武夷山国家公园保护制度研究

林 涛

（集美大学 外国语学院，福建 厦门 361021）

党的二十大报告指出：“要推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。”[1]建立国家公园体制是新时代中国政府从维护生态安全、建设生态文明、实现中华民族永续发展的战略和全局高度作出的重大战略决策。武夷山国家公园作为首批试点地之一，在积累经验方面有重要的模范示范作用，所做的努力尝试也具有重大的意义与价值。本文着眼于我国引入的国家公园制度，先概述国际上发达国家的国家公园制度的基本情况、我国引入国家公园制度的政策动向，举出我国国家公园保护体系中存在的整体问题，以及落实到武夷山国家公园实处的具体问题，然后根据问题提出可行的解决方案，旨在为我国国家公园保护制度的完善提供理论参考。

一、国家公园制度的概况

国家公园制度起源于1872 年成立的美国黄石国家公园，迄今为止走过了150 多年的发展历程，业已成为目前通用于世界各国，并且使用最为广泛的自然保护地模式[2]。国际知名NGO 组织——世界自然保护联盟（简称IUCN）将国家公园（National Park）列为六种自然保护区中仅次于“严格的自然保护区”的第二类保护区。根据土地所有制形态的不同，国家公园可分为营造物制与既有区域制两种形式，并由此产生了不同的管理方式。营造物制度，一般是将国有土地划为国家公园专用的做法，集中于以美国为代表的新大陆国家以及肯尼亚等部分发展中国家。既有区域制是无论土地产权归属，将一定区域划为国家公园的做法，多见于英国、日韩等历史上高密度使用土地的国家[3]。我国国家公园土地因涉及集体产权，因此属于后者，即土地所有权复杂，涉及原住居民权益的既有区域制。

因多种原因，我国历史上长期未纳入世界自然保护联盟的保护地体系。2013 年，十八届三中全会首次提出建立国家公园体制，正式拉开了我国国家公园制度的序幕。2015 年，我国出台《建立国家公园体制试点方案》，在9 个省份开展“国家公园体制试点”。2017年，中共中央发布《建立国家公园体制总体方案》，将我国的国家公园定义为：由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。2018 年，国家林业和草原局、国家公园管理局正式挂牌。2019 年，发布《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。2021 年10 月，正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。2022年，国家林业和草原局发布 《国家公园管理暂行办法》。这一系列举措，完成了我国国家公园制度的顶层设计,开始了将生态文明建设纳入“五位一体”的中国特色社会主义总体布局，并且贯彻生态文明思想的实践探索。

武夷山国家公园是首批十个国家公园体制试点单位之一，也是首批设立的国家公园之一。武夷山国家公园总面积1280 平方千米，位于闽赣交界武夷山脉北段，涉及福建省、江西省两省5 个县市区行政单位。其丹霞地貌极富代表性，九曲溪、大王峰等山水景观组合价值很高，还有古悬棺、朱熹理学等历史人文因素，动植物资源丰富，被称为“昆虫世界”“鸟类天堂”，兼有茶文化、九曲溪漂流等生态游憩功能。2017年成立武夷山国家公园管理局，现在福建省已出台了《武夷山国家公园条例（试行）》，江西省也在积极推进武夷山国家公园立法进程[4]。

二、现存问题

由于我国国家公园设立不久，现面临经验不足、行政区划与自然生态割裂、区域协同立法困难重重等多方面问题。落实到武夷山国家公园实际，又存在着闽赣两省省际协同立法以及闽赣两省区域协调发展不均等困境。

（一）空间割裂问题

在我国行政治理过程中，行政区划与自然生态区划之间存在着天然不匹配的问题，空间割裂现象由来已久。虽然环境保护、大气污染防护等物理上跨行政区划的法规也不少，但多为上级政府协调，地方政府协商解决这样的二元体制，概括性条文多，有着概念不清、权限不明、执法不一等不足，事实上容易形成拼凑型空间治理的地方主义。2018 年，秦岭国家中央公园中大量违建别墅群的事件震惊世人，究其根源即与此弊端有着千丝万缕的联系。

同时，我国在生态保护方面存在多重立法、平行分散现象，既有《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等综合性法规，又有《海洋环境保护法》《国家湿地公园管理办法》等特定对象的法规。这种“包容性”高，“可操作性” 低的割据型法律的产生是由于我国每个发展阶段的需求不同，新事物在旧事物基础上长期堆砌造成的结果。

这种法律概念的零散性导致长期以来与环境相关的法律法规未能形成规范化体系，也造成制度衔接效率低，再加上管理部门交叉，最终造成了立法执法力度低，部分法规在特定领域相互制约的局面，给我国国家公园制度的构建带来了局部的法律屏障。

（二）“区域协调发展战略”下的省际协同立法困境

党的十九大报告在“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”一章中提出“要实施区域协调发展战略”[5]。国家公园在物理上属于自然生态区划的概念，因此经常需要邻近两省甚至跨越多省的共同管理。协同治理的现实需求，间接上需要面对“区域发展不平衡”所带来的牵制。“区域协调发展战略”下的协同治理，其核心在于法治协同，而法治协同的核心又在于立法协同。

