平定县高标准农田建设现状问题及对策

刘宇宽

（平定县农业农村局，山西 045200）

当前，高标准农田建设已成为实现耕地保护目标、提高粮食综合生产能力、建设农业强国的重要手段。面对严峻复杂的国际粮食供给形势和庞大的国内粮食刚性需求，我国粮食安全的压力越来越大。山西省提出“十四五”末将建成高标准农田160 万hm2以上的目标，通过持续改造提升，全省高标准农田保有量持续增加，粮食产能稳定在1 350 万t 以上。然而，面对全省2/3 以上的山区丘陵地区，如何建设与现代农业生产和经营方式相适应的高产稳产农田、推动农业高质量发展是摆在山西省各级农业部门面前的一道难题。平定县农业农村局在2019 年机构改革后，将高标准农田建设从原五部门各自为政，整合到农业农村局统一实施，高标准农田面积迅速从0.33 万hm2增加到0.87 万hm2，耕地质量明显提升，粮食产量不断提高。山西省平定县的实践是山区丘陵地区建设高标准农田的一个缩影，其经验做法值得其他山区丘陵地区借鉴，存在的问题是山区丘陵地区建设高标准农田的共性问题，因此以平定县高标准农田建设实际为例，通过实践探究其本质，找出解决问题的办法。

1 平定县农业生产情况

平定县地处山西省中部东侧、太行山中段西麓、阳泉市东南部，总面积1 394 km2，耕地类型多为梯田、沟坝地，地形坡度为5°～23°，梯田化率在90%以上，田坎均为干砌石坎，属于典型的土石低山丘陵区。农业生产以旱作玉米为主，667 m2产400～500 kg，经济作物较少。全县年平均降水量为520.9 mm，水资源总量3.17 亿m3，人均占有量仅为664 m3，只有全国人均占有量的27.3%，低于人均1 000 m3的国际标准，属资源型缺水的县。

2 山区丘陵高标准农田建设的实践历程

平定县以粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、乡村振兴示范区等区域为重点，遵循集中投入、连片开发、综合治理、突出重点的原则，按照《高标准农田建设总体规划》《高标准农田建设通则》（GB/T 30600—2014）等有关规定，通过实地勘察、广泛征求项目区广大农民的意见，对全县高标准农田建设进行统筹规划设计，有序推进建设。实行田、土、路、水综合配套，重点在土地平整工程、土壤改良工程、田间机耕道路工程、小型节水灌溉水利工程等方面加大建设力度，有效提高耕地地力和质量。

平定县的高标准农田建设工作大体分为3 个阶段。第一阶段：2011—2018 年。由原国土部门和原农业局牵头，分别实施各类农田整治项目，其中上图入库6 个项目（原国土部门4 个、原农业局2 个）。总计上图入库面积0.32 万hm2，总投资2 507 万元，这个阶段资金投入少，产能提升不明显，很多高标准农田的工程建设不能很好地满足农业生产需求。

第二阶段：2019—2022 年。对原国土、农业、发改、财政、水利各部门牵头实施的各类农田整治项目进行统一整合，由各级农业农村部门实施高标准农田建设项目。2019 年、2020 年、2021 年和2022 年，平定县高标准农田建设面积分别为0.076 万hm2、0.067 万hm2、0.067 万hm2和0.133 万hm2，总投资分别为1 710 万元、1 597 万元、1 500 万元和3 000 万元。这个阶段总计建成高标准农田面积0.343 万hm2，总投资达到7 807 万元，每667 m2投资在1 500 元以上，基本能够满足当前农业生产要求，但面对山区丘陵的特殊地理环境，资金投入仍然偏少。

第三阶段：2023 年以来，高标准农田建设进入快车道，当年建设面积0.19万hm2（含提质增效200 hm2），投资6 200 万元，新建高标准农田每667 m2投入在2 300 元以上。这个阶段的设计工程量基本符合现实，较好地满足了当地农业生产需求。

从平定县高标准农田建设历程来看，资金投入不断增多、建成面积不断增加。在第一阶段，由于投资偏少，有的村建一个水池或者修几条田间路，就把全村上千亩耕地都划定成高标准农田，这与实际情况严重不符，造成虚假高标，农田单产水平并没有有效提高，农业生产仍然维持原状；在第二阶段，平定县按照集中连片、统筹规划的原则，编制了“十四五”高标准农田建设规划，以乡镇为单位选择每年的建设区域，以期达到规模效应。随着建设标准和质量持续提升，农田防灾减灾能力明显增强，粮食产能明显提高。在第三阶段，2023 年，农业农村部又出台了《农业农村部办公厅关于做好逐步把永久基本农田全部建成高标准农田方案编制有关工作的通知》，投入继续增加，同时针对部分以前划定的高标准农田进行了提质增效，为今后的高标准农田建设指明了方向。

