新型举国体制下关键核心技术突破的理论逻辑与实践路径*

白俊红 孙晋云

引 言

深入探究新型举国体制下关键核心技术突破的实现路径,对于推动产业链向全球价值链中高端攀升、实现经济高质量发展以及维护国家安全稳定具有重要意义。党的二十大报告强调:“以国家战略需求为导向,集聚力量进行原创性引领性科技攻关,坚决打赢关键核心技术攻坚战。”党和国家对科技创新在经济社会发展中的重要作用给予高度关注,将自主创新作为立国强国之本,把创新驱动战略置于经济社会发展的核心位置。我国通过充分发挥中国特色社会主义“集中力量办大事”的举国体制优势,在错综复杂的国内外形势下构建了较为齐整的国民经济体系和科技创新体系,成功实现了在“两弹一星”等一系列重大战略性科技领域的突破。然而,不可忽视的是,在举国体制下快速提升的科技创新水平仍无法掩盖当前我国在一些基础技术、通用技术、非对称技术、“撒手锏”技术、前沿技术以及颠覆性技术等领域的短板。特别是近年来,伴随着世界经济和政治格局的深度调整,以美国为代表的部分西方国家极力奉行冷战思维和单边主义,对中国开展了一轮又一轮的贸易战,并对华为等科技企业进行了技术封锁,试图限制中国企业的技术创新。在此背景下,如何充分利用中国特色社会主义“集中力量办大事”的举国体制优势来实现关键核心技术突破和科技自立自强,成为当前中国亟须解决的一项重要议题。

党的十九届四中全会明确提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”,这不仅赋予“举国体制”新的内涵与使命,更为中国实现关键核心技术突破指明了方向。在继承传统举国体制“举全国之力”的基础上,新型举国体制对关键核心技术突破和科技创新事业进行新的战略性和全局性谋划,不仅要更好地依托政府进行优质创新资源的整合与协调,彰显社会主义“集中力量办大事”的体制优势,更要注重在社会主义市场经济条件下进一步发挥市场机制在创新资源配置中的决定性作用,构筑有效市场和有为政府有机结合的新型举国体制,通过整合多方科技攻关力量,实现创新资源在不同环节、不同主体之间的优化配置。2023年中央经济工作会议指出:“要健全新型举国体制,抓好关键核心技术攻关,进一步发挥科技创新引领作用。”新型举国体制依托中国特色社会主义制度,聚焦国家科技重大工程和重大项目,有利于创新驱动战略的实施和创新型国家的建设。(1)何虎生:《内涵、优势、意义:论新型举国体制的三个维度》,《人民论坛》2019年第32期。区别于竞技体育等领域的传统举国体制,在关键核心技术领域实行新型举国体制,需考虑关键核心技术的独特性。

本文综合运用经济学、系统论以及协同学的相关理论知识,对新型举国体制下关键核心技术突破的机理进行深入分析,围绕有为政府与有效市场的协同作用,从创新资源在不同产业链环节、不同创新主体之间的优化配置等方面,探究新型举国体制下促进关键核心技术突破的实现路径。

新型举国体制下关键核心技术突破的理论基石

关键核心技术兼具垄断性、外部性、公共性等特征,既需要依托政府进行优质创新资源的整合与协调,更需发挥市场在创新资源配置中的决定性作用。另外,由于关键核心技术主要是一些基础性强、复杂程度高、风险系数大的重大科技项目,因此迫切需要发挥社会主义“集中力量办大事”的制度优势,集合多元市场主体优势力量进行协同攻关,促使产业链与创新链深度融合,加速关键核心技术突破。基于此,本文从多学科视角,深入分析新型举国体制下关键核心技术突破的理论基石。

