新时代高校治理现代化的动力机制变革及促进举措探析

周湘林 赵英媛

摘 要：中华人民共和国成立以来，我国高校管理模式经历了传统行政管理、新公共管理阶段，目前进入新公共治理变革时代。在每一阶段，相应存在不同的实现管理目标的动力机制。从新公共治理角度来看，新时代高校办学成效的生成与提升，需要高校内外部多元主体持续共治，其中促进动力机制由类似列车的“动集模式”转为“动分模式”，提升多元主体参与教育事业的能力尤为重要。评价具有引导、激励、鉴别、监督等多种功能。以教育评价改革为抓手，改革高校治理动力机制，充分促进多主体参与高校治理，可为促进高校治理现代化的重要举措。

关键词：高校治理现代化；动力机制；教育评价综合改革

科技創新靠人才，人才培养靠教育，在教育、科技、人才三位一体支撑结构中，核心是教育支撑。[1]建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，教育现代化是国家现代化的重要一面，起着基础性、支撑性作用。高校治理现代化又是教育现代化的题中应有之义，须不断推进高校治理现代化，助力高等教育高质量发展，办好人民满意的教育。

高校管理模式及其动力机制

中华人民共和国成立以来，我国高校管理模式的变迁与公共管理理论与实践的发展变化比较契合，即经历了传统行政管理、新公共管理阶段，目前进入新公共治理变革时代[2]。在每一阶段，相应存在不同的实现管理目标的动力机制。

1.传统行政管理理念下的高校管理

传统行政管理建立在政治科学和公共政策理论之上，以封闭系统为特点，以等级制为核心进行资源分配，强调以政府为代表的公共价值。[3]中华人民共和国成立初期，我国高校是政府的下属机构，高校在政府部门的具体指导与要求下办学，此时期办学的特点是“高度统一、集权管理”，政府对高校进行高度集中管理， 高校与政府之间实质上是一种单向的“线性关系”， 这种单向的线性关系集中表现在高校的一切主要的办学活动都要在政府的直接领导下进行， 必须接受政府的监督。高校办学成效的产生与提升受政府干预较大[4]。

在传统行政管理理念下，高校管理的动力主要来自于上级的指示、命令与要求，这种动力机制往往是外在的、被动的和难以持续的。由于高校是政府组织结构的一部分，因此高校的管理也服从于政府正常科层制的调配。高校管理者在上级政府的权威与命令下，将政府的政策指示被动地转化为自身行动的动力，因此在实际的工作过程中，往往会存在由于规则的僵化与刻板导致的外在动力不足、内在动力缺乏以及持续性动力不够等问题。

总而言之，传统行政管理理念下的高校管理强调统一性、服从性和层级结构。这种模式下，高校决策多由上至下，注重秩序和稳定，而非创新和变革。管理方式偏重于管制，而非服务，导致与师生需求脱节。另外，过分强调规则和程序，限制了师生的主动性和创造性。虽然这种管理在某些方面有效，但已无法满足高等教育日益多元化和个性化的需求。

2.新公共管理理念下的高校管理

新公共管理建立在公共选择理论和现代管理理论之上，以开放理性系统为特点，聚焦于内部效率，以竞争机制、价格机制、契约机制及其多重组合为资源配置的核心机制，强调市场逻辑中的价值。[3]改革开放以来，在新公共管理理念的影响下，我国高校通过国家法定的形式获得独立法人地位，逐步取得相应的办学自主权，高校办学成效的产生与提升主要是在国家政策的引导下较大程度地发挥高校的自身力量，并采取若干市场方式盘活资源、增强效益。

新公共管理理念下的高校管理，强调以用户为中心、服务导向和绩效管理。这种模式下，高校更加注重市场动态和外部环境，以满足学生及社会的需求。管理方式从传统的管制转变为服务，更加关注师生的成长和发展。同时，新公共管理理念鼓励高校进行创新和变革，以适应快速变化的环境[5]。在具体实践中，新公共管理理念下的高校管理会采取一系列措施。例如：通过建立有效的信息反馈机制，更好地了解师生的需求和意见；实施绩效管理，提高教职工的工作效率；加强与社会的合作，提升高校的外部形象和影响力等。

