RCEP 下海南自由贸易港自然人移动便利化路径研究

冯晋秀

（海南大学法学院,海南 海口 570100）

自《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效实施以来，海南积极发挥RCEP与自贸港政策叠加效应，不断深化与RCEP成员方的合作。海南企业抢抓政策叠加机遇，加快出海“抢订单”，拓宽外贸市场，在引进人才、科技创新、加工生产等方面不断培育新优势，将政策优势转化为外贸发展优势。RCEP的第九章为《自然人临时移动》，自然人临时移动是包括我国在内的东亚多数发展中国家的一种重要服务贸易方式，具体是指一成员方的自然人（服务提供者）到任何其他成员方境内提供短期/临时服务的贸易方式。据此，海南自由贸易港应对外籍人员赴海南自由贸易港的工作许可实行负面清单管理，实行宽松的商务人员临时出入境政策。

1 海南自贸港自然人移动的制度现状

1.1 规制自然人移动的国内法

自然人移动是世界贸易组织《服务贸易总协定》定义的服务贸易形式之一，指一成员方的服务提供者在其他成员方境内以自然人身份提供服务。通常来讲，自然人移动会受到多边贸易体制的影响，且区域贸易协定也会对自然人移动的立法产生重要影响。对于自然人移动，我国尚未制定专门的法律，而是分散于多个法律文件和政策中。在我国，规范自然人流动的法律依据主要是《中华人民共和国出境入境管理法》，明确了中国公民和外国人在中国境内入境、出境、停留和居留的相关规则。此外，区域贸易协定也成为规制自然人移动的国内法依据。截至2023年11月，中国已同26个国家和地区签署了19个自由贸易协定，覆盖了亚洲、大洋洲、拉丁美洲、欧洲和非洲。我国同这些国家和地区签署的贸易协定规定的自然人移动规则的内容构成了规制自然人移动的国内法依据。

1.2 海南自贸港自然人移动的规制

海南自贸港已初步完成了从政策红利到法律红利的过渡与转变。《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《海南自贸港法》）的出台和《中华人民共和国立法法》的修订，也已验证了这一过渡与转变。海南自贸港如何从法律红利向法治红利过渡和转变，是一个巨大的考验。目前，《海南自贸港法》第四十五、四十六、四十七条分别规定了建立高效便利的出境入境管理制度，逐步实施更大范围适用免签入境政策，延长免签停留时间，优化出境入境检查管理，提供出境入境通关便利；对外国人工作许可实行负面清单管理，进一步完善居留制度；放宽境外人员参加职业资格考试的限制，对符合条件的境外专业资格认定，实行单向认可清单制度。

《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）提出要在有效防控涉外安全风险隐患的前提下，实行更加便利的出入境管理政策。2025年前的重点目标是建立更加便利的免签入境政策。2035年前要实现人员进出自由便利。第一，海南已经将外国人的免签入境的渠道加以拓宽，将之前的只能由旅行社邀请接待，拓宽到外国人自行申报和单位邀请接待的形式。同时，申请的事由也减少了限制，允许外国人以商贸、访问、探亲、就医、会展、体育竞技等事由免签入境海南。第二，为了进一步支持海南全面深化改革开放，国家移民管理局通报，经国务院批准，自2018年5月1日起，在海南省实施59国人员入境旅游免签政策，免签入境停留时间为30天。2019年7月，公安部、国家移民管理局出台《支持海南全面深化改革开放移民与出入境意见的12条政策措施》，其中包括“支持海南推进‘一站式’移民事务服务，在外国人工作、生活较集中的区域建立移民事务服务中心”。第三，《总体方案》提出要根据海南自由贸易港发展需要，针对高端产业人才，实行更加开放的人才和停居留政策，打造人才集聚高地。在外籍高端人才投资创业、讲学交流、经贸活动方面提供出入境便利，并且对于外籍人员赴海南自贸港的工作许可实行负面清单管理，放宽外籍专业技术人员停居留政策。其中，工作许可负面清单并不是固定的，可结合自贸港建设需要而实施动态调整。具体而言，对工作许可负面清单中的限制类实行配额管理，建立配额动态调整机制，在配额总量控制下对限制类工作许可进行自主审批。

