房屋征迁领域中涉远年建筑类案件的办案思考

王媛媛　邵伯峰　葛旺

摘 要：远年未登记建筑是否为违法建筑一直是房屋征迁类案件中的重难点问题。在办理此类案件时，应依法监督强制拆除行为是否遵循法定程序，准确把握无证建筑与违法建筑的区别，不能以无证房屋系违法建筑为由一概不予补偿。在综合考量房屋建成时间、历史原因、补办相关手续对规划的影响程度等因素后，确定公平合理的补偿标准，并选择最恰当的方式保障行政相对人的合法权益，实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

关键词：强制拆除行为 远年未登记建筑 征收安置补偿 行政争议实质性化解

行政诉讼法第一章第1条“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”，开宗明义阐释了行政诉讼法的立法目的，鲜明地体现了行政诉讼对公正司法、争议化解、权利保障、依法行政的价值追求。［1］检察机关应高度关注争议周期较长、存在“程序空转”现象的行政案件，适时开展行政争议化解工作，实现案结、事了。

一、基本案情及办案过程

滕某居住在一间坐落于天津市某区某街道的房屋。房屋为滕某母亲遗产，且滕某有兄弟7人，房屋尚未析产。2015年该房所在区域被纳入旧城区改建项目住宅平（楼）房房屋征收范围。2015年11月，天津市某区某街道办事处（以下简称“某街道办事处”）就滕某所有的房屋情况向市规划局某区分局及该区房管局进行核查，发现该处涉案房屋没有建设工程规划许可证，亦未办理产权登记，遂认定该房屋为违法建筑。之后，某街道办事处向滕某作出《责令限期拆除决定书》《履行行政决定催告书》《强制执行决定书》等通知，并张贴送达。2018年7月18日，滕某房屋被强制拆除。

2018年9月13日，滕某起诉天津市某区人民政府（以下简称“某区政府”）至天津市某中级人民法院，请求确认某区政府拆除房屋行为违法。一审法院查明，某区政府对滕某名下房屋予以征收，并作出了《房屋征收补偿决定书》，之后天津市某区法院据此作出行政裁定，准予执行该《房屋征收补偿决定书》。一审法院认为，某区政府拆除滕某房屋，是裁执分离的情况下，经法院裁定许可，区政府执行《房屋征收补偿决定书》的行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第（七）项的规定，该行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故一审法院依照行政诉讼法第51条第2款的规定，裁定不予立案。滕某上诉至天津市高级人民法院（以下简称“天津高院”），理由是其房屋不属于《房屋征收补偿决定书》规定的征收范围；某区政府拆除其房屋扩大了准予执行范围，请求确认其拆除房屋的行为违法。天津高院认为，滕某起诉的拆除房屋行为是房屋征收与补偿过程中作出的行为，而该区政府并非具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门，滕某起诉该区政府没有事实依据，故驳回滕某上诉，维持原裁定。滕某不服二审裁定，向最高法申请再审。最高法认为，滕某的涉案房屋为无证房屋，并不属于《房屋征收补偿决定》征收房屋。该无证房屋由于违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第64条及《天津市城乡规划条例》第74条规定而被拆除的，且并非是该区政府组织实施了拆除行为，故裁定驳回其再审申请。2020年1月2日，滕某至某區法院另行对某街道办事处提起诉讼，请求确认某街道办事处强拆其房屋的行为违法。一审法院认为，该街道办事处经调查涉案房屋未取得建设工程规划许可证，也未进行产权登记，街道办事处将其认定为违法建设并无不当；其次，街道办事处在对涉案建筑物进行强制拆除前虽履行了相关程序，但未按照送达程序向滕某送达《强制执行决定书》，属于程序违法，故判决该街道办事处强拆行为违法。滕某不服，认为其房屋并非违法建筑，遂提出上诉。二审、再审意见与一审法院一致，均未支持滕某诉求。

