莘县林业发展措施探讨

冯记锋，郭鲁雷，李翠敏，徐华强，尹义庆，南晓博

（莘县自然资源和规划局，山东 252400）

根据2019 年第三次国土调查数据，山东省莘县总面积14.20 万hm2，耕地面积8.70 万hm2，林地面积1.38 万hm2，其中乔木林地面积0.84 万hm2，其他林地面积0.54 万hm2，森林覆盖率8.46%，是全国粮食生产先进县、国家级出口农产品质量安全示范区、中国蔬菜第一县[1]。2016—2019 年，莘县完善了农田防护林建设、路域和水系防护林建设、村镇四旁植树等国土绿化，路域和水系绿化率超过95%，林木覆盖率得到快速提升。莘县下辖的张鲁镇、大王寨镇、王丰镇已成为集林业种植、林下养殖、林产品加工于一体的综合性林业产业基地。2018 年，聊城市正式被批准为国家森林城市。2019 年，张鲁镇获得“山东省森林乡镇”称号。2020 年，王丰镇获得“聊城市森林乡镇”称号。

1 莘县乡村绿化现状

近年来，莘县的原有绿化成果正在逐渐消减，分析原因如下。1）从造林主体上分析，随着苗木市场的长期低迷，林苗一体化的间伐移植模式受阻，林苗间作主体主动退林还耕。例如，南北纵贯8 个镇的彭楼引水干区两侧的防护林带，原绿化树种丰富，有白蜡树、悬铃木、楸树、杨树等，如今仅有张鲁镇段、王丰镇段保留较好，其他流经堤段两侧多数已成为耕地。2）受到林粮市场价格影响，防护用材树木及时更新受挫，林农退林还耕现象陆续出现，继续维持绿化现状的经济矛盾日益显现。例如，位于莘县西北部的张鲁镇、大王寨镇、王丰镇防沙治沙区，2016 年平均森林覆盖率在25%以上，其中大王寨镇森林覆盖率40%以上，目前估算3 个镇整体森林覆盖率至少下降了3%。3）从政策实施上分析，生态用地、生产用地的空间规划科学依据不足，耕地保护和生态保护统筹依据不足，是形成“耕增林减”的不稳定因素之一。例如，大王寨镇余庄村多年栽植养护的部分森林地类属性是农田，国有马西林场面积的1/2 以上地类属性为耕地和标记恢复耕地。

2 影响莘县林业发展的主要因素

林业发展从林木种子育苗到形成林业产业是一个长期的过程。从林木育苗到树木生长成林，再到林业产业的壮大，周期长、投入大、回报慢，且受地方政策影响大，是阻碍林业发展的瓶颈。现阶段，在平原地区加强耕地保护更加重要，科学开展绿化的重要性也逐渐突显。此外，受市场价格影响，用材林木材价格低下、苗木市场行情不明朗等一系列问题的存在，导致绿化主体发展林业意愿消极。从科学绿化发展的角度出发，笔者认为影响林业发展的主要因素有3 个方面。

2.1 林业发展目标

改善社会的生态环境，形成良好的生态效益是林业发展最大的作用，为人们提供适宜的生产生活环境，满足人们对美好生活的向往是林业发展的最终目标。林业在经济发展中起到辅助护航、引领促进的作用，如果一味地把提升经济效益作为林业发展的主要目的，受追逐利益最大化的影响，势必造成林业发展过剩或者发展不足的结果，那么最终出现的成本与预期效益的核算落差，势必会造成一系列的经济矛盾和社会矛盾，形成土地所有权人（使用权人）与作为承租人的林业发展公司，林业发展公司与投资人、与种植户，公司与林农、与林业工人等因一系列的经济问题或社会问题迫使退林，促使林业失去原本应有的发挥生态效益的机会。因此，充分认识林业发展在生态效益上长期发挥的作用非常重要，林业发展在社会中长期发展中的目标一旦不明确或者偏移，必定影响林业事业的整体发展。