从经济学的角度来看,在新型举国体制下实现关键核心技术突破需要发挥政府与市场的协同作用。新古典经济学主张市场万能主义,描绘了一个理想化的完全竞争市场,即在一系列严格的假设条件下,市场能够解决任何生产问题,引导经济实现一般均衡,促进资源优化配置,并达到帕累托最优状态。但在现实经济中市场机制并非万能的,自由市场往往难以完全实现资源的优化配置,帕累托最优状态并不存在,即市场存在着失灵,包括垄断、外部性、公共物品、不完全信息等。(2)金碚:《试论经济学的域观范式——兼议经济学中国学派研究》,《管理世界》2019年第2期。从关键核心技术的性质来看,一方面,关键核心技术涉及国家安全、公共利益、竞争优势,具有一定的垄断性;另一方面,关键核心技术具有高投入、高风险、长周期等特征,加之技术研发的溢出效应、专属性局限,使得关键核心技术具有外部性和公共物品特征。(3)陈劲、阳镇、朱子钦:《“十四五”时期“卡脖子”技术的破解:识别框架、战略转向与突破路径》,《改革》2020年第12期。因此,依托新型举国体制实现关键核心技术突破,需要发挥政府的作用,对优质创新资源进行整合与协调。但是,仅由政府主导创新资源配置也会导致市场激励缺失,并诱发市场主体的策略性行为,造成非实质性创新的增加和创新效率的降低。市场主体为了获得政府的研发经费与补贴,可能会对政府政策进行迎合,从而扭曲企业创新行为,不利于关键核心技术的突破。(4)黎文靖、郑曼妮:《实质性创新还是策略性创新?——宏观产业政策对微观企业创新的影响》,《经济研究》2016年第4期。因此,依托新型举国体制实现关键核心技术突破,政府与市场缺一不可。

从系统论的角度来看,关键核心技术是由产业系统、创新系统等多维子系统构成的复合系统,其突破过程需要依托新型举国体制来实现产业系统与创新系统的深度融合。系统是指多种要素按照一定的结构形式产生联系,构成具有某种功能的有机整体,具有整体性、动态性、开放性等特征。系统论的核心思想是整体性,强调系统是一个有机整体。由于关键核心技术是由多维子系统、多种要素等构成的复杂系统,这使得关键核心技术的突破需要依托新型举国体制来加强顶层设计和全局谋划,推动产业系统与创新系统深度融合,加速实现科技创新成果的产业化,解决科技与经济“两张皮”问题,实现“创新—产品—市场—再次创新”的良性循环。另外,系统论强调系统的发展依赖于系统内部结构的优化以及系统与外部环境的信息交流。(5)杨传喜:《基于系统论的农业科技资源共享研究》,《系统科学学报》2010年第4期。作为由多维子系统构成的复杂系统,关键核心技术具有开放性和动态性特征,其突破过程与外界环境是相互影响、相互作用的。在新型举国体制下,聚焦关键核心技术突破的开放性和动态性特征,实施开放、包容的科技发展战略,统筹国内和国际两个市场,并加强前瞻思考和超前布局,把握科技发展趋势,有助于在全球科技竞争中占据主导地位,以实现关键核心技术突破和科技自立自强。

从协同学的角度来看,关键核心技术通常具有基础性强、复杂程度高、风险系数大等特点,这使得其必须由企业、高校、科研机构等多元主体进行协同攻关。协同学强调,在由众多子系统构成的复合系统中,子系统以及子系统中各要素在一定条件下通过相互作用产生协同效应,而这种协同效应有助于促使复合系统产生具有一定功能的自组织结构。根据协同学理论,可以将企业、高校、科研机构等视作科技创新系统的多元主体要素。随着技术创新活动的复杂性日益提升,实现不同主体要素之间的协同互动成为提高研发活动成功率、促进关键核心技术突破的必然选择。协同效应原理强调系统中的各个子系统、要素通过协同作用产生整体效应或集体效应。当企业自身技术和创新水平无法满足市场需求时,便会通过与高校、科研机构等其他主体要素组建创新共同体,协同开展创新活动。在此过程中,依托新型举国体制的制度优势,突破主体要素间的壁垒,充分释放人才、资本、信息和技术等创新要素活力并开展深度合作,有助于实现“1+1>2”的协同效应,促进关键核心技术突破。