另外，涉案房屋是滕某母亲遗产，滕某兄弟七人对房产继承问题也存在不同意见。

滕某认为其针对某区政府、某街道办事处提出的两起诉讼案件的裁判结果均有错误，分别向天津市人民检察院（以下简称“天津市院”）与天津市人民检察院二分院（以下简称“天津市检二分院”）申请检察监督。天津市院和天津市检二分院上下两级院一体化办案，多次召开会议进行研讨，分析研判应对困难策略、办案方向和行政争议实质性化解方案。天津市院经审查认为，滕某起诉区政府的案件法院适用法律并无不当，不能支持其监督申请。但滕某起诉某街道办事处案件，滕某可能存在合法权益受到损害的情形。天津市检二分院开展深入调查，依据房屋的买卖契约、民国时期房证、建国初期的土地房产缴税票据以及70年代改扩建的批准文书等，提出“远年未登记建筑不能一概认定违章建筑”的意见，并据此与行政机关开展多轮沟通。最终，在天津市检二分院办案人员的见证下，滕某与房屋征收部门签订了补偿协议，滕某获得70余万元的房屋补偿款。

二、远年未登记建筑强制拆除案件办案要点

《人民检察院行政诉讼监督规则》第6条规定：“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当查清案件事实、辨明是非，综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段，开展行政争议实质性化解工作。”

（一）涉案房屋性质的认定

无证建筑并不等同于违法建筑。无证建筑是指没有相关规划建设审批手续、权属凭证等合法来源证明的建筑物、构筑物或附属物，而违法建筑是指相关单位经法定程序调查认定、违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）《城乡规划法》等相关法律法规建造的建筑物、构筑物或附属物。无证建筑大多是历时遗留的产物，性质不明，未经调查确认，不能一概认定为违法建筑。经天津市检二分院深入调查取证发现，滕某的房屋虽然没有产权登记，但有清朝道光年间的房屋买卖契约、民国时期房证、建国初期的土地房产缴税票据以及70年代改扩建的批准文书，足以证明其建设年代远远早于规划审批、房屋登记等相关规定，是远年建筑。根据“实体从旧”的原则，相关规定不适用远年建筑的认定问题。经走访了解到，与其情况相似的周边邻居均已在80年代办理了房产证，顺利获得了征收安置补偿。涉案房屋一直由滕某年迈多病的母亲居住，相关部门没有及时提醒其补办登记，导致无相关手续，拆迁补偿时应适当考虑该特殊情形。

（二）争议实质性化解最大限度保障当事人权益

案涉建筑并非违法建筑，但法院将无证远年建筑裁定为违法建筑确有不当，致使滕某的合法权益受到了侵害。检察机关应当采取何种方式保障滕某的合法权益也是本案的重点问题。在办理本案过程中，天津市检二分院考虑到滕某虽起诉强拆行为，但其实质诉求仍是希望获得房屋征收补偿。如果对本案提请抗诉，不仅时间成本高，最终的处理结果也难以保证。按照该区政府针对滕某所在片区的征收补偿政策，无证房屋确实无法获得征收补偿，即使法院启动再审程序，纠正错误裁判，行政相对人的根本诉求仍难以得到解决，最终又会导致“程序空转”。最高检党组曾明确指出：“办理行政检察案件，不能单纯强调已‘依法办理且‘程序正当，更须将法、理、情融为一体，实质性解决好人民群众实际问题。”［2］因此，天津市检二分院希望通过行政争议实质性化解，帮助滕某解决实际问题。在与房屋征收部门深入沟通后，房屋征收部门也认识到在实施征收工作中“一刀切”的认定违法建筑确有不足之处，在听取检察机关的处理意见后，表示愿意对滕某予以补偿。

（三）后续问题全面化解

房屋补偿问题达成合意，诸多细节问题接踵而来。天津市检二分院又组织征收部门与滕某就后续问题进行二次探讨。第一，房屋灭失，面积如何确定。天津市检二分院以事实为根据，多次在当事人之间调处，最终房屋征收部门认可以滕某保存的测量视频认定补偿面积。第二，滕某主张房屋之外的一处院落，应予赔偿。天津市检二分院提出，院落确实存在，但该院落系大院公共部分，并非滕某房屋独有，不符合院落补偿的规定，最终滕某予以认可。第三，对于房屋征收部门“一刀切”拒绝延长租房补贴期限，天津市检二分院认为因房屋征收部门未及时安置滕某导致其较大的租房损失，征收部门应承担责任。征收部门亦同意对此予以适当补偿。第四，涉案房屋作为滕某母亲遗产，在滕某兄弟7人间并未析产。为保证纠纷解决到位，天津市检二分院联合房屋征收部门、律师、滕某兄弟7人以远程视频线上云会面的形式进行协商。经恳切交谈，其他兄弟放弃继承，律师出具法律意见书作出见证，避免了后续可能发生的民事纠纷。最终，在天津市检二分院办案人员的见证下，滕某与房屋征收部门签订了补偿协议，滕某获得70余万元的房屋补偿款。