2.2 林业发展主体

现阶段在平原地区，除了国有林场的发展主体为国有外，大多数林业发展主体以私有化为主。国有林场林业又以种植绿化植物、科研、抚育更新为主，成功发展林业产业、森林旅游业等的国有林场数量较少。私有化的林业发展主体普遍规模较小，从事林木栽植、林下养殖的较多，即使有纵深林业发展的目标，一旦受到土地政策性或者市场性经济波动的影响，预期中长期难以取得经济效益，资金链断裂，林业发展主体也随即消失[2]。因此，林业发展主体的不明确制约着林业的长期稳定发展。林业的发展只有以政府为主导，国有场圃为发展主体，带动全民参与，才能长期稳定发展。

2.3 林业发展保障性措施

现阶段是林业机构改革的初步阶段，各地市、县林业管理机构在纵向对接上尚不成熟，“林长制”的实施也在初步探索阶段，管理措施还不完善，难以落实强有力的林业发展保障性措施。从以下3 个阶段分析保障性措施对林业发展的影响：造林绿化阶段、森林抚育养护阶段、林业产业发展阶段。在造林绿化阶段，应落实造林地块，做好科学造林设计，强化制度保障。在森林抚育养护阶段，根据森林经营目标，采取不同的管护方式。在该阶段往往因为劳动力不足或者资金投入与预期收益不确定，形成林业的自然式粗放管理，林木成材后随即更新，林业得不到进一步发展，制度保障方面有待细化落实。依据森林经营方案，林木栽植存活后经过了抚育管护，初步进入林业产业发展阶段，也是林业发展的瓶颈阶段。该阶段业务管理要求地方扶持政策稳定、管理精细、投入大，多数造林主体因为资金不足和管理不到位等因素的影响，放弃继续发展，仅勉强维持短期性目标，即造林与更新。现阶段，莘县只有加强制度保障，才能实现林业中长期发展目标。

3 促进林业发展的主要措施

3.1 明确林业发展中长期目标

莘县应围绕林业发展的根本目标，以发展林业带动地方经济，以发展林业美化环境、提高生产生活质量，改善生态、增强碳汇能力为根本思路，明确中长期发展目标[3]。根据林业发展现状，制定地方最低林木覆盖率目标，并且落实到具体地块。根据林业地类的划分，制定公益林地、商品林地、城镇建设绿化用地三大块林业的中长期发展目标，细化如下。1）明确公益林地发展目标。针对划分出的公益林地明确中长期发展目标。公益林地经过造林绿化初步发展阶段后，中、长期地类规划不可调整，公益林地林木的正常生长和更新不受林业经济效益的影响，在做好森林抚育和修复的同时，适地规划长期发展目标，即林业产业的发展。2）明确商品林地发展目标。商品林地是林业产业发展的短、中期主体，结合地方经济发展现状和民意，适地制定长期发展目标，在造林绿化的初步阶段，根据经营目的可以栽植用材林树种、经济林树种、防护景观林树种等，进一步规划发展经济林采摘、林下种植、林下养殖等，适当时机发展园林观赏、森林旅游等林业产业，明确林业生态形态多样化目标。商品林以用材林、果树林、林苗一体化、景观园林等形态存在，各形态之间按照林业发展需要可以相互转换，但不得影响地方的森林覆盖率目标。3）针对划分出的城镇建设绿化用地明确发展目标。城镇建设绿化用地是平原地区绿化率提升的重点，严禁征占，城镇建设绿化以提高居民的生产生活质量为根本，追求彩叶化、长绿化的多种树种存在形态，在保持地方森林覆盖率不降低的情况下，可作为公益林地和商品林地征占消减的增补项，实现林业的生态、经济效益目标。简而言之，林业发展应以制定地方中长期总体目标为前提，充分论证细化短期、中长期林业发展的可行性方案，方案一经确定，中长期内不再轻易调整，作为林业可持续发展的传承依据。