3 山区丘陵高标准农田建设的做法和经验

高标准农田是指集中连片、土壤肥沃、设施完善、田块平整、易机作业、节水高效、农电配套、生态友好、抗灾能力强的高产稳产的耕地，具体来说有“三高”。1）产出能力高。高标准农田地平整、土肥沃、田成方、林成网、路相通、渠相连，每667 m2粮食产能较普通田地增加10%以上。2）农田质量高。通过平整土地、改良土壤等措施，高标准农田平均耕地质量可提高约1 个等级，保土、保肥、保水能力显著增强。3）资源利用效率高。高标准农田通过农业资源节约集约利用，显著提升水、肥、药利用效率，节本增收效果明显。

平定县位于山西省中部东侧，属太行山向华北平原过度的倾斜山麓地段，境内群山连绵，沟壑纵横，全县80%属于山地、15%属于丘陵，仅在县城周边和阳胜河、桃河两侧有少量平地，水资源匮乏且开发利用难度大。因此，县委县政府针对特殊的地理特点确定了分区分类、因地制宜的原则和水土保持的主攻方向，主要采取的工程措施如下。

1）通过土地平整措施，进行田块整理，重点是整修梯田、修建田坎，以防治水土流失。①土地平整，主要是耕地“小块变大块”。合理调配土方，挖填平衡，同时要与水土保持、土壤改良相结合。土方工程针对每个不同的田块进行田面高程设计，以地形起伏较小、挖填土方量最合理为原则，进行土地平整。田块设计主要考虑项目区建设后，要有利于农作物的生长发育，满足田间机械化作业的要求。②干砌石田坎修筑。梯田外坡要求在确定材质和坎高的前提下，保证梯田的安全稳定，并尽可能少占地、少用工。结合当地土质情况，平定县梯田外坡取60°～75°。根据实际情况，个别地段因地制宜适当调整田坎高度，确保实施地段田坎的稳定性，以达到防止水土流失的目的。

2）通过整修田间路和生产路，对项目区内的各级道路进行系统的规划和完善，以利于合理组织田间作业，提高项目区农产品的运输效率。按照《土地开发整理标准》的相关要求，道路建设既要对内满足农业机械化作业的需要，又要保证能与外界便捷联系，以便农产品的运出和农业生产资料的输入。项目实施以前，各村田间道路不成系统，断断续续，土质路面崎岖不平；规划设计时结合村民的意见予以取直或延伸，以形成道路网络。

3）通过土壤改良工程，增加土壤肥力，提高单产水平[1]。平定县主要采用秸秆还田、增施有机肥、深翻耕等措施，提高土壤肥力水平和农田水分利用效率。此外，通过实施小型水源工程和田间排灌工程措施，保蓄自然降水，节水灌溉，提高补充灌溉的保障能力。农业灌溉工程的建设一定程度上改善了农业生产条件和农村生态条件，促进了结构调整和农民增收，提高了农业综合生产能力，为促进全县高标准农田的建设提供了强有力的支撑[2]。

截至2022 年，平定县累计建成高标准农田0.85 万hm2，占耕地总面积的1/3，建成后的田间路、梯田梗的利用率都较高，特别是通过田间路建设，山区道路通达率在90%以上，许多多年的撂荒地都实现了农用车通达，获得广大农民的一致好评。

4 山区丘陵高标准农田建设存在的问题

4.1 早期建成的高标准农田欠账较多

2011—2018 年平定县高标准农田建设方向和重点不突出，各部门各自为政，工程目标有的是生态绿化，有的是科技推广，而不以地力提升为目的。由于不是整村推进，高标准农田面积认定极其不合理，形成的历史欠账较多。很多项目范围划定时，涉及项目村只是拿出距离近、立地条件好的地块搞建设，加上投入严重不足，因此虚假“高标”的情况较为严重。例如，平定县柏井镇等4 乡镇柏井一村等23 村高标准基本农田整理项目每667 m2的投资少到只有184.55 元。全县近0.33 万hm2的田地虽被划定成高标准农田，但项目实施前后地力提升并不明显，粮食产能也没有大幅增加，有待进一步提质改造。

4.2 资金投入与实际需求相差较大

2019 年以来，平定县高标准农田建设工程预算定额主要依据《土地整治项目工程量计算规则》（TD/T 1039—2013）、《土地开发整理项目预算定额标准》（财综〔2011〕128 号），定价标准偏低，如田埂修筑等工程，甲类工定价51.04 元，乙类工定价38.84 元，与实际相差较大。从实践中看，667 m2投资1 500 元的标准虽然较以前有所提高，但远不能满足农业生产需要。例如，2021 年度高标准农田建设项目建设面积0.07 万hm2，总投资1 500 万元，在勘测设计后，根据实际需要投资4 000 万元，在不增加资金投入的情况下只能削减工程量。