三、远年未登记建筑强制拆除案件办案思考

（一）明确强制拆除的责成主体、行为主体

强制拆除是行政机关依法治理违章建筑时常见的手段。强制拆除主体是否适格，是检察机关办理此类案件首先需要明确的问题。

根据《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据上述规定，强制拆除的行为主体是建设工程所在地县级以上人民政府责成的有关部门，未经县级以上人民政府责成就实施强制拆除行为是违反法定程序的。此项规定为县级以上人民政府创设了对强制拆除行为的审查义务，县级以上人民政府有责任对强拆行为进行监督管理。［3］即责成主体为县级以上人民政府，强制拆除行为主体为有关部门。

责成有关部门采取强制拆除等措施并非行政诉讼法中规定的“委托”，不适用委托的机关为被告的基本原则，并且该责成行为系该政府基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的监督管理，亦是一种过程性、阶段性行政行为，该行为不产生外部法律效力，对行政相对人的权益未产生直接影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，因此责成行为不具有可诉性。滕某起诉某区人民政府违法案中，一、二审法院虽裁定驳回结果并无不当，但确实存在适用法律错误的情形，而最高法裁判时对裁定驳回理由予以纠正，正是基于此考量。

关于某街道办事处是否有权实施强制拆除行为，最高法的裁判有不同意见。《城乡规划法》第68条对于“有关部门”的范围并未明确，街道办事处能否属于此范围之中为分歧所在。

有观点认为，“街道办按照县级政府的要求，有权要求当事人自行拆除并限期拆除违法建筑，当事人仍未将违法建筑拆除，街道办遂将当事人违法房屋拆除，程序合法。”［4］还有观点认为，“街道办事处虽是区政府的派出机关，可以在其职权范围内独立承担相应的法律责任，但相关法律规范并未赋予街道办事处对违法建筑予以拆除的职权，因此街道办事处对申请人的房屋进行强拆属于超越职权。”［5］两种观点分歧之处在于，法律无明文规定街道办事处具有强制拆除的职权的情况下，街道办事处能否作为强制拆除的实施主体。行政法的基本原则是“法无授权不可为”，《城乡规划法》第65条赋予了乡镇人民政府对违法建筑强制拆除权，虽然街道办与乡镇政府在管辖范围内具有相同的综合治理职能，但无法律授权行为即为超越职权。拆除违建是城市综合治理的重要一部分，街道办有责任无职权的难题如何破解，考虑到立法原意及镇、街同作为基层行政机关，街道办具有本辖区内综合治理职能，天津市人民政府通过《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》［6］《天津市街道综合执法暂行办法》［7］等地方政府规章赋予了城市管理综合行政执法机关对违法建筑进行强制拆除的主体资格与法定职权，这与《城乡规划法》第68条“……建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”中“县级以上人民政府责任有关部门”理念一致，具有现实意义。。

（二）准确把握无证建筑与违法建筑的考量因素

无证建筑并不等同于违法建筑，合法的无证建筑在征收过程中，应当按照合法建筑的征收补偿标准进行补偿。而违法建筑则应由当事人自行拆除或在行政机关履行法定程序后强制拆除，不能获得补偿。建筑合法与否，对行政相对人影响较大。实践中如何加以区分，可以从以下方面综合考量：

首先，对无证建筑是否违法的认定，有一个重要的考量因素就是该建筑物的建成时间。依据“法不溯及既往”原则，如果无证建筑建成时间早于城市规划有关法律规定出台时间，其在建造时并不存在禁止性规定，则不能对该类“无证建筑”一概认定为违法。有学者提出就全国范围而言，应当以首部《城市规划条例》生效的时间作为规划执法的时间起点，以此作为认定违法建筑的历史时间节点。同时提出由于各地进行规划审批工作时间不一，不能簡单地划定一个统一的时间节点，但基于上位法优先的考虑，各地划定新、旧违建的时间节点不应比1984年1月5日《城市规划条例》施行之日更早。［8］《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》规定，各地可根据实际情况确定处理违章建筑的界限，天津市于1991年12月21日通过了第一部《天津市城市规划条例》，天津市《关于解决历史性违章建筑和历史性违章用地问题的若干规定》第2条历史性违章建筑是指1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施前，未经城市规划行政主管部门批准建设的建筑物以及逾期未拆除的历史建筑物。该规定亦对历史性违章建筑分情况规定了不同的处理方式。本案中滕某的涉案建筑建成年代明显早于1990年，有清朝道光年间的房产地契以及建国初期的契税凭证等作为证据，故不应简单的以违法建筑论处。