新型举国体制下关键核心技术突破的核心机理

举国体制是以国家利益为最高目标,动员和运用全国财力、物力、人力达成国家既定目标的制度安排。历史地来看,新中国成立初期,面对国内工业落后和西方经济封锁的局面,中国引进苏联的工业模式和管理体制,形成了以发展重工业和国防工业为主的工业化模式。在此阶段,计划经济占主导地位,传统举国体制渐显雏形。其主要特征是:坚持党和国家集中统一领导、注重战略目标指引和顶层规划设计、动员全国力量发展重工业和国防工业。改革开放后,中国由计划经济体制向市场经济体制转型,经历社会主义市场经济体制的确立、发展和不断完善。此阶段是传统举国体制向新型举国体制转变的过渡期,科技发展的目标由以国防建设为中心转向以国民经济建设为中心。科技创新举国体制在坚持党和国家统一领导、注重战略目标指引和顶层规划设计的同时,开始重视和强调自主创新,并在科技资源配置和组织管理中发挥市场机制的作用。党的十八大以来,社会主义市场经济体制不断完善,以科技创新为主的国际竞争日趋激烈,世界经济和政治格局发生深度调整。这一阶段是举国体制的创新与拓展阶段,也被称作新型举国体制阶段。

传统举国体制过度强调政府规划,对市场机制及市场主体关注不够。随着时代的发展,我国一方面继续重视举国体制的重要价值,另一方面又创造性地提出了新型举国体制的概念。新型举国体制是以现代化重大创新工程为战略抓手,以科学统筹、集中力量、协同攻关为基本路线的创新性制度安排。(6)何虎生:《内涵、优势、意义:论新型举国体制的三个维度》,《人民论坛》2019年第32期。在新型举国体制下解决一系列经济性、社会性、公共性问题,需要采用系统观、全局观、统筹观对政府与市场、效率与公平、中央与地方等多重关系进行探究与处理。作为国家创新系统的重要组成部分,新型举国体制是科学发挥政府与市场协同作用,实现创新资源配置强度和效度双突破的复合创新机制。(7)闫瑞峰:《科技创新新型举国体制:理论、经验与实践》,《经济学家》2022年第6期。新型举国体制的核心机理主要体现在以下三个方面:

第一,优化政府与市场关系。明确政府与市场的职能边界并优化二者的关系是新型举国体制区别于传统举国体制的关键特征之一。在传统举国体制下,政府与市场的关系呈现出“强政府、弱市场”的特点,政府对资源配置的直接干预限制了市场机制作用的发挥,不利于创新资源的优化配置和核心技术的突破。新型举国体制在继承传统举国体制“集中力量办大事”的优势基础上,进一步发挥市场和政府的协同作用,实现有效市场和有为政府的深度融合。在此过程中,遵循社会主义市场经济的一般规律,减少政府对资源配置的直接干预,让企业成为创新活动的主体,发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。针对市场失灵的部分领域,有效发挥政府的调节作用,即通过完善创新环境、优化公共服务以及制定激励政策等来引导社会资本、市场主体参与技术研发。依托新型举国体制来实现关键核心技术突破,不仅要更好地依托政府进行优质创新资源的整合与协调,更要进一步发挥市场机制在创新资源配置中的决定性作用,发挥有效市场和有为政府的协同作用,整合多方科技攻关力量,实现创新资源在不同环节、不同主体之间的优化配置。

第二,注重市场需求与经济效益。传统举国体制以“产品”为导向,在一定程度上忽略了产品的市场应用空间,而新型举国体制转为以“商品”为导向,注重市场需求和经济效益。(8)李哲、苏楠:《社会主义市场经济条件下科技创新的新型举国体制研究》,《中国科技论坛》2014年第2期。在与计划经济体制相适应的传统举国体制下,政府是科技创新的唯一投资者,科技创新的目标相对单一,往往以“产品”为导向,主要是为了实现国防建设、国家安全等战略目标。因此,传统举国体制往往忽略科技创新的投入产出以及科技成果的市场应用空间,这会导致科技与经济出现严重脱节。而随着社会主义市场经济的发展,新型举国体制应运而生。在新型举国体制下,科技创新转为以“商品”为导向,在促进国家战略目标实现的同时,兼顾企业、科研院所等多元主体的利益诉求,更加关注要素稀缺性、市场竞争以及技术前景,以期获得更大的经济效益。

