县级国土空间总体规划中的“双评价”研究

张更尧， 王建华

（兰州交通大学建筑与城市规划学院）

1 引言

在我国前几十年以经济为中心发展模式下，我们的城乡建设取得了巨大的进步，但同时对于环境方面的忽视也给我们带来了生态环境失衡、资源承载力超载等问题。在此背景下我国开始了以资源、环境为主要约束条件的国土空间规划，以期能够更好地保护环境、开发资源[1]。因此，作为优化国土空间格局的基本依据和编制国土空间规划的前提条件，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）的重要性日益凸显[2]。

虽然自然资源部已在2020年1月印发“双评价”指南，但在具体实践过程中，“双评价”工作仍存在难点有待进一步的研究与完善；从实施情况来看，当前的“双评价”工作中指标确定不够灵活，需要进一步研究既科学高效、又能因地制宜地简化“双评价”流程的评价方法。此外，指南中所指的“双评价”是市县一体的，并未说明市县不同尺度下各自的做法[3]。

2 双评价作用

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价并非一个新产生的概念，但在国土空间规划体系中作为规划工作的前提之后，各界学者对其研究才逐渐增多。“双评价”演变至今，其评价目标已从单纯的资源要素评价转向空间约束与指引，从而支撑国土空间规划的编制[4]。而在国土空间规划的大背景下，其主要作用就是以下三点。

1）划定空间底图

“双评价”工作中的一项重要工作就是重要性、适宜性评价以及规模承载评价，主要包括生态保护重要性、农业生产适宜性、城镇建设适宜性评价等，主要作用是确定生态保护极重要区和重要区、农业生产的适宜区以及进一步明确农业优势空间、城镇建设及海洋开发适宜区以及通过水资源、土地资源等条件确定城镇发展规模，划定开发边界。并在开发边界内结合农业、城镇发展的适宜性，确定发展方向，所以双评价中的这项工作的作用简单来说就是划定空间底图。

2）明确功能格局

然而生态重要性、农业发展城镇建设适宜性以及规模承载评价主要的作用还是在于确定开发边界也就是规划中的约束条件，其对于发展方向的评价权威性还不够。这就需要“双评价”中的另一项关键工作综合分析评价来指引空间发展。综合分析评价是指对空间进行资源环境禀赋分析、潜力分析风险识别等，以此对农业生产、城镇建设等方面的发展方向及布局作出指引，所以说是起到明确功能格局的作用。

3）厘清资源要素

最后，单项及集成要素的评价是以上评价的基础，只有在识别土地、水资源、生态环境等要素的基础上，才可识别生态保护极重要区和生态敏感区，以及确定农业发展和城镇建设的规模，所以说对于单项、集成要素的评价是对资源要素使用、评价等的基础。

在实践层面的规划内容上“双评价”在各个层面上也能够与其进行关联，在空间底图层面的作用可作为规划目标、发展战略等内容的指引；在功能格局层面通过对发展布局的指引，可作为主体功能区划定的依据；在资源要素层面，通过对于各类资源要素的评价，可对应耕地保护、生态修复等专项规划的编制[5]。

3 县级“双评价”的特点与挑战

3.1 市县“双评价”的关系

市县两级“双评价”在各级国土空间规划中的功能作用大致相同，但在内容上还是有所差别，下面分别从适宜性和承载力两方面来论述。首先在国土开发适宜性方面，我们要清楚县级的国土开发适宜性评价是对市级的细化，这就要求县级的国土开发适宜性评价需要更加特色、精细的指标选取以及相关阈值的确定来对市级的评价进行优化。在指标方面，如果县级的评价指标与实际指标相同的话，那么由于相关数据来源的一致性，那么县级的适宜性评价就会与市级出现相同的结论，起不到深化的作用，此外若是市域过大，市级相关指标放在县级评价上则会过于笼统，所以我们就要选取县域中较为特色的指标[6]。

在资源环境承载能力方面，县级的承载力评价也是对于市级承载力评价的细化，有些市辖区范围较大会导致内部限制性资源要素差异较大，在这种情况下市级选取的限制性资源要素与下辖各区县并不完全相同，所以需要在市级评价的基础上，对于县级的限制性资源进行选取。其次县域内限制性资源要素（如水资源、土地资源等）在农业生产、城镇建设等不同用途之间的配置情况也会影响县级层面承载力的评价结果。因此对于县级的环境承载力评价也需要在市级评价的基础上进行深化。

