比较视野下我国西部地区就地就近城镇化路径思考

李建兴 陈 藻 孙晓艳 唐 艳

党的十九大明确提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。在乡村振兴和西部大开发战略背景下，需要吸收借鉴中外经验，积极探索就地就近城镇化路径。

一、国外就地就近城镇化的典型模式

（一）英国“田园城市”的新城运动：小城镇建设的学习样本

英国是世界上最早开始工业革命的国家，也是最早实现现代化的国家，所以最先面临“大城市病”的问题，因此也是最早尝试解决这一问题的国家。其中最值得关注的就是产生了对世界有巨大影响的“田园城市”思想，在这一思想的指导下，英国开展了新城建设的实践，对于缓解大都市人口压力，促进就地就近城镇化发挥了积极作用。

1.取得成效的原因分析。英国的新城建设之所以能够取得一定成效，主要有以下原因：一是注重科学规划，有“田园城市”等规划思想的指导，在政府主导下，运用市场化手段，委托专业的开发公司进行统一开发建设，这样不但有利于各类资源的利用，也能保证新城建的目的。如果单纯由政府采取行政化手段进行建设或单纯交由市场进行建设，就很难保证既高效又能达到新城建设的初衷；二是依托乡村自然本府，建设低密度住房，配套公共服务设施以及建设便利的交通道路，比大城市的居住条件更有比较优势，成为吸引人入住的重要原因；三是坚持职住平衡原则，吸引相关产业入驻，实现居住与就业的自给自足，保障了新城的可持续发展。

2.英国新城建设对我国的启示。当前，我国在推进就地就近城镇化过程中，政府发挥了主导作用，主要方式有小城镇建设、农村集中居住区建设等，但在实践中仍然存在诸多问题，英国新城建设的经验给我们以下启示：第一，小城镇建设要注重完善功能。小城镇要有完备的功能，才能与大城市之间形成互补关系，进而才能实现可持续发展，因为小城镇“既不能脱离大城市的辐射与带动，也不能成为大城市的附庸。”[1]但由于受制于现行管理体制，我国的小城镇建设中功能欠缺的现象普遍存在，如有的产业重镇或缺乏相关公共服务配套，或缺乏居住空间，或缺乏便利的与主城区之间的交通条件，造成职住不平衡，难以持续发展。第二，多元化投资乡村建设。有些地方政府以城市为中心的观念仍然存在，造成对农村的投资不足，并且没有调动社会的多元投入。如在推进农村土地整理的基础上进行集中居住区建设时，有些地方政府把农村土地整理的指标主要用于城市建设，从而影响了集中居住区建设的质量，造成居民对居住空间的不满意。第三，尊重乡村的自然本府。在推进就地就近城镇化过程中，要在乡村的自然本底上进行规划建设，而不能完全按照城市模式进行开发建设。当前，我国的农村城镇化进程中，存在严重的把农村建成城市的思想，如安置区和集中居住区的建设与城市建设没有太大差异，并且同样采用城市化的管理方式，与居民的实际需求不相符。

（二）美国“广亩城市”的外延城镇化：郊区化的教训与启示

美国是一个以移民为主的国家，工业化和市场化在推动其城镇化的过程中发挥着巨大作用，在城镇化过程中产生了著名的“广亩城市”规划思想，一定程度上影响了其城市的发展，其郊区化的城市发展历程对我国推进就地就近城镇化有着启示意义。