在此背景下，高校管理的动力主要来源于自身的发展需要。由于高校在一定程度上自主办学，在资源一定的条件下，高校要实现自身的良好发展，做好培养优秀人才的工作，就会积极地进行自我管理并提升管理效率。这种管理动力机制往往是内在产生的，并且借鉴市场企业的经营管理策略，追求自身效益的最大化。同时，由于被赋予了一定程度的自主权，高校管理的动力较前一时期变得更加充足。这种借鉴市场、自我负责、结果导向的动力机制能够更好地鼓励高校管理中出现创新思维和举措，从而更有利于高校的进一步发展。

这种管理理念的优势在于能够更好地适应内外部环境的变化，提高高校的竞争力；但同时，也需要警惕过度市场化带来的问题，如忽视学术自由、过分追求短期效益等。总的来说，新公共管理理念为高校管理带来了新的思路和方法，有助于推动高等教育的持续发展；但在实施过程中，也需要结合实际情况，平衡各方利益，确保高校的长期健康发展。

3.新公共治理理念下的高校治理

新公共治理建立在制度和网络理论之上，以开放自然系统为特点，更加关注组织间及组织与环境的关系，更多地聚焦于外部关系的协调和平衡，在资源分配机制方面更加强调信任和关系契约，多元价值共存是其常态。[3]

新公共治理理念下的高校治理，强调多元主体参与、合作与互动。这种模式下，高校不再是单一的管理者，而是与利益相关者共同参与决策和管理的平台。具体来说，新公共治理理念鼓励高校与政府、企业、社区等建立合作关系，共同参与教育资源的配置和利用。同时，也注重吸纳师生、家长等利益相关者的意见和建议，使决策更加民主和科学。如此，在高校内外部多元主体的协同努力下，更好地提升高校办学成效。在此理念指导下，高校切实采取一系列措施。例如：建立有效的沟通机制，促进各利益相关者之间的信息交流和合作；加强与政府、企业的合作，争取更多的外部资源支持；鼓励师生参与决策和管理，提高他们的积极性和创造性等。

在新公共治理理念的指导下，高校的治理与办学更加注重成效导向、问责性及多主体合作，高校有效治理不仅涉及到自身的发展，而且也涉及到整个社会的福祉与进步。因此，在高校治理的动力机制层面，动力源由对自我负责变为了对自我及整个社会多主体负责，在教育现代化进程中起到龙头作用。高校治理的动力来源多样，动力更为充足与持久。

新公共治理理念的优势在于能够整合各方资源，提高高校的整体竞争力；同时，也有助于增强高校的外部形象和社会影响力；但实施过程中也面临一些挑战，如如何平衡各方利益、如何建立有效的合作机制等[6]。

高校治理现代化须变革动力机制

从新公共治理角度来看，新時代高校办学成效的生成与提升，不是单纯依靠政府，也不仅仅是高校内部的事，而是高校内外部多元主体持续共治的结果。理顺治理结构、增强多元治理主体能动性是其主要方面，其中变革动力机制，提升多元主体参与教育事业的能力尤为重要。