贺海仁将“区域协同立法”定义为：两个或者多个立法主体按各自立法权限与立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或法域的法律主体、法律行为或者法律关系调整对象分别立法，互相对接承认法律调整对象法律效力的立法行为。[6]当前，由于区域协同立法概念未有共识，与我国既有的单一制国家结构、一元两级多层的立法制度间关系紧张，地方省人大虽有制定地方法规的权力，但实际上中央专属立法权留给地方立法的可操作空间极为有限[7]。现如今，区域协同立法多停留于立法信息、项目、程序的沟通，形成的协同立法以生态环境保护为主，且多为“共同协商+各自立法”这一相对宽松自由，强制力不高的“弱协同”模式。

同时，区域发展不均衡，容易导致合作主体都力争实现自家利益最大化，最终造成区域协同立法“成形多、成果少”的弊端。武夷山国家公园保护制度的形成还面临邻近两省在经济发展上的不平衡、在武夷山国家公园问题上博弈主体力量极为不平衡等问题的挑战。2022 年，虽然江西省和福建省在较前年全省GDP 增长率并列全国第一，但福建省GDP 为53109.85 亿元，位列第八位，江西省为32074.7 亿元，位列第十五位，仅为福建的一半多[8]。此外，武夷山国家公园有78.2%位于福建，全国知名度认识上决定了福建是保护的主体，闽赣两省在项目上地位悬殊，经济程度也有差异，如何在资源交换、权益提升上达成共识也成为亟待解决的关键问题。

（三）经验不足

从本质上来说，以上两个难题的产生，实际上可以归结为我国在国家公园保护制度上的经验不足。而经验不足又可以归结为两个方面：一个是由于我国国家公园制度引入的滞后造成的，即面对新事物的困惑；一个是类似于大熊猫国家公园所面对的因熊猫栖息地仅限于我国，缺乏可借鉴的国际经验，即完全依赖于自我摸索总结所造成的不安。

由于我国国家公园内土地边界不清，管理权属复杂等历史遗留问题多，体现为人口众多、人地关系复杂，以及包括国家公园在内的所有生态保护区共同面临的生态保护与经济发展的平衡问题，成为包括武夷山国家公园在内的所有国家公园在形成保护体制的初期首先要解决的问题。如何“吃好首只螃蟹”，重塑治理体系，管理好“人”，总结国家公园区域内特许经营管理制度的模式，也成为我国国家公园保护制度亟需经验积累的领域。

三、解决方案

（一）法律条文中概念表述的体系化措施

2019 年，中共中央印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中，首次统一使用了“自然保护地”概念，将其定义为：由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域和海域[9]。“自然保护地”概念的提出，是从根源上解决各种生态环境保护法规中对象定义不同的有效尝试。“自然保护地”概念的提出，既来源于空间环境治理的现实需求，又是生态学创新的理论指引，是为了整合现有的碎片化法规，从全局高度解决既有法律的内生不足，从而实现从行政区域到自然区域的视角转变。这一新概念表述的提出具有重要的意义，解决了现有多种法律中对象概念复杂、互有涉及、界限暧昧的问题，可作为既有环境保护法规在条文表述上的基础平台和判断依据。“自然保护地”概念的推广尚待加强，唯有此概念深入人心，并且有意识、有目的地广泛使用它，方能避免法律法规的交叉定位。

（二）“区域协调发展战略” 下的省际协同立法的操作方案

区域协同立法，需要遵循“立法人格平等”“立法行为共同”“立法法益一致”三个原则。当前，在习近平总书记“建立国家公园，须解决好跨地区，跨部门的体制性问题”的讲话精神指引下，闽赣两省已经形成了武夷山国家公园协同立法大背景上的共同认识。近期，在福建省人大常委会组织下，福建省内多市在九龙江、闽江流域的协同立法保护上，打破了行政界限，实现了从无到有的历史性突破。闽赣检察“2+5”协作机制暨检察监督专项的落地，闽赣法院司法的协同探索，从实际部门入手推动闽赣省际协同立法，均取得了不菲成绩。作为武夷山生态保护的两大执行主体——武夷山国家公园与江西武夷山自然保护区管理局，在黄岗山区域生态资源的联合管护，游客路线的联合巡护，以及科研项目合作、科普宣教等多个方面的合作事宜都有了实质性进展。围绕武夷山国家公园的闽赣省际协同立法具有双方执行部门认识一致的优势，为进一步协同立法提供了实际保障。

在区域协同立法的实际操作过程中，首先应明确中央和地方在区域协同立法上的权限配置，确认中央立法框架，《立法法》明确了地方立法中赋予的权力空间和地方立法需要规避的一些原则性问题。明确“行政三法”中的排除性表述，在避免抵触上位法基础上，缩小区域协同立法的范围。应该遵循“大法指导小法，中央统筹地方”的原则，在《国家公园法》或《国家公园法实施条例》细则出台后，根据中央指导性解读，确定两省人大协同立法操作方向，确保后期协同立法最大限度体现中央精神。