美国郊区化对我国城镇化的启示。在我国的城镇化即将进入郊区化时期，可以从其郊区化过程中吸取一些经验和教训，在促进就地就近城镇化方面提前谋划，做到既有效解决“大城市病”，又可以有效避免无限郊区化带来的不利影响。第一，根据经济社会发展趋势，合理规划中心镇，将中心镇作为城市功能区的一部分，纳入城市总体规划，深化管理体制改革和用地布局调整，促进中心镇发展成为功能完备的小城镇，吸引附近居民就地就近城镇化，避免城市无限向郊区蔓延。第二，可以采用TOD（交通导向）模式规划布局郊区小城镇，以公共交通建立与大都市区之间的联系，避免出现洛杉矶市的私人交通浪费严重现象。第三，优化产业功能布局，合理向中小城镇配置优质生产要素，培育中小城镇主导产业，要“结合产业结构的战略性调整，积极培育适合本地特色的主导产业，形成有竞争力的特色经济”[2]，为小城镇可持续发展提供产业支撑，吸引周边人口入住。第四，要重视支持农业发展，美国的城市化不同于其他国家是伴随着农业的衰落而发展的，他的农业一直非常强，其中注重农业经营的现代化为城镇化的发展提供了有力支持。我国也是农业大国，不能以牺牲农业换来城镇化的发展，这也是乡村振兴战略的题中之义。

（三）德国“去中心化”的城镇化：“未来城市化乡村”的积极探索

德国城镇化最突出的特点是“去中心化”，即通过行政管理、公共产品供给等手段促进人口、资源、功能等相对均衡地分布在各个城市，对于有效防止“大城市病”，促进就地就近城镇化，发挥着积极作用。特别是近年来其“未来城市化乡村”的探索，对于我国在乡村振兴战略背景下探索就地就近城镇化有着很好的借鉴意义。

1.“未来城市化乡村”探索。2008 年由于世界金融危机的爆发，引发了欧洲许多国家出现了再城市化的现象，乡村地区人口向曾经衰落的中心城市流动以获取就业机会，使乡村地区出现萧条现象。在此情况下，德国以激发“乡村内生发展动力”为主要措施，开展了建设“未来城市化乡村”的系列实践。德国“未来城市化乡村”的实践可以说是其“去中心化”城镇化思想的产物，在实践中之所以能够发挥较好的作用，主要原因有两方面：一是在官方主导下，吸纳社会资金，以项目形式进行实施，既有效吸纳了社会资源参与又保证了项目实施的公益性目的；二是针对空间闲置、公共服务不足、个性化服务不到位等问题制定方案，使项目的实施有很强的针对性，为调动居民参与提供了前提；三是在项目的实施全过程中，官方发挥主导作用，居民发挥了主体作用，保证了项目的实施与居民需求相契合。

2.德国“未来城市化乡村”实践对我国的启示。我国当前的乡村也正面临人口流失严重、发展滞后等问题，国家提出了实施乡村振兴战略，因此德国的实践有很多值得我们学习借鉴的地方。第一，充分运用乡村振兴战略的政策资源，着力构建乡村内生发展动力机制。德国“未来城市化乡村”的实践，就是“从城乡融合的理念出发，在统一的组织和资金支持下，利用社会参与充分调动地方活力，从而实现乡村的内生型发展”。[3]第二，构建居民参与机制，畅通居民参与渠道。在实施乡村建设的一些项目时让居民参与进来，汇聚居民的智慧和诉求，才能建设成自己愿意居住的家乡，并且在参与过程中凝聚人心，实现共建共享。第三，打破对“城乡”的习惯认知。法国哲学家亨利·列斐伏尔曾指出“城市与乡村的差异从未存在过，而只是被现代性思维人为割裂开了”，德国“未来城市化乡村”的概念就是在这一思想的指导下提出的，我国提出的城乡融合发展路径与此也有相通之处。

（四）日本“市町村”合并改革：渐进式城镇化的成功经验

从日本农村向城镇转变的过程看，日本促进就地就近城镇化的一个重要措施是及时调整行政区划和管理体制，具体表现为“市町村合并”。随着经济社会的发展，日本及时调整市町村制，将符合条件的村合并调整为町，将符合条件的町合并调整为市，从而实现了就地就近城镇化。也就是焦必方所提出的“渐进式演化”，“主要指在单个村的基础上，随社会经济发展，在条件成熟时，由‘村制’向‘町制’，继而向‘市制’的发展。”[4]