2 海南自贸港自然人移动便利化的新要求

2.1 充分释放RCEP与海南自贸港政策的叠加效应

深入推进商品和要素流动型开放，加快推动规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化，是自由贸易试验区和自由贸易港建设的重要目标[1]。在对标高标准的经贸规则的基础上，海南自贸港在相关规则、规制、管理、标准等方面进行改革，提升自身的竞争力。这样可以制定和实施更加稳定、开放、透明、便利的经贸规则，可以吸引更多的国内外人才和投资，促进贸易、服务和产业发展，增强海南自贸港在全球市场的竞争力。自RCEP生效以来，自贸港抓住机遇，积极对接RCEP的经贸规则。建设海南自贸港，并不是将经济特区发展的模式简单升级，而是打造更高开放水平的新示范和法治创新的新标杆[2]。RCEP为成员方之间的贸易和投资提供了更加稳定的环境，减少了贸易壁垒和限制。自贸港政策则通过放宽市场准入、简化行政审批等举措可吸引更多外资和技术进入自贸港。人员流动的加快会进一步促进经济合作，使得RCEP规则和自贸港政策的内容得到更好叠加。同时，RCEP覆盖了广泛的产业领域，鼓励成员方在制造业、服务业、农业等领域的合作和投资。自贸港政策则聚焦于先进制造业、现代服务业、高新技术产业等。自然人流动的加快将促进产业交流和合作，推动产业升级和创新发展。

2.2 制定与投资贸易自由便利相配套的措施

海南自贸港建设将深刻改变现有的技术、资金、土地、劳动力等供给要素，并在开放发展的过程中逐步使相关因素向高级化发展[3]。自然人移动与自由贸易港投资、贸易便利化的关系是互惠互利的。

首先，营造良好的营商环境。优良的营商环境将会推动海南省政府在持续完善法律法规、强化监督审查、加强公开透明度等各方面为企业更好地提供服务和支持。这可以吸引国内外自然人来自贸港投资、创业、从事贸易活动。自由贸易港内多样化和活跃的自然人人口可创造充满活力的市场。其次，完善人才引进制度。在2022年全球外国直接投资下行趋势下，RCEP多数成员方利用外商投资仍然快速增长，呈现出积极的上升态势[4]。自贸港可通过制定自然人移动便利化的相关政策，引进RCEP成员方的各类人才，以支持自贸港的发展。

2.3 加快构建与东盟的邮轮经济合作圈

海南岛是中国著名的旅游胜地，以其美丽的海滩、热带气候和多元文化而闻名。自然人移动的便利化对海南邮轮产业的发展起着重要作用。同时，自然人移动与海南邮轮产业的关系是相互依存、相互影响的。海南邮轮产业的发展直接影响到该地区的自然人流量。海南自贸港的自然人移动在与东盟国家构建邮轮经济合作圈中发挥重要作用。邮轮经济合作圈的成功建设，离不开海南自贸港与东盟国家的密切配合、共同努力、互利共赢。自然人移动便利化可以促进海南与东盟的商贸合作，为中国邮轮运营商进入东盟市场提供便利。

海南自贸港邮轮产业人才奇缺，从业者基本上都是从轮机、经济管理、旅游业等专业转型而来，科班出身的几乎没有[5]。根据RCEP《自然人临时移动》一章的规定，RCEP为海南邮轮产业提供自然人临时流动便利，使熟练工人、专业人员和专家更容易流动，进而促进海南邮轮业的运营的发展。此外，通过加快构建与东盟的邮轮经济合作圈，海南自贸港可以更好地利用RCEP关于自然人临时流动的规定，吸引更多的国际邮轮经营者来海南扩大业务范围。

3 RCEP下海南自由贸易港自然人移动便利化面临的新挑战

3.1 自贸港法律体系有待持续完善

目前，《海南自贸港法》在规范自然人在自贸港移动方面取得了重大进展[6]。然而，海南自由贸易港的法律体系虽有了很大的发展，但是关于自然人移动的法律法规还存在着不完善的地方。