1.治理框架下的动力机制变革

治理是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”。[7]区别于传统行政管理的强制、控制、自上而下等特征，治理的核心要义则是多元主体参与、协商、合作、沟通，其中最根本点是要因势利导、激发活力、相互建构，实现更好的效能和效益。[8]制度、体系与能力是高校治理现代化的三个基本方面。其中，制度是框架、是原则，治理体系是治理能力发挥的前提和基础，最终落脚点是治理能力，由此产生治理效果。综合来看，按照相关政策法律等制度规定，当前我国高校内部治理结构的基本规定是党委领导、校长负责、教授治学、民主管理，拓展到高校外部，还有社会参与。也就是，要在高校党委的统一领导下，吸纳和组织高校内外部多元利益主体共同参与治理。治理能力现代化是治理主体在开展治理活动时体现出的行为素质，其展现的现代性特征主要有标准化、制度化、科学化和民主性等。以人为本、促进人的全面发展与社会可持续发展是高等教育现代化的核心理念，[9]依靠多主体的参与来提高高校管理的效率是实现高校治理现代化的应有之义。优化高等教育治理，需要构建多元利益主体动态调整的协同机制。[10]

依上可见，通过高校治理现代化来提升高校办学成效，落到实处就是要激发和提高高校内外部多元治理主体的动力。也就是，要改变多元治理主体之间的动力机制，即由类似于列车的“动集模式”转为“动分模式”。依前所述，在传统行政管理和新公共管理理念下，高校管理的动力机制主要可归纳为“动集模式”，其中政府或高校是主要动力“机车”，带动其他主体前行。而在新公共治理理念下，高校管理的动力机制则主要是“动分模式”，即在党的全面领导下，政府、高校、教师、学生、社会都应当是动力源，共同发力、勠力前行。为此，就要采取有力措施充分调动各治理主体的积极性、主动性和创造性。

2.高校治理现代化须提升治理主体的行动力

从多主体参与的角度来看，已有研究认为，新时代高校治理能力现代化主要包括提高党委领导力、政府引导力、校长管理力、教授学术力、师生行动力及社会参与力。[11]从具体内容来看，主要有制度创新能力、章程执行能力、价值实现能力、利益整合能力、组织调动能力、沟通协商能力等基本能力。[12]综合来看，实现高校治理能力现代化，提升高校治理能力主要就是应促进高校治理现代化的动力机制变革，对多主体的参与进行相应程度的赋能，提升相应主体的能力。

对于党委而言，提升党委的领导力就是充分发挥党委在高校治理当中的领导主体地位，中国高校治理的变迁史，实际上就是党领导下不断探索教育方针，调整教育政策，实施教育实践的过程[13]。当今大学处在一个充满挑战和矛盾的大变革时代，大学想要走向成功，需要强有力、富有远见且勇敢无畏的领导能力。[14]提升党委的领导力本质上就是提高党委班子摸清教育问题、把握教育规律以及合理推进教育实践的能力。同时，在进行教育实践的过程中，需要积极贯彻落实《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提及到的“建设高质量教育体系”“促进高等教育现代化发展”等问题[15]，确保高校在治理能力建设过程中始终能够把握国家建设的主线，为国家的建设培养人才。

对于政府而言，提升政府的引导力就是在教育领域充分转变政府职能，建设服务型的政府，严格落实《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》等政策文件精神，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，推进政府职能转变，[16]构建政府、学校、社会之间的新型关系，由过去的领导式、命令式转变为引导式、服务式，为高校的进一步建设提供必要的服务，打通高校发展的壁垒。

对于高校中的各个具体参与主体而言，能力的提升主要聚焦于各自的职责及专业与特长领域。校党委、校务委员会等具有制度赋予的领导权，各处室、各学院管理者等具有制度赋予的管理权，而广大教师和学生参与学校治理的权力如何保障、能力如何增强，领导者、管理者及师生如何形成联动，则需要高校进行制度设计予以赋能。例如：在这其中重要的一个群体之一就是高校教师。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，建设现代大学制度要充分发挥学术委员会及教授等在学术发展、学科建设、内部治理等方面的作用[17]；《高等学校学术委员会规程》中强调，要充分发挥教授以及学术委员会在高校管理中的作用，并为其赋予了对于科研等工作的批评权与决策权[18]，这就意味着以教授为代表的高校教师应该进一步发挥其作用，努力为高校建设作出积极贡献。