1.市町村合并经验分析。及时根据人口规模调整行政区划以及管理方式，可以有效解放城镇化发展的束缚，给予其更大的权利和发展空间，同时，配套做好相应的教育、卫生等公共服务，以及清洁、绿化等市政公共设施，逐步实现了就地就近城镇化。我国在促进城镇化的过程中也有类似的做法，比如扩权强镇改革（近年来所提的经济发达镇改革），20 世纪90 年代浙江、江苏、广东等经济发展省份，率先开展扩权强镇改革探索，并取得了一定成效，引起了国家的重视。由此，中央编办等6 部委于2010 年在全国13 个省的25 个经济发达镇开展改革试点。之后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016 年12 月19 日印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，继续深入推进此项改革。

2.日本城镇化对我国的启示。行政区划调整改革是日本就地就近城镇化的主要措施也是其城镇化的主要特征，日本的经验主要有以下几点。第一，在市町村合并的基础上，加大投入，加强基础设施建设，构建完善的市政体系和公共服务功能，使其能够满足居民的需求；第二，非农产业的发展是城镇化的基础，日本注重振兴乡村产业，发展农村工业，如武藏野市和三鹰市均采取承接军工产业转移的方式，为其城镇化提供了产业的支撑；第三，由于城市与农村在产业、居住等方面有着本质的不同，需要用现代的城市规划引领城镇发展。日本就注重健全规划法规体系，加强城镇总体规划，引领城镇科学发展[5]。另外，要实现就地就近城镇化，日本还有其自身特殊的因素，主要是由于历史原因形成的。日本古代的集村制度，经过中世纪长期的分封制，形成了分散的农业集落，为近现代工业化和就地就近城市化的发展奠定了基础。加上，国土面积小，道路交通的建设，使农村的可达性增强，大都市的辐射力可以渗透到农村。在行政区划调整、财政投入、土地资源整合等一系列政策的引导下，在分散聚落的合并下（市町村合并）出现了人口聚居区，由此产生了开放性、多元分散的城市格局[6]。

二、中外比较中的借鉴与扬弃

以上对主要发达国家的城镇化进程、模式等进行了概述，鉴于英国、德国、美国、日本等国的城镇化各不相同，需要分别进行比较分析，才更能更有针对性地吸取经验教训，探讨我国西部地区就地就近城镇化的路径。

（一）英国

虽然，英国的城市化具有原创性意义，为世界各国提供了借鉴。但在英国的城市化过程中，他们将社会经济生活的重心放在城市，使城市优越的生活方式和新的思想观念不断向农村渗透，不断吸引着农村居民离开家乡到城市工作、生活，为城市化进程提供了劳动力资源。但在其城市化过程中也产生了以下问题：第一，轻视农业发展造成城乡对立；第二，城市公共基础设施不足造成各类问题滋生；第三，大量劳动力涌入造成失业问题严重；第四，生活方式差异大引发诸多道德问题；第五，城市建设缺乏规划引领引发许多空间治理问题；第六，城市的过度发展造成生态环境的恶化[7]。而我国在改革开放以来，非常重视农业、农村、农民问题，从城乡统筹、城乡一体化到乡村振兴战略的提出，把农村放在与城市同样重要地位，因此就地就近城镇化应该成为我国当前城镇化的重要方向选择。

（二）德国

在城乡发展上，德国已进入城乡等值化发展的高水平阶段，也是世界上城乡一体化发展水平较高的国家之一，主要的做法有：注重构建均衡发展的协调机制，在城乡建设中遵循“等值化”原则，建立城乡统一的社会保障体系，建设城乡一体的交通运输网络。相对于中国而言，德国的国土面积小、人口少，人均GDP 高，可以做到城乡一体化的资源分配和建设。而我国由于人口多、面积大，在当前的经济发展水平中很难做到城乡一体的资源配置和建设，在城乡统筹、城乡一体的政策措施下，加强了对农村的投入和建设，但仍没有建立城乡之间生产要素的互动流动机制，主要依靠行政手段的调配。而德国在实施农村建设中，采取间接手段，依托各类基金的形式进行乡村建设，吸引了社会资金注入农村建设。因此，在乡村振兴战略下，政府要发挥主导作用，充分吸纳社会资金投入乡村建设，在此过程中还必须发挥居民的主体作用，才能更有助于就地就近城镇化。