首先，海南自贸港自然人流动涉及多个方面和部门领域，例如出入境管理、劳动力管理、教育、医疗等。海南自贸港的开放程度最高，涉及范围最广、系统性也最强[7]。但现有的法律法规尚未形成完善的体系，细分领域的法规相对分散，缺乏整体协调和统一规划，容易造成执法冲突。其次，海南自贸港对接RCEP时，只是实施中国对于RCEP自然人临时移动的承诺表，并没有对于外国人入境前、入境居留或者停留以及出境流程中存在的法律问题进行全方位的调研，从而没有对于自然人移动进行特定的立法规制。再次，《海南自贸港法》有些条款的具体操作方式和实施细则也未得以明确。例如，《海南自贸港法》第四十五至第四十七条对自然人移动进行了原则性的规定，但其操作性有待加强。虽然在2021年11月，海南省人力资源和社会保障厅就《海南自由贸易港外国人工作许可特别管理措施（负面清单）（征求意见稿）》和《海南自由贸易港外国人工作许可负面清单管理办法（试行）（征求意见稿）》向社会公开征求意见，但截至目前，仍未正式出台。最后，自贸港对于外籍人才实行了更加开放和便利的签证和居留政策，但是在劳动就业、社会保障、税收等方面，还没有相应的法律法规来配套支持，这就给外籍人才的工作和生活造成了些许不便和风险。

3.2 自贸港现行签证制度的不完善

自贸港已经努力简化签证程序并扩大对某些国籍的免签证准入，但是根据国家移民管理局发布的公告，对59国人员入境海南实施免签政策，并未全部涉及RCEP的所有成员方。自贸港的免签制度只针对30天的旅游免签，这种免签适合以旅游为目的的自然人。同时，在签证覆盖面上，海南自贸港还没有涵盖各层级的人员需求，现阶段主要吸引高端产业人才，但所要求的资质和经验往往过于严格，排除了一些有潜力的中低层次人才。在行业偏向方面，自贸港签证政策主要倾向于吸引金融、科技和高端服务业等领域的人才，而对于基层服务业的人才吸引和培养相对不足。这会导致基层服务业人员的短缺，影响自贸港的运行和发展。免签的条件也较为严苛。例如，必须通过指定的旅行社预订行程和酒店，必须在海南自贸港内停留，必须持有有效的第三国签证或机票等，这些条件都增加了自然人移动的成本和难度。

3.3 管理部门协作联动不足、管理难度大

不同部门独立管理着不同方面的自然人流动信息，但缺乏有效的信息共享机制。这导致信息流动不畅，难以及时共享关键的个人信息和事件处理情况。第一，由于不同部门采用的数据标准和格式不统一，数据在共享过程中难以对接和整合。例如，个人身份证件信息、工作经历、社会保障信息等在不同部门之间的命名和格式可能存在差异，给信息共享带来困难。第二，RCEP的15个成员方都有着不同的管理部门，同时，RCEP成员方有不同程度的数据保护法律法规。一些国家有相对完善的数据保护法律体系，而一些国家的数据保护法律体系不甚完善。在信息共享过程中，维护数据安全和加强个人隐私保护是亟待解决的问题。因为自然人流动涉及诸多个人敏感信息，如身份证号码、家庭住址、犯罪记录等，如何确保在信息共享过程中的信息安全和隐私保护，是需要高度关注的问题。协调各成员方的法律以确保与自然人移动有关的个人和信息安全可能是一项复杂工作。第三，RCEP成员方和海南自由贸易港之间的技术基础设施建设水平差异，也会影响安全数据管理系统、身份验证流程和信息共享平台的运作成效。在RCEP成员方与海南自贸港自然人移动的信息交流中缺乏统一、综合性的自然人流动信息共享平台。这导致RCEP成员方的信息难以得到有效整合，不利于提高信息共享的效率和质量。

4 海南自贸港自然人移动便利化对标RCEP的对策

4.1 制定《海南自贸港自然人移动便利化条例》

目前，自贸港适用关于自然人移动的法律法规较多，自贸港还出台了一系列相关的政策文件，对于外国人的签证、停留和居留的人员分类以及时间长短都加以规定。要想实现海南自由贸易港的自然人移动的便利化就要制定相应的法规体系，并且立足于自贸港的整体建设。《海南自贸港自然人移动便利化条例》的制定将有助于推动海南自贸港与RCEP成员方之间的人员往来便利化，增强海南自贸港的国际吸引力和竞争力。同时，也将有助于深化中国与RCEP成员国之间的经贸合作，推动区域经济一体化进程。

首先，在制定《海南自贸港自然人移动便利化条例》之前，应当对相关法律进行系统梳理，以确保该条例与现有法律体系相协调。此外，还应参考国际惯例和经验，吸取其他国家自贸港的成功经验，结合中国国情进行创新。