同时，应该采取“一个文本，两家通过”的协同立法模式，法案中加入“省人民政府与邻省同级人民政府共同建立武夷山国家公园联席会议协调机制，统筹协调武夷山国家公园的重大事项，推动区域合作，共同做好武夷山生态保护工作”的一致内容。采取“法案＋条例”方式，法案由闽赣两省人大制定，具体细节条例由两省实际执行部门，如武夷山国家公园与江西武夷山自然保护区管理局等部门充分协商后制定，确保协同立法确实落地。

关于“区域协调发展”问题，围绕武夷山国家公园，如何实现闽赣两省在利益补偿上的合作，无疑将成为其核心的实质问题。2020 年，福建省政府办公厅发布了《建立武夷山国家公园生态补偿机制实施办法（试行）》，其中设定了生态公益林保护补偿、天然商品乔木林停伐管护补助、林权所有者补偿等共11 项生态补偿内容[10]，但归根结底未涉及江西省下辖部分的做法。由于游憩功能，茶业等经济功能集中于福建省内，因此有必要建立江西方面亦能受益的体制，保障协同立法后能坚持执行，避免协同立法“有名无实”。建议可以在厦门碳和排污权交易中心平台上由福建方面支出部分收入作为江西方面碳汇生态补偿，促成江西省生态扶贫，建立中国特色的国家公园生态帮扶省际合作新模式。将生态补偿视角纳入合作主体权益博弈过程中，力争实现一举两得的创新举措。

（三）参考国内外先进经验，纳入武夷山国家公园制度体系

2019 年，中共中央印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中，提出“要坚持中国特色，国际接轨”的基本原则，指出要“立足国情，继承和发扬我国自然保护的探索和创新成果。借鉴国际经验，注重与国际自然保护体系对接，积极参与全球生态治理，共谋全球生态文明建设”[9]。由于我国国家公园不属于营造物制，武夷山国家公园集体土地占比达71.3%，无法像美国黄石国家公园当初赶走原住居民一样操作，因此应在重视3352 位原住居民的权益基础上，力争完善武夷山国家公园保护制度[11]。比如，可优先参考同处亚洲，采用既有区域制的日本“合作管理型”模式。

日本是亚洲最早制定国家公园法律，并且实际执行至今的国家（1933 年当时处于美国统治下的菲律宾也被指定了国家公园区域，但未制定相关法律）。日本1931 年颁布 《国家公园法》；1934 年2 月将云仙、雾岛、濑户内海三处指定为首批国立公园[12]。在分区保护上，日本按照人类活动许可程度分为特别保护区域和三层级保护区域，特别保护区域内极力严格限制人类活动，三层级保护区域根据居民对生态破坏的大小逐层严格限制。在此方面，武夷山国家公园采用了相同理念，即划分为核心保护区和一般控制区，核心保护区又分为核心区、缓冲区、部分试验区。日本方面比较有特色的是采用了5 年一期的“1 园1 制度”政策，保证不合理的法规及时改进。同时，“信息公开与公众参与制度”也是我国可以参考的制度之一。信息公开能够充分保障国家公园内原住居民的知情权，公众参与运营则能够更大程度减轻生态保护与经济发展之间的矛盾。日本在发挥包括国家公园、世界遗产等景区的游憩功能之时，提出要遵循 “Community-based tourisim（基于共同体的旅游，简称CBT）”模式，即最大限度地让当地居民参与到景区运营中来，让游憩功能带来的收入最大限度地还原于社区。清华大学国家公园研究院院长杨锐在2023 年6 月21 日的国家公园特许经营制度建设和实践研讨会中也指出，“特许经营只有让社区的老百姓能够在国家公园和周边安居乐业才是真正的成功”。[13]由此可见，CBT 模式也应该在我国国家公园保护机制中发挥更大的作用。应该在明确《武夷山国家公园条例（试行）》出台后，一般控制区内原住居民的生活变化及其生计受影响的基础上，鼓励和促进原住居民参与特许经营管理。

在“坚持中国特色”方面，应该总结国内先进案例经验，加以复制推广。如通过对首个共同立法案例——赤水河流域共同保护立法、《中华人民共和国长江保护法》在区域协同立法方面的经验总结，摸索适合武夷山国家公园的省际协同立法模式。在实际操作过程中，应探讨协同立法的主体、程序、内容、后续保障等各个环节的闽赣两省合作。

四、结语

武夷山国家公园作为首批国家公园成立两年多以来，在探索实践方面也积累了不少经验，被《瞭望》称为“国家公园的武夷山样本”，该文充分肯定了福建省南平市“用10%面积的发展，换取90%面积的保护”的绿色高质量发展模式[14]。同时，武夷学院、福建农林大学等高校也在科研考察、提供咨询方面发挥了重要作用。在今后的运营管理中，如能克服本文总结以上三个问题，武夷山国家公园也将作为首批国家公园发挥更大的模范作用。