（三）美国

人的城市化是城市化的核心，在美国人口具有很强的流动性，并且由于社会保障福利待遇在其流动中不会受损，由此形成了全国统一畅通的人力资源市场，在市场导向下促进了人口在城市间的自由流动，从而影响了城市格局的形成。可以说，美国的城市化与其人口迁移是分不开的，“经过100 余年的产业发展和人口迁移，使得各区域人口分布趋于平衡，经济结构分布趋于合理，城乡差异日益缩小，区域发展渐趋平衡。”[8]而我国由于城乡二元的管理体制，户籍、社保等制度的障碍，影响了农村转移劳动力的城镇化进程，因此要促进就地就近城镇化，必须打破人口流动的障碍。目前，我国东部沿海地区的经济社会和城镇化已经发展到一定水平，国家出台西部大开发、东北振兴等政策，目的也是引导和促进区域均衡发展。

（四）日本

在日本的城市过程中充分重视对“三农”的保护，注重用法律手段促进城乡协调发展，实行城乡统筹规划和管理，加大对农村基础设施建设的投资力度，加强城乡交通网络建设，采取措施控制大城市过度发展，这一点上与我国有很大的相似之处。在城乡发展上，日本主要通过第二产业的布局调整和规模经济、集聚经济的带动作用，促进农村人口、生产要素等不断地进行空间集聚，“根据实际情况制定促进农村发展和提升人力资本的措施”“通过国土开发计划等综合手段推动城乡协调发展”[9]，同时配套城市管理体制，使农村逐渐转化为城市。我国在推进农村地区产业集聚上还需要继续探索，在促进城乡要素流动上还缺乏有效的机制，在深化小城镇管理体制改革上还需要增加力度，这样才能有效解决就地就近城镇化过程中的产业支撑、稳定就业、居住环境等问题。

三、东西比较中的差异再认识

2019 年，我国常住人口城镇化率达到60.60%，有18 个省份的城镇化率低于全国平均水平，主要为中西部省份。西部地区由于区位优势和经济基础相较东部沿海地区要薄弱，城镇化开始得晚，进展速度和水平相应要低得多。珠三角地区的广东在改革开放之初接受香港的产业转移，同时发展“三来一补”经济，到上世纪90 年代全国各省劳动力赴广东打工、创业形成高潮。外向型经济和外来人口在促进珠三角地区的城镇化中发挥了重要作用，以深圳为例，据统计，2017 年深圳登记在册的1200 多万常住人口中，广东籍仅为295 万，其余来自国内各省。苏南地区的城镇化被称为“苏南模式”，在上世纪80 年代以乡镇企业、集体经济为主要经济形式，以吸引本地农业转移人口就业为主；到20 世纪90 年代，对外开放的程度加深，外向型经济成为助力城镇化的重要动力；2000 年之后，加强与上海的经济发展互动，接受上海的产业转移，并充分发挥地域优势，进行开发区建设。同时，推进乡镇企业向工业区集中，增强规模和集中优势，形成了新一轮城市化动力，到2002 年底城市化率已达到60%。浙江是以民营经济为主要动力的城镇化，其中以“温州模式”为代表。由于地域的优势，以其高度的自发性和创新性在全国独树一帜，积极发展特色产业，有效推动了城镇化进程。在城市发展空间格局上形成了“大城市—卫星城—中心镇”的城镇发展体系，在小城镇建设上大力开展改革创新，破解发展障碍。

