原则性指引。

2）以《环境保护法》为统领的环境保护法律规范体系，要求政府落实生态环境修复责任。譬如《环境保护法》第32条规定，“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”，对政府承担生态环境修复的法定责任予以明确。《水法》第12条规定，国家对水资源实行流域与行政区域管理相结合的管理体制，县级以上地方政府负责行政区域内水资源的管理和监督工作。

3）《湿地保护法》和《黄河保护法》明确了政府承担黄河流域湿地生态环境修复责任的特殊性、具体性规定。《湿地保护法》第37条规定，“县级以上人民政府应当加强湿地修复工作”，明确了湿地由县级以上人民政府及其所属部门实行统筹分类保护治理。《黄河保护法》第31条规定，“黄河流域县级以上地方人民政府应当采取措施，加强黄河流域湿地保护与修复”，明确了黄河流域内的政府生态环境保护责任，划定了承担黄河流域湿地生态环境修复责任的法定主体。

2 政府承担黄河流域湿地生态环境修复责任的实践困境

2.1 政府责任的承担主体交错

黄河流域湿地构成复杂多样，流域范围广阔，涉及9个地区的政府部门。黄河流域湿地生态环境的修复责任，因产权不清、立法冲突等原因，存在其责任主体相互交错及地方立法规范冲突的问题。

1）黄河流域跨行政区划湿地的产权主体和权属界限模糊不清。黄河流域湿地的产权主体和权属界限是决定管理主体和责任主体的关键。然而，在黄河流域生态环境治理实践中，多个跨行政区划的湿地，管理授权不够明确，政府责任的承担主体相互交错，湿地环境在管理上还处于一个被割裂的状态。譬如，河南省虽然印发了《河南省委、省政府及有关部门生态环境保护责任清单》，但在中央督察时却发现，实践过程中黄河流域地方政府并未形成“齐抓共管”局面。究其原因，不仅是因为行政机关的单一区域法定管理职责，使得环境修复的整体性特点被忽视，而且还关乎于每个区域政府责任能力的差异性，使黄河流域湿地生态环境修复过程中出现标准不一、难以协同的情况。

2）湿地生态环境修复责任的地方立法存在与上位法相冲突或陈旧滞后的问题。尽管《黄河保护法》与《湿地保护法》能够在黄河流域湿地生态环境修复工作中起到一定的统领作用，但各地的湿地保护地方立法仍然存在未与上位法相统一的情况。从现有的黄河流域湿地生态环境保护法律规范来看，现行的规范体系存在着主体交叉、原则性规定难落实、制度不健全等规范内容与上位法存在冲突的问题（付达宽, 2022）。譬如《东营市黄河三角洲生态保护与修复条例》与《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》等均未根据《黄河保护法》作出相应修改。

2.2 政府责任的认定标准模糊

黄河流域湿地生态环境修复政府责任的认定标准，是判断湿地生态环境治理中某事项是否属于政府责任的出发点，黄河流域湿地治理政府责任体系中的制度、原则等都建立在此问题的基础之上。然而，由于黄河流域政府对生态环境修复政府责任认定标准的理解不足，尚未建立完整的政府责任清单制度，且未明确黄河流域湿地生态环境修复的政府责任范畴，湿地生态环境修复的政府责任难以得到完整有效的履行。

1）黄河流域湿地生态环境的修复责任范畴具有宽泛性。较高层级的法律规范仅能较为宏观地确定修复责任的大体方向，而无法将其具体细化，导致黄河流域湿地修复的政府责任认定标准未能统一。湿地的区域差异性强、湿地类型多，这些问题都会导致湿地环境修复标准统一起来比较困难，且由于差异性，不同湿地的修复策略也存在不同（崔芳,2015）。譬如对于青海、宁夏、河南、陕西四个行政区划而言，就会分别从发源地修复、流域修复、生态补偿等多方面，采取各不相同的修复举措。

2）黄河流域湿地生态环境的修复责任范畴具有发展性。客观上生态环境条件处于不断变化的状态，在生态环境状况变化时，修复责任的内容将随之变化，导致政府责任的认定范畴需常态更新。尤其在黄河流域湿地生态环境受到损害后，如市县级人民政府部门等单一主体，难以通过宏观视角对环境修复产生的实际作用做出全面客观的评价（张少华等,2022），使单一部门履行的政府修复举措具有一定的局限性。

2.3 政府责任的担负形式和追究举措不清

黄河流域政府通常将湿地生态环境修复工作视为政策任务而非法定责任，故通常采取较为宏观的行政举措，以控制生态环境修复任务的具体方向。但由于缺乏制度化、法治化的规范依据，其政府责任的担负形式和追究举措均未予明确。

1）政府责任的担负形式不够清楚。现行规范体系中，尚未建立对于黄河流域湿地生态环境修复的政府责任清单。在建立黄河流域湿地修复制度过程中,无论是制定的法律还是地方性法规，都仅将具体修复办法和管理机制的规范内容停留在原则层面。对于如何完成黄河流域湿地生态环境修复任务，实现退田还湖等修复工作尚未予细化。