3.2 县级双评价的现实挑战

3.2.1 区域差异影响下各县“双评价”的重点问题不同

我国区域辽阔，各地的自然地理差异也是巨大，在此影响下，各地的“双评价”重点自然有所不同[7]。例如在评价土壤侵蚀工作的过程中，可采用水力侵蚀、风力侵蚀等指标，但结合各县的地理条件，有些县单单评价其中一个侵蚀强度即可，所以存在工作重点不同的问题[8]。这种情况下如果不能因地制宜，采取合适的指标，那么评价准确性就会降低。在此情况下，对于资源承载力而言，需要从当地资源禀赋出发，明确稀缺资源和环境短板，才能开展好资源承载力评价。对于生态适宜性而言，因地制宜，制定当地特色评价指标，并研究各指标权重，方能得到准确的评价结果。

3.2.2 评价结论约束性不足

资源环境承载能力结果侧重对于资源环境承载能力的监测，评价结论指向现有发展是否超载，偏向于主体功能区等相关体系[9]，虽设置了较多人口、环境等方面指标，但对于“最大合理规模”认定较为模糊，这就导致了在实践的过程中，往往追求“双评价”程序性的价值，将其结论后置，作为规划方案的反向印证，起不到对于资源开发等的约束作用。

3.2.3 县级层面评价指标的获取较为困难

在县级层面的“双评价”中，由于县域层面技术、制度等约束，其基础数据的获取较为困难。其大对数的资源环境指标较为匮乏或者精度较差，虽然在实践过程中可以通过一些技术方法例如空间插值等将数据分布，但其本质上的精度并未得到提升。例如在进行水资源涵养的评价时，降雨量是评价的一项重要指标，但是某个县域可能没有或者只有一个气象观测点，那么其测出的数据精度方面并不能达到要求。这就需要考虑，如何因地制宜制定更加科学、可获取的指标来对其进行评价[10]。

4 县级“双评价”成果的实践思路

4.1 向上承接细化市级评价结果

想要连接好市县级“双评价”的关系，首先需要在县级层面承接市级“双评价”的底线约束。市级双评价明确了国土空间规划的底线空间，也就是生态保护极重要区等，而这些底线空间要从市级贯穿到县级[11]。其次要结合县域的环境特征对于市级的评价结果进行完善，将不适应县域本土条件的指标去除，再加上一些本土的特色化因子，在此基础上对于城镇建设、农业发展适宜区的开发边界进行调整，优化发展格局。

其次，基础数据也是“双评价”工作中重要的一项内容，但数据的获取也是各地在实践中面临的难题，在县级双评价的过程中，我们要在对市级数据处理的基础上，找寻其他相关可获取的数据进行替代，多途径获取数据，补齐“双评价”基础数据库[12]。

4.2 向下落实县域核心要素及发展格局

县级“双评价”应在市级“双评价”的基础上考虑当地发展条件，结合当地资源禀赋等，根据城镇建设区、生态功能区、农业发展区等不同特征，落实发展的核心要素，对于重点开发区要明确其产业功能，对于生态保护区要明确生态服务价值及生态敏感性。将评价结果切实与本地实际情况相结合，落实发展的核心要素后，为发展指明方向。

“双评价”还应评判每一个单元各自对于城镇建设、农业生产及生态保护等功能的适宜程度。其通过潜力评估、情景预判等确认每个网络单元的主体功能，以支撑空间布局。县级国土空间规划应在市级“双评价”的基础上，通过职能定位、区域特征、发展动能、重大项目和核心要素等影响空间组织的因子加权，更加细化农业发展与城镇建设潜力评估的相关内容，提出科学合理的国土空间开发保护格局预判。

5 结语

本文首先通过对“双评价”的作用介绍，明确了“双评价”在国土空间总体规划中划定底图、明确格局、厘清要素等重要作用，是国土空间总体规划的基础和支撑。其后通过对于县级“双评价”的特点及实践中的问题介绍，指出了县级双评价需要在市级的基础上细化指标、明确特色，因地制宜制定符合其自身特征的评价指标，还指出了县级“双评价”在实践中存在指标随地方存在差异、约束性不足以及数据获取困难等问题。最后提出县级“双评价”应承上启下，在承接市级“双评价”的基础上，向下落实县域发展格局，将县级“双评价”结果更好地应用于实践。