第三,集中力量与协同攻关。区别于传统举国体制采取高度集中的组织管理方式,新型举国体制科学统筹各类资源,构建“产学研”协同创新体系,集中多元主体的优势力量协同攻关。传统举国体制主要采取单一的政府管理模式,通过构建“自上而下”高度集中的组织管理体系,对资源、人员等进行统一的分配与管理。这种组织形式不利于市场主体活力的调动以及科技创新活动开展,难以适应生产规模的扩张和商品经济的快速发展。而新型举国体制延续“集中力量办大事”的制度优势,提倡“产学研”相结合的协同创新模式,通过构建集中力量、优势互补、良性互动的协同攻关体系,充分发挥多元创新主体的优势作用。

新型举国体制下关键核心技术突破的实现路径

在新型举国体制下,不仅要依托政府对创新资源进行整合与协调,更要发挥市场机制在创新资源配置中的决定性作用。同时,还要进一步优化有为政府和有效市场在关键核心技术突破过程中的互动关系,引导优质创新资源向产业链关键环节、高效率创新主体集聚配置,实现创新链与产业链的深度融合以及多元创新主体之间的协同合作,从而最终实现关键核心技术突破。

(一)正确处理政府与市场之间的关系

在现代经济运行发展过程中,政府和市场都是资源配置的手段,政府与市场间关系对关键核心技术突破有重要影响。从实践来看,政府与市场间关系状态主要分为:政府失灵、市场失灵下的政府有效干预、市场和政府共同有效。新古典经济学理论指出,当市场失灵时,无法仅依靠自身机制实现资源的有效配置,需要政府适当地进行宏观干预。“市场失灵时”引出了政府干预的时机,而“适当地”则说明了政府干预的界限,即只有在市场不能最优地配置资源时,才需要政府介入,且政府介入的范围仅限于市场盲区。关键核心技术具有鲜明的外部性和公共物品特征,这会导致行业抄袭、知识产权受到侵害等行为的发生,降低企业的研发意愿。因而,在创新活动过程中,政府应通过财政补贴、税收优惠和产权保护等多种措施,最大限度地保障技术突破企业的合法权益不受侵害,这对于吸引更多企业加大技术研发有重要促进作用。值得注意的是,政府在采取相关政策举措时应充分考虑实际情况,避免过度干预等现象的发生。

与政府失灵以及市场失灵下的政府有效干预相比,有为政府和有效市场相结合将更有益于推进关键核心技术取得质的突破。以中国新能源汽车发展为例,自2001年中国“863”计划发布电动汽车重大专项标志着中国新能源汽车研究正式开始以来,历经数十年的发展,中国新能源汽车的产销量已持续多年蝉联全球第一。在中国新能源汽车产业的发展过程中,中央及地方出台诸多鼓励和监督政策,诸如新能源汽车车辆购置税减免、大力推动汽车充电桩设施建设、加强市场治理和规范市场秩序等,极大地提振了新能源汽车的市场信心,充分体现出有为政府对市场的培育和引导作用。通过一系列政府有为行动,当前中国新能源汽车产业已经初步形成了一种“前瞻利导—规范竞争”的制度框架,整个产业市场朝着信息公开透明、价格及时准确、资源配置效率不断提升的方向发展。(9)耿瑞霞、周绍杰:《有为政府促进有效市场:新能源汽车产业的实践经验》,《金融市场研究》2023年第2期。在这种有为政府与有效市场相结合的体制下,中国新能源汽车产业中的关键核心技术,如全固态锂电池技术等,也取得重大突破。