对于社会力量而言，提升社会参与力就是要激发社会主体参与高校事务的热情与专业能力，这就需要切实提高高校相关事务的透明度，提升各社会主体对高校建设的吸引力，从而建立市场或社会力量参与大学治理的有效渠道，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就曾明确提出要“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用”[17]。国家相关新的政策都充分表明：实现高等教育的现代化离不开社会力量的充分参与。

3.促进高校治理现代化的动力机制变革能发挥重要作用

高校进行动力机制的变革，为多主体参与高校管理进行赋能，充分发挥党委、政府、校内各主体以及社会力量的作用，可以有效地提高高校管理的质量和效率，形成完善的内部治理结构、科学的管理制度以及优良的文化传统，有利于提高高校的治理能力和治理水平，推动高校的持续发展[19]。

第一，高校进行动力机制变革可以使得高校内部治理结构更加完善。内部治理结构是高校治理的基础。权力结构改革是高校内部管理体制改革的核心，是建立现代大学制度的关键。[20]经过高校动力机制的变革，各主体可以有效参与到当前高校管理的各个过程中来。一方面，这样可以保证权力的进一步下移；另一方面，多主体参与也可以有效对权力进行监督和制约[21]，以确保决策权、行政权和学术权力的合理分配和有效制衡。同时，高校还需要明确各部门的职责和权力，形成科学、规范的管理体系，确保各项工作有序、高效的运转。

第二，高校进行动力机制变革可以使得高校内部管理制度更加科学。管理制度是高校治理的重要组成部分，是高校有效开展各项工作的依据和规范。高校需要制定科学、合理的管理制度，包括人事管理、财务管理、资产管理等方面的制度，确保各项工作有章可循、有据可查。同时，高校还需要确保制度的有效执行，防止出现管理漏洞和违规行为。而多主体参与到高校管理当中，形成联动机制：一方面，扩大了学校治理的参与范围，学校制度与政策能够更好地反映民意；另一方面，可以有效地对高校的管理活动进行监督，把权力关进制度的笼子里，有效杜绝腐败等现象的发生。从而营造浓厚的学校民主管理氛围和制度文化，形成共建共治共享的多元治理格局，不断促进高校根本目标的实现。[22]

第三，高校进行动力机制变革有助于丰富办学资源和营造良好的学校形象。企业、社会团体等参与高校治理，可以为高校提供更为丰富的资源和支持，如就业和实习机会的获得、志愿者服务的提供等。这些资源的引入可以促进高校的进一步全面发展，提高社会声誉和知名度。同时，多方主体参与高校治理，可以给高校带来不同的文化和价值观，促进高校文化的多元化发展和个性化发挥，从而打造独一无二的良好校园文化品牌，加强与社会的协同育人，更好地发挥自身培养优秀人才的作用。[23]

“以评促动”大力促进高校治理现代化

评价具有引导、激励、鉴别、监督等多种功能。在政策实施中，经常通过评价来达到“以评促改”“以评促建”等目标。实质上，评价还能发挥“以评促动”的重要作用。中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《总体方案》），旨在扭转不科学的教育评价导向，提高教育治理能力和水平，办好人民满意的教育等。这实质上为激发高校多元治理主体的动力与活力明确了方向，指出了路径。[24]以教育评价改革为抓手，改革高校治理動力机制，充分促进多主体参与高校治理，可为促进高校治理现代化的重要举措。

1.新时代教育评价改革的主要趋向

一是强调全面评价。党委、政府、高校、教师、学生及用人单位都是评价对象，而且新时代的教育评价改革注重全面评价学校和学生的发展。当前，社会多元化更加突出，企业与社会等主体对于学生的期望更高，要求也更多样，因此在教育评价时，由重成绩导向的评价转变为全面评价。[25]二是倡导多元评价。主要是在高校评价的过程中，在政府评价和高校自评的基础上，引进社会组织等第三方平台来对高校进行评价监督，发挥社会多元主体的直接参与渠道，更好地扩大评价的参与范围，从而更有利于监督高校的管理行为[26]。三是强调增值效果及结果导向。在高校教育评价中，增值评价能更好地调动各主体的积极性、主动性，结果导向可以帮助各主体更好地了解当前高校的建设成果、科研成果与发展成果，能够更好地掌握高校培养人才的质量等情况。