其次，要对违法建筑对规划的影响程度进行审查，将建造时无禁止规定且对规划的影响程度不大的无证建筑，列入历史遗留违法建筑认定范畴。本案涉诉房屋在上世纪90年代天津市统一为历史建筑办理产权证时由于个人原因未及时办理产权证。本案中，检察人员经调查走访发现，滕某周边与其情况相似的邻居都办理了产权证并依法获得了安置补偿。因此综合该建筑未办理产权证的历史原因、邻居补办相关手续后对规划的影响程度，等因素，足见涉案建筑在拆除前并不影响城市规划，滕某房屋符合补办手续的规定。并且未补办手续亦不影响其合法房屋性质的认定，应当参照合法建筑的拆迁补偿标准对滕某的无证建筑予以补偿。

（三）贯彻“三性统一”司法理念，实质性化解行政争议

因行政争议而引发的案件具有案情复杂多样、矛盾尖锐、争议周期长的特点，群众通过诉讼程序，诉求往往难以得到实质性解决，行政争议在长达数年的行政诉讼程序中“空转”，案结事未了，浪费司法资源，损害司法权威，而群众的负面情绪日益累积，增加了社会不安定隐患。［9］特别是关涉人民群众利益最深的房屋拆迁补偿纠纷，矛盾最为突出。本案历时7年，历经4级法院，案情复杂、周期长、群众合法权益悬而未解。检察机关办理该类案件时，应摒弃就案办案思想，决不能仅仅“依法办”就完了，形式上“不违法”就行了，而要将司法办案同化解社会矛盾、维护社会和谐稳定有机结合，聚焦关系人民群众切身利益的痛点难点堵点问题，实质性化解行政争议，解决“程序空转”问题。

一线检察官在具体办案中要贯彻“三性统一”的司法理念［10］，做好争议化解工作。一是坚持“合目的性”原则。检察监督要将“解决问题”作为“监督权力”和“保护权利”的结合点和落脚点，促进案结事了政和人和。本案的成功办理，充分体现检察机关全面深化贯彻落实上级要求，始终坚持“为大局服务、为人民司法”的检察理念。二是坚持“合规则性”原则。对于远年无证建筑如何认定，如何处理，法律没有明确规定。从法律原则、法律精神出发，方能定纷止争，让相关当事人各得其所，有效发挥检察工作的法律监督和价值引领作用。三是坚持“合理性”原则。祖传的房屋被违法强拆后无任何补偿，这与情不符，与理不合。检察机关通过专业的法律判断，帮助滕某获得合法补偿，这与人民群众朴素的公平正义观相契合，实现了政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

* 天津市人民检察院第二分院第六检察部三级高级检察官［300210］

**天津市人民检察院第二分院第六检察部四级检察官助理［300210］

*** 天津市人民检察院第二分院第六检察部三级检察官助理［300210］

［1］ 参见张相军、马睿：《检察机关实质性化解行政争议研究》，《国家检察官学院学报》2022年第3期。

［2］ 《回眸五年奋斗路——新时代新理念新作为|帮当事人走出程序空转“漩涡”——检察机关开展行政争议实质性化解工作纪实》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn//zdgz/202303/t20230307_606448.shtml，最后访问日期：2024年3月30日。

［3］ 参见张祺炜、顾建兵：《在建违法建筑的强制拆除程序》，《人民司法》2019年第2期。

［4］ 最高人民法院行政裁定书，（2019）最高法行申12822号。

［5］ 最高人民法院行政裁定书，（2017）最高法行申1064号。

［6］ 参见《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第4条第（五）项规定：“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权”。

［7］ 参见《天津市街道综合执法暂行办法》第7条规定：“街道办事处可以集中行使下列行政处罚权，并可以实施与之有關的行政强制措施：（一）城市管理综合执法机关行使的全部行政处罚权。”

［8］ 参见王洪平：《违法建筑的私法问题研究》，法律出版社2014 年版，第26-27页。

［9］ 参见刘海奎：《行政争议实质性化解多元化路径探析》，《中国检察官》  2022年第17期。

［10］ 参见陈凤超：《坚定信心 凝聚共识 担当实干 奋力走好天津检察工作现代化第一步》，《人民检察》2023年第15期。