2）政府责任的追究举措不够清晰。对于黄河流域地方政府的追责体系不健全，拥有黄河流域生态环境治理职权的政府，存在规避生态环境保护责任，怠于行使法定职责的现象。根据生态文明建设的要求以及我国行政决策体制现状，现有政府责任的责任主体不能涵盖作出影响环境或造成环境损害的行政决策的所有责任主体（唐瑭, 2018）。例如《河南省湿地保护条例》仅规范了主管人员的刑事责任，而未予细化相关内容，且缺少直观的规范与警示作用。此外，我国以往政府环境责任追究呈现出“重个人、轻整体”的特征，简单地以个人问责的形式对黄河流域政府履职效能进行监督，也无异于变相减轻了黄河流域的政府责任。

3 政府承担黄河流域湿地生态环境修复责任的完善举措

3.1 明确黄河流域湿地的产权主体和权属界限

黄河流域湿地的产权主体和权属界限，需要依法予以明确。根据《黄河保护法》《湿地保护法》《河道管理条例》等规定，黄河流域湿地应由当地人民政府负责管理，并由县级以上人民政府的水行政主管部门或河道管理部门负责实施。同时，依法由省级林业部门牵头组织，由市县级地方人民政府具体实施，邀请专业技术单位全程参与技术指导，对湿地进行勘查、勘界、绘图、调查、权属证明收集等技术工作，依法查清湿地资源本底、厘清权利主体、划清权利边界，建立完整的湿地资源数据库。登簿形成包括湿地斑块基本信息表、湿地产权登记目录、湿地自然资源所有权、用益物权登记信息表等确权文件，通过明确湿地产权主体，确定湿地生态环境修复的责任主体。

若湿地产权跨越多个行政区划，则应建立中央、地方和湿地三类管理事权体系。当多个行政管理职责边界在湿地产权的自然资源边界上交汇时，中央政府和中央政府职能部门对湿地产权拥有重大事项决策权和重大事务协调权，各省级人民政府拥有该湿地产权所属自身行政区划内的基础事务决策权和执行权，国家林业和草原局应作为该湿地产权整体的主要协调机构（周圣佑, 2023）。此外，还需明确湿地的权属争议解决机制，确立解决方式和处理程序。先由上级行政机关通过行政内部协调的方式进行处理，通过按照土地确权登记发证等有关规定的确权登记依法进行判断，确保权属关系的明晰和合法性。若由上级行政机关行政内部协调不成的，再上报至该级水行政主管部门，依法明确权属界限与责任主体。

3.2 建构黄河流域湿地的政府责任清单制度

环境修复责任具有特殊性，需要通过构建以“监督责任—主体责任—兜底责任”为架构的黄河流域湿地的政府责任清单制度，实现对政府生态环境修复责任的具体界定。

1）在湿地生态环境修复中，政府应当承担监督责任。依法处罚破坏湿地生态环境的行为，追究行为人法律责任。政府应当以法律为依据，对湿地生态环境破坏行为进行监督和管理，确保破坏主体承担其应有的法律责任。在民事主体有能力对生态环境破坏的先前行为承担生态环境修复义务时，政府要落实包括对该民事主体破坏行为的查处、对破坏主体的责任追究等法律监督举措，使民事主体将湿地生态环境恢复原貌。

2）在湿地生态环境修复中，政府应当承担主体责任。黄河流域湿地生态环境的损害，使得整体性环境公共利益处于危险之中。政府作为公共利益的代表，必须依法承担修复责任，承担起湿地生态环境修复的主导角色，与其他相关部门和社会组织密切合作，制定或委托制定受损流域湿地生态环境修复的具体工程计划，保证环境修复工作的稳步有序开展。

3）在湿地生态环境修复中，政府还应当承担兜底责任。兜底责任是政府责任清单制度的最后一环，也是确保湿地生态环境修复工作得以顺利进行的重要保障。环境修复工作一般需要专业指导和较大的资金支持，在多元化主体的参与生态环境修复工作过程中，政府应当担负起兜底责任。譬如在承揽修复任务的企业因破产等原因无力完成湿地修复工程时，政府应及时接管并继续完成修复工程，承担黄河流域湿地修复的兜底责任。

3.3 界定黄河流域湿地的政府责任形式构成

宏观的国家立法难以对黄河流域地域的差异性进行细致规定。因此，需要以黄河流域整体性保护为立法目标，在地方立法中明确黄河流域湿地的责任构成形式，将政治责任、行政责任、法律责任、道德责任四部分内容层次化地纳入到政府责任形式构成中，满足黄河流域9省区环境保护修复多样性的需求。

1）政治责任是政府未能履行法定职责、未能维护广大人民根本利益所需承担的责任，是不利后果最严厉的责任形式。黄河流域湿地政府责任的落实，需要地方政府部门坚持党的领导，依法落实黄河流域湿地的相关规划，才能维护好黄河流域的生态利益。