可见，评价改革牵涉到高校办学的各相关主体，评价在高校各相关主体参与高校治理过程中能起到“指挥棒”作用，通过评价改革有利于在一定程度上促进高校治理动力机制改革，从而促进高校治理现代化。

2.通过教育评价综合改革激发多元治理主体的内生动力

第一，充分发挥评价的“指挥棒”作用。新时代教育评价改革应坚持正确的价值取向，[27]坚持社会主义办学方向，将高校落实立德树人根本任务的成效作为评价的根本标准，遵循教育规律，系统推进教育评价改革，引导全党全社会树立科学的教育发展观、人才成长观、选人用人观。自2020年国家颁布《总体方案》以来，中央与地方形成合力，在中央提出的教育评价改革方向基础上，各地方结合实际，使得全国各地多元主体都广泛参与到教育评价改革中来[28]，全国高校内外部多元治理主体都应明确党中央确定的发展方向，凝心聚力，存共治，促善治[29]。

第二，促进多元治理主体联动。传统上，高校评价基本上是政府和社会评高校，高校评教师与学生，师生互评。政府和社会基本处于被正式评价的真空中，师生也基本不评高校。在新的评价改革中，党委和政府、高校、教师、学生、社会都将是评价对象，都要加强改革。[30]这样，教育评价综合改革对高校各治理主体产生方向力和压力，进而转化为动力和能力，而且是形成多元治理主体联动的“动分模式”。

第三，突出多元治理主体的本质要求。教育活动是复杂的，是融合了多元利益主体的实践活动，不同主体的教育价值诉求均存在差异。[31]应通过教育评价改革突出多元治理主体的本质要求。高校各治理主体都有各自的基本使命，应通过评价改革正确引导各主体发挥好应有的力量，不能舍本逐末。各级党委和政府建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责的教育领导体制，提高科学履行职责水平。各类高校推进落实立德树人根本任务，办出特色和水平。教师践行教书育人使命，坚持师德师风第一标准，突出教学科研实绩。学生潜心向学，以德为先，能力为重，德智体美劳全面发展。社会树立正确用人导向，坚决“破五唯”，建立重实绩、重贡献的激励机制，共同营造教育发展良好环境[32]。

第四，重视实质性评价。评价可分为直接评价和替代评价，其中直接评价体现的是实质性质量，替代评价体现的是符号性质量。直接评价又可以进一步分为事实评价和效用评价，事实评价主要是条件性、输入性的评价，效用评价则主要是结果性、输出性的评价。[33] “五唯”现象就是典型的符号性替代评价，导致不科学的教育评价导向。应坚持科学有效，改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价，充分利用信息技术，提高教育评价的科学性、专业性、客观性，这就是强调实质性评价。[34]应依据《总体方案》就各评价对象的综合评价改革的内容进行规定，突出实质性评价的具体指向，引导高校多元治理主体务本求实，充分发挥合力，共同提升高校办学成效。

总之，探索与推进高校治理现代化是新时代的重大命题之一，在党的领导下多元主体协同共治是实现高校办学成效可持续提升的关键所在。应通过教育评价综合改革对高校治理主体进行规范与赋能，优化高校治理制度的运行和效能，增强动力、提高办学成效，形成中国特色结构性高校治理模式，持续推进新时代高校治理现代化。

本文系北京高等教育本科教学改革创新项目“面向国家治理现代化的财经院校公共事业管理一流本科人才培养体系改革”（课题编号：202296）研究成果

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（作者单位：中央财经大学政府管理学院、教育经济与管理研究中心）

[责任编辑：于 洋]