因此,应在发挥市场机制在创新资源配置中的决定性作用的同时,在市场失灵的领域发挥好政府的调节作用,让有效市场与有为政府深度结合,从而促进关键核心技术突破。一方面,通过市场竞争机制、价格机制、供求机制等,促进资源的合理配置和有效利用。假如一些技术领域能够依靠市场机制实现自动出清,则应在项目投资、管理、运行和后期商业化过程中充分强化市场机制,让更多企业参与技术研发,并运用价格、竞争、风险等机制,实现创新资源的优化配置,激励市场主体协同创新。另一方面,政府相关部门要充分担当政治性与战略性责任,在创新系统中发挥价值引领与风险承担作用。尤其是针对事关国民经济发展、国家安全以及体现国家战略科技力量等重要领域的科技创新,政府需要直接介入并构建更加完善的政策体系,引导社会资本、市场主体参与这些领域的技术研发与产业发展,形成良好的“引导信号”和完善的外部环境。此外,政府与市场的关系也并非一成不变的,要适应创新环境的动态变化,不断重塑政府与企业之间的关系边界。

(二)推动产业链与创新链融合发展

产业链与创新链深度融合关键要处理好如下三个问题:一是提升科技创新基础研究投入占比,加强人才队伍建设,避免“重应用、轻基础”问题。基础研究是科技创新的源头,也是创新链的第一环节,关系着产业链韧性的提升以及科技自立自强。基础研究所存在的薄弱问题将会直接导致创新链支撑产业链的原始动力不足,不利于产业链的安全和稳定,制约产业链韧性的提升和“卡脖子”难题的破解。二是通过提升科技成果转移转化效率,促进创新链与产业链融合发展。科技成果转移转化是科技创新过程的“最后一公里”,成果能否成功转化在一定程度上决定着科技创新活动的成败。若基础性科技成果难以落地转化,经济和科技“两张皮”难题将难以解决。不仅如此,若“双链”互融互促政策体系不完善或综合服务能力不强,将制约科技成果的转移转化,对创新链与产业链的发展与融合产生不利影响。三是进一步整合头部优势创新力量,形成关键核心技术突破效应。关键核心技术的突破需要高能级技术研发平台、行业创新龙头企业、领军人物科研团队等头部优势创新力量的引领,需要创造一种牵引优质创新要素融合发展的产业创新生态。因此,应通过强化产业创新联盟等机制设计,有效集聚传统分散式的创新主体,不断做优做大头部优势创新力量。

自习近平总书记提出“围绕产业链部署创新链,围绕创新链布局产业链”的重要论断以来,“两链”融合的实践快速展开,并取得了丰富成果。以增材制造(3D打印技术)产业为例,坐落于陕西西安的国家增材制造创新中心,通过加大科技创新基础研究投入和提升科技成果转移转化率,围绕3D打印技术开发了多种应用场景,不仅成功带动相关产业链实现突破,还形成了创新链和产业链相互促进、共同发展的良好态势。政府汇聚多部门、多领域和多机构力量,有效推动了科技成果转化,为创新链升级带来了充满潜力的市场需求和商业价值。在实现创新技术和相关产业链的“大迈步”后,政府相关部门持续释放创新信号,推动企业联合相关研究机构继续在基础材料研究领域加强合作,形成了“创新链升级产业链,产业链反哺创新链”的发展格局。这种“双链”融合的模式不仅引领了技术创新和产业协作,还为其他产业发展提供了生动的“实践素材”。

因此,必须依托有效市场与有为政府的协同作用,引导创新资源在产业链环节上优化配置,通过强化产业链与创新链深度融合来进一步加快实现关键核心技术突破。一方面,充分发挥市场机制在创新资源流动、创新项目路线选择以及创新成果转移转化过程中的决定性作用,强化创新资源的优胜劣汰与质量提升,促使优质创新资源配置到产业链价值更高的领域。依托新型举国体制的制度优势,推动要素市场化改革和全国统一大市场建设,进一步强化市场需求在产业链条与创新链条上的导向作用,依据市场供求和价格信号决定产品和知识的生产问题。另一方面,政府积极承担弥补产业链与创新链融合过程中市场失灵的角色,发挥财政资金投入在基础研究、应用开发研究环节中的先导作用,以解决这些环节长期资金投入不足的问题;关注关键技术和“卡脖子”技术发展前沿,加强创新链前瞻布局,通过构建创新主体充分参与的科技成果转化体系,打通原始创新转化为现实生产力的通道,推动产业链与创新链深度融合;聚焦产业链重点领域和薄弱环节,依托新型举国体制的制度优势,整合头部优势创新力量,建立产业链创新发展统筹协调机制,抢占新业态和新模式发展先机,加速推动关键核心技术突破。