东部地区的城镇化由于经济基础好，发展动力足，城镇化的面比较广，并且各自形成了具有地域特色的模式。而西部地区由于经济动力相对薄弱，缺乏外向型经济带动，并且劳动力被东部沿海吸引，除了几个大城市之外，还未形成大面积的城镇化现象，只有点上的探索实践，并且主要以政策支持来带动，缺乏强有力的经济支撑。

四、回归本土的路径思考

据相关研究，与东部地区、中部地区、东北地区相比，西部地区处于低度城镇化、工业化状态，城镇化、工业化和非农化率3 项指标均在4 大地区中最低。西部地区在城镇化中有以下劣势：一是区位优势相对差。受自然环境、交通条件等限制，在吸引人力资源、经济资本等生产要素上无法与东部地区相比，影响产业发展水平，其城镇化与工业化的协调尚处于低水平、低层次。二是自然资源条件相对较差。西部地区由于山区、丘陵、戈壁和荒漠大面积存在，人口居住分散，影响城镇功能的空间集聚，给城镇化进程造成一定阻力。三是地方的城镇化政策创新不足。由于人才、理念、实践等因素，相较东部地区而言西部地区在城镇化上的政策创新表现不足。厉以宁认为中国的城镇化具有双重转型的特征，即“发展转型”，由农业社会过渡到工业社会；“体制转型”，由计划经济体制过渡到市场经济体制，因此，促进就地就近城镇化，一需要发展非农产业，二需要深化体制改革。

鉴于西部地区自身条件，在借鉴中外城镇化经验的基础上，在推进就地就近城镇化上需要走集中型城镇化道路，选择条件相对优越的中等城市培育成为区域经济发展的增长极，发展为大城市；对于资源环境条件较差、人口分散的区域，适度控制城镇数量、规模，促进农业转移劳动力向小城镇集聚。

第一，推进城镇化与工业化、非农化同步发展。做强产业支撑是城镇化的基础，也是促进农村富余劳动转移的前提，更是可持续城镇化的保障。长期以来，西部地区人口向东部地区流动，主要是由于产业发展滞后，无法解决农村转移的劳动力。由于西部地区本身产业发展动力较弱，需要推进一二三产业融合发展，构建一二三产业融合、联动发展机制，形成产业链，使产业结构更加稳定，进而通过产业的联动、融合发展建立农村与城镇的稳定联系，从而加速城镇化的进程。根据工业化的发展水平同步实施城镇化建设，出台相应政策引导农村转移劳动力进入城镇居住、就业。

第二，构建市—县—镇—村四级有机衔接机制。就近就地城镇化，指的是在地级市、县级市（县城）、乡镇（场镇）和村庄四级实现城镇化，地级市应该突出综合性，发挥引导力、辐射带动力；县级市（县城）应该突出专业性，发挥产业集群作用；乡镇应该以发展现代农业和乡村旅游业为重点，发挥链接城乡的节点作用；村庄应该顺应产业发展趋势，遵从居民意愿进行合并调整。

第三，深化城镇化的相应政策创新与改革。“我国城镇质量不高，主要在于我们的城市政府将大量的精力用于城市建设，而对人的城镇化关注不够。”[10]因此，需要及时在城镇建设与管理、户籍、社保、住房等政策上进行改革创新，配套相应政策，完善城镇功能。在东部沿海地区城市为控制城市规模而限制落户的情况下，西部地区城镇可以深化户籍制度改革，吸引农村居民就近到城镇落户，并配套公共服务政策。

第四，抓住“一带一路”西部开发等政策机遇。“城市化是被一系列紧密联系的变化过程所推动的，这些变化过程包括经济、人口、政治、文化、科技、环境和社会等的变革。”[11]对于西部地区，要加强对外交流合作，提升开放程度，主动融入国内国际双循环大局中，建立与共建国家和地区宽领域、深层次、高水平和全方位的经贸合作关系，形成产业互补互动发展格局，为城镇化发展注入新动力，才能实现新变化。