3.2 做好林业发展规划，夯实林业发展基础

莘县应围绕地方经济中长期发展目标，实现国土空间总体规划、生态修复规划、防沙治沙规划、林地保护利用规划等“多规合一”，落实稳固的林业长期保护利用规划[4]。做好平原乡村林业保护利用规划，主要在于“水、路、村、宅院”4 个方面，更要重点做好区域内的沙化、盐碱化、荒漠化地块林业保护利用绿化规划。

1）水域绿化的利用规划指对水系两侧堤岸的绿化规划，是根据水系流经区域的大小适地适树规划绿化宽度和树种，以达到防护、绿化美化的效果。例如，流经莘县的马颊河和徒骇河，在境内河道较宽，而且部分堤段两侧的道路已经硬化，绿化宽度应根据堤岸两侧地类属性情况规划10 m 左右，栽植树木2 行以上，树种为乔灌木结合，或可分段栽植混交树种；针对县域内小分支水系和干区，如仲子庙干区、莘范干沟等，堤岸两侧宜规划5 m 左右绿化，以乡土树种为主，分段混交栽植。2）路域绿化利用规划指除国道、省道以外的，连接村、镇街和主要用于农业生产、居民生活的道路两侧的绿化规划，以达到防护、遮阴、绿化美化的效果。主干道绿化规划宜根据道路两侧地类属性情况规划5 m 左右绿化，栽植树木2 行以上，树种为乔灌木结合，呈“品”字形分段混交栽植；生产道路两侧宜规划3 m 左右绿化，栽植1 行树木，以乡土树种为主，乔灌木相间栽植。3）村周围绿化利用规划是指对村屯周围和闲散坑塘的绿化规划，以达到防护、遮阴、经济、绿化美化的效果，根据村周围地类属性规划，绿化宽度宜在10 m 以上，栽植树木4 行以上，主要为防护用材树种和经济林树种。4）宅院绿化利用规划是指对宅院、房前屋后、街道、闲散边角地的绿化规划，以达到遮阴、绿化美化的效果，宜根据立地条件和土壤质地规划，以乡土树种为主，常绿、多彩、干湿果树多树种栽植。5）区域内沙化、盐碱化、荒漠化地块的绿化利用规划，是指以改善土壤质地、加强环境保护为目的，改善居民生活生产条件为根本，对林木更新、绿化树种、造林模式的绿化规划，在地类规划上严格保护绿化用地的长期稳定，在树种选择上以耐碱、耐旱多树种和乡土树种为主，在适地适树的前提下，多树种轮作更新。

3.3 制订林业发展的保障性措施

林业发展目标的实现和保护利用规划的落实，受国际、国内大环境的影响，林业发展相关法律法规的完善稳定，行政制度及行政执行力的落实强度，是实现林业发展目标可控的最大影响因素[5]。莘县应重点做好3 方面工作。

1）注重机制环境和统筹措施。统筹保障规章制度与执行力是林业形成、稳固和发展的保证，莘县应严格落实森林覆盖率最低年度目标、中长期目标，严格林木更新、林地征占用管理制度等，从造林绿化的地块落实、中幼林的管护、林木成林的更新，逐步发展到一系列的林业经济产业，以及征占林地的增减平衡，全面统筹法律法规和制度，特别是重点统筹好自然资源系统内部和农业系统内部相关的管理指导运行机制，为林业长期稳定发展保驾护航。2）林业发展需要强有力的保障队伍，包括技术保障人员、执法人员、后勤资金管理人员，特别是要强化“林长制”作用的全面发挥，不但要为造林绿化和林业产业的发展发挥服务和技术支撑的作用，而且要充分发挥监督保护作用，确保中长期目标能够顺利实现，进而促使林业在质和量上得到全面发展提升。3）健全公益林补偿制度，严控公益林征占，强力扶持公益性林业产业发展，使造林绿化对生态环境的影响深入人心，从而保障林业产业健康可持续发展。

4 结语

受地理位置、气候环境、土壤质地、水源分布等因素的影响，不同地区在林业发展的途径和方式方法上不尽相同。因此，莘县应根据自身林业发展现状，深入分析影响林业发展的因素，针对性地采取促进林业发展的措施，为平原地区的林业发展做出积极贡献。