2）行政责任是政府作为行政机关体系的组成部分，因行政行为的否定性后果所承担的责任，是不利后果具有内部性法律效力的责任形式。对于不依法履行环境修复义务政府部门的主要责任人进行行政问责，依据《黄河保护法》《湿地保护法》等黄河流域湿地保护规范，结合《公务员法》《行政监察法》等行政监督法律体系，使其依法承担行政责任。

3）法律责任是政府行为未能正确依法履行生态环境修复义务时，所应承担的法定不利后果，是不利后果具有外部性法律效力的责任形式。对于违反法律规定、违背法定程序、罔顾生态规律，未落实修复责任的政府部门，依法追究其负责人的法律责任。

4）道德责任是政府行为未能良好有效地回应社会需求时，所要承担的负面性舆论后果，是非法定性的责任形式。将道德责任纳入黄河流域湿地的政府责任形式构成，能够作为政治责任、行政责任、法律责任的补充内容。

3.4 建立黄河流域湿地的政府责任追究机制

对于黄河流域湿地生态环境修复工作而言，责任追究机制的建构并非目的而是手段。在政府责任追究过程中，要使相应主体承担负面性评价的同时，落实黄河流域湿地生态环境修复政府责任，使黄河流域湿地受损部分经修复后，生态环境整体水平恢复至良好水平。

1）形成政府责任的行政追究机制。政府责任的行政追究机制具有履责监督效率高、推进湿地生态环境修复落实快的特点，是政府责任追究机制的首要环节。首先，将修复工作纳入到当前的政绩考核体系规则之中。若出现生态环境修复不力现象，对相关责任人员较之前要给予内部处罚，并要求该流域地方政府作出修复计划，保障政府责任得到有效追究的同时，使环境修复工作落到实处。其次，强化行政体系的纵向监督，督促责任主体落实湿地修复责任。对于因人力、技术、财政等客观条件限制而难以完成既定修复任务的，上级政府应给予相应帮助，通过人员借调、技术指导、财政拨款等举措，协同下级政府积极正确履行修复责任。最后，落实黄河流域湿地政府责任的主要领导人负责制。对于屡次不能完成黄河流域湿地环境修复计划任务的，该流域地方政府的主要领导人应承担目标任务未完成的主要责任，并对该流域修复工作的主要领导人予以调整。

2）形成政府责任的司法追究机制。政府在担负黄河生态环境修复责任时，要创新思路，使生态环境保护与地方经济发展结合并进，将行政公益诉讼纳入到政府责任外部监管体系之中。在司法追究机制的建构中，一是通过行政执法专项监督的方式，解决黄河流域行政执法不作为、乱作为等问题，倒逼黄河流域政府全面提升水行政执法工作效能；二是运用行政公益诉讼手段，倒逼政府落实湿地环境修复责任，政府追求当地经济发展的惯性，使其难以避免地对生态环境修复这类“非效益性”目标予以忽视；三是运用纪检监察监督手段，严格落实问责追责，妥善查处环保问题线索，严肃问责领导干部。黄河流域各县市的各级纪检监察机关把保护黄河流域生态环境作为一项重要政治监督内容，通过下发纪律监察建议、督办通知、工作提醒函等方式，督促相关县区和部门及时整改（牟雪洁等, 2022）。

3）形成道德责任的舆论监督机制。在对黄河流域湿地生态环境修复工作进行政务公开的基础上，搭建信息沟通平台，邀请当地媒体、社会公众对地方政府的责任落实举措进行关注与评价。这不仅能够保障公众对流域管理享有知情权，并确立公众对流域管理的监督权、质询权，使舆论成为政府履行道德责任的监督者；而且还能够以对违反道德规范的行为进行监督和揭露的方式，倒逼政府决策与政府举措保持较高的道德水准，使得政府的决策与举措不偏离维护公共利益根本目标、不悖离社会公众的期待，避免湿地流域环境修复中政府为完成政绩目标而作出不合理的决策与行为（成辉, 2022）。

4 结语

黄河流域湿地是人类社会长期保持可持续发展的重要环境资源。黄河流域湿地生态环境修复工作已经取得了相当成果，然而目前存在的政府责任问题，成为了桎梏黄河流域湿地生态环境修复的重要因素。为解决政府责任主体交错、责任标准模糊、责任形式和责任追究举措不清的问题，需进一步完善地方立法保障，明确黄河流域湿地的产权主体和权属界限、建构黄河流域湿地的政府责任清单制度、界定黄河流域湿地的政府责任形式构成、形成黄河流域湿地的政府责任追究机制，使政府真正落实黄河流域湿地生态环境修复责任，担负起环境修复的主力。以政府为主体带动企业单位、公民个人对于推动黄河流域湿地生态环境修复与保护的理念认知，推进黄河流域生态文明建设的高质量发展。