其次，明确立法的目的和原则。目的应包括促进海南自贸港与RCEP成员方之间的人员往来便利化，增强海南自贸港的国际吸引力和竞争力。原则方面，应遵循国际通行规则，体现平等互利、相互开放、共同发展的精神，同时要符合海南自贸港的发展战略和实际情况。

最后，在明确立法目的和原则的基础上，需要确立《海南自贸港自然人移动便利化条例》的框架和主要内容。一是关于边境口岸、机场、火车站等场所的设立和运营管理的规定，包括设立条件、运营规范、服务标准等。二是关于自然人跨越国境或省际行动的手续和程序的规定，包括签证、通关、检验检疫等方面的规定。三是关于服务质量的要求和措施的规定，包括服务态度、服务效率、服务安全等方面的规定。四是关于监管和处罚的规定，包括监管机构的职责、监管措施和处罚幅度等方面的规定。

4.2 完善以免签为代表的签证制度

新时代应坚持对外开放的基本国策，采取一揽子措施增强贸易投资和人员交往的便利性，包括增开国际航班、简化外商来华签证流程、灵活处理签证对等问题等[8]。首先，自贸港在制定免签政策时，需要遵循RCEP所提倡的自由贸易、投资自由化、便利化和透明化的原则，确保免签政策的制定与RCEP规则相一致。自贸港优先考虑对接RCEP成员方的免签政策，特别是与东盟国家、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等签署RCEP的国家，就免签政策进行协商，形成双方或多方实行更加便利的免签政策。其次，在借鉴RCEP免签政策的基础上，可以将自贸港的免签国家范围扩大至RCEP成员方。应当逐步地在自贸港内对更多国家（地区）实行免签或者落地签[9]。目前，只有柬埔寨、老挝、缅甸、越南四个国家还未实行免签政策。海南自贸港要评估调整免签国家范围。综合考虑海南对外交往、旅游市场需求和风险防控等因素，会同有关部门开展综合评估，对适用免签入境政策国家名单适时进行调整。最后，还要扩大外国人免签入境事由和延长停留时间，现行免签事由是在59国人员入境海南旅游免签基础上，允许外国人以商贸、访问、探亲、医疗、会展、体育竞技等事由免签入境海南，工作、学习事由除外。通过对照RCEP将自贸港需要的中低层次服务人员纳入免签事由之内。同时，也要延长免签外国人在海南停留时间，积极创造条件逐步实现给予免签入境人员30日以上的停留期限。例如，可以根据历史表现、现实表现以及需求，建立停留期限的调整机制。

4.3 利用“单一窗口”促进管理部门互联互通

“单一窗口”是国家为广大进出口企业搭建的公共信息平台，是国际通行的贸易便利化措施。“单一窗口”对于大量信息的快速化处理能起到举足轻重的作用。第一，目前，“单一窗口”已经具备自助填单、自主受理等功能，这些智能化设备可以提高办事效率。比如进一步配置自助服务设备，如自助签证机、自助出入境终端等，让自然人可以自行完成部分业务办理；在各类人员的签证到期之前，设备予以换证或延期提醒。可以提供在线咨询和预约等，以实现自然人的出入境服务的智能化。第二，RCEP成员方的政策和法规不尽相同，无论是人员流入还是人员流出，都存在着信息不对称的情形。对于流动到东道国的自然人，既拥有母国的文化、知识、经验，也了解东道国消费市场行情和政策环境，不仅可以利用在东道国的关系网，为母国出口商提供有价值的国际贸易信息，还可以帮助东道国的服务商打破信息壁垒。通过借助RCEP，自贸港可以与其他国家和地区建立数据共享机制，提高信息交流效率。第三，加强国际合作，借鉴其他自贸港的成功经验，持续完善信息交流平台。在构建信息交流平台的过程中，自贸港需要重视外国自然人的信息安全与隐私保护，通过加密技术、权限管理等方式，确保外国自然人的信息安全。

5 结语

海南自贸港应该加强与其他国家和地区的交流与合作，制定更为开放和便利的自然人移动政策，保障自由贸易港的高质量发展。RCEP的签署将为海南充分利用政策开放优势和区位优势，实现国际贸易便利化自由化，吸引更多的人流、物流、资金流集聚带来多重利好。海南自由贸易港将把握快速发展跃升的机遇窗口期，加大政策创新力度，加快构建更加优越的营商环境，为国家实现高水平对外开放作出贡献。