(三)构建产学研协同创新网络

协同创新的本质是企业、高校、科研院所、中介机构等创新主体之间实现资源共享、优势互补、共赢发展,有利于整合各类优势资源、集中全社会力量实现技术攻关,是关键核心技术突破的重要途径。习近平总书记指出,“创新是一个系统工程”,“科技创新、制度创新要协同发挥作用,两个轮子一起转”。因此,在产学研协同创新网络构建过程中,科技创新协同和制度创新协同缺一不可。在科技创新协同方面,主要通过突破创新主体间的藩篱,充分释放人才、资本、信息、技术等创新要素活力来实现深度合作。在制度创新协同方面,主要通过创新制度安排、政策框架和组织结构,促进不同利益相关者之间协同合作,以推动技术突破。

科技创新和制度创新双轮驱动的产学研协同创新,已经从理论走向实践,特别是在近年来的高科技产业园区创新生态系统建设上取得了良好成效。例如,深圳湾科技园区致力于打造一个具有全球竞争力的创新生态系统。在这一过程中,科技创新和制度创新相互促进,为企业、高校、研究机构和政府等多主体的协同合作创造了有利条件。在科技创新方面,该园区通过设立创新研究院和引进国际领先的科研团队等方式,积极推动前沿科技的突破。同时,建立了一系列创新平台,如共享实验室、技术交流会、与南山政府合作成立南山知识产权联盟等,提升不同主体间协同研发的强度,推动科技成果的共享。在制度创新方面,该园区深入实施了一系列制度创新措施,包括有效整合各类资源,构建了一个集政府、群团、专业机构和社会组织于一体的公共服务枢纽平台。同时,园区采用了理事会管理模式,以“共享自治”理念为核心,提升了产业园区的管理和服务水平。科技创新和制度创新相辅相成,科技创新提供了产学研协同的核心动力,而制度创新则构建了产学研协同的制度框架。在实践中,以科技创新和制度创新双轮驱动为主要特征的深圳湾科技园区,吸引了大批企业入驻。目前,园区引入的创新型企业超过1300家,其中世界500强旗下企业和上市公司数量分别达到15家和53家。这些企业的入驻不仅提升了园区的整体竞争力,而且为园区产学研协同网络的可持续发展作出了重要贡献。

因此,应将科技创新和制度创新双轮驱动作为构建产学研协同网络的重要推动力,充分发挥产学研协同网络在创新生态系统建设、提高创新效率和成功率等方面的“催化剂”作用。一方面,要强化企业的科技创新主体地位,引导企业、高校、科研机构等多元主体之间的协同合作,形成以企业为主体、市场为导向、产学研协同创新的关键核心技术攻关体系。同时,强化科技创新资源的市场化配置,兼顾不同微观主体的利益诉求,最大程度地激发企业、高校、科研机构等创新主体的积极性,汇集多方主体的优势创新资源,实现协同攻关。另一方面,政府要主动发力,积极发挥制度创新协同的效力,为产学研协同创新搭建多种形式的平台,充分发挥政府的组织、协调与服务功能;设立鼓励产学研协同创新的专项资金,并出台相应的优惠政策,为企业、高校、科研机构开展的研发合作项目提供不同程度的融资优惠、税收减免和经费支持,从而引导并激励产学研协同创新活动。此外,还要建立完善的产学研合作平台和机制,加强信息交流和资源共享;建立健全合作协议和知识产权管理制度,规范合作行为有序开展;完善风险共担和利益共享等机制,推动产学研协同创新深层次和多维度发展,藉此形成关键核心技术协同攻关的强大制度合力。