4.3 农业灌溉工程利用率较低

农业灌溉工程是实现高标准农田建设的重要措施之一，是建设旱涝保收高产田的重要手段。平定县是典型的北方雨养型农业区，水源匮乏，农业灌溉工程只能利用小川小水建设。2019 年以来，平定县累计建设节水灌溉高标准农田588.54 hm2，分别为2019 年134.67 hm2、2020 年233.87 hm2、2021 年40.00 hm2、2023 年180.00 hm2。从实施情况来看，山区丘陵建设农业灌溉难度大、成本高、利用率低。1）水源条件差。农业用水多从小型水库、过境小流域或深井取水，水量受季节气候影响较大，在农业生产过程中无法保证充足供水。2）施工难度大。由于山区丘陵的地形特点，管道铺设不是爬坡就是过坎，施工难度大，且后续维护成本高，开挖遇到青石等的情况也较为常见，工程量增加变更较多。3）农业电价偏高，严重制约农业灌溉的推广和实施。平定县地处土石山区，小型泵站多，扬程大，灌溉电费是灌溉费用中的主要构成部分，农业电价偏高严重制约着农业灌溉的推广实施。4）因水源、电价等因素制约，建成的农业灌溉设施利用率很低，甚至有的建成后就成了摆设，没有投入使用，再加上设施建后管护不到位，个别损毁严重，因此不能充分发挥应有的效益。

5 山区丘陵高标准农田建设对策

5.1 补齐短板，解决旧账

进入“十四五”以后，我国农业进入了转变发展方式、转换增长动力的攻坚期。高标准农田建设涉及区域广、建设周期长，必须采取有力措施，加快补齐短板，尤其是面对以前高标准农田建设的旧账欠账，要以地力提升、增加产量为首要目标，切实抓好改造提升。1）把早期投入标准偏低的高标准农田逐步纳入提质改造的建设规划中，按照“填齐补全”的原则，进行工程建设[3]。2）把以前未列入工程的田间道路修建、土壤改良和田坎修复作为改造提升的重点[4]。要与新建项目协同发展，按照整村推进、集中连片的原则统一建设，弥补以前的欠账；以永久基本农田保护区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。

5.2 加大资金投入

山区丘陵耕地条件较差，改造难度大，投入成本高，高标准农田建设要切合实际，不能贪大求洋，要把钱花在刀刃上。平定县梯田占比较高，以目前的材料成本和工资水平估算，建设0.07 hm2高标准农田需要4 000～5 000 元，然而受财力限制，平定县每667 m2实际投资仅在2 000 元左右。随着建设的深入推进，待建设的农田位置更加偏远，相应的运费成本和劳动力成本更高，投资缺口更大。破解资金难题，要发挥政府投入的引导和撬动作用，创新投融资模式，采取财政贴息、以奖代补、投资补助等多种方式支持高标准农田建设；同时应考虑各地自然禀赋不同、市场价格变化等因素，细化不同区域投入标准。在加大财政投入的基础上，充分调动市场配置生产要素的功能，积极探索构建多元化筹资机制，探索新型经营主体参与高标准农田建设和管护的模式，通过筹资投劳等方式，参与农田建设运营，分享政策收益。

5.3 科学谋划灌溉工程

在山区丘陵地区建设农业灌溉工程要因地制宜，在水资源缺乏的山区丘陵实施灌溉工程不能搞一刀切，更不能下指标。针对水源不稳定的具体情况，要注重前期规划，从设计之初就要广泛征求当地村民意见，反复论证工程建设的科学性、合理性；要加大小型引水枢纽工程建设力度，特别是过境河流小型引水工程及小水库下游村庄实施灌溉工程的建设投资；针对施工难度大的问题，设计和施工单位要密切配合，现场办公，在土方开挖和埋设管道的过程中要根据施工现场具体情况进行施工，设计方案不符合实际的要及时调整，要以严谨认真的态度进行工程建设，切忌为赶进度而不求实际、瞎干蛮干；针对农业电价偏高的问题，要实行灌溉电价补贴制，有效激发农民参与建设农业灌溉工程的热情；针对农业灌溉设施利用率低的问题，要在农业产出上做文章，积极引导农民合理调整种植结构，提高农业产出和农业收益，有效地引导农民进行农业灌溉[5]。

6 结语

平定县的山区丘陵高标准农田建设模式是因地制宜、科学规划的结果。随着建设的深入推进，种植模式、经营模式的不断创新，还有国家农业政策的助力，山区丘陵地区的高标准农田也能为国家粮食安全保驾护航，山区丘陵地区的农民也能依靠自己力量端牢饭碗。