监护服务提质增效探寻新路径

龚朝晖 张玉霞

提质增效满足监护服务需求

人口老龄化程度加深、独居人士增多等，使社会监护服务需求不断增加。近年来，《民法典》等法律法规颁布施行，使我国的监护制度越来越系统、完善。在此基础上，监护服务也应找到提质增效的新路径。

支持设立专业监护服务机构

随着公众法治意识的增强，多种监护确定形式开始为人们所采用。例如，“意定监护”指完全民事行为能力成年人以书面形式确定监护人，以便在自己行为能力出现问题时由该人实施监护；“遗嘱监护”指被监护人的父母担任监护人的，可以通过遗嘱指定监护人。这些新的监护确定形式，是社会监护服务需求不断增加的重要因素。

上海在鼓励支持专业机构提供监护服务方面，走在全国前列。2020年8月，全国首个专门从事监护服务的社会组织在上海市闵行区成立；2021年4月，全国首个自闭症家庭社会监护服务中心在上海市静安区成立。

不过，上海目前仍缺乏针对监护服务机构的制度和规定。2020年出台的《上海市养老机构等级评定标准细则》，未将监护服务作为专项纳入评定标准；2021年，上海出台《上海市养老服务机构综合监管办法》，要求由民政部门监管养老机构的服务内容，制定行业管理和服务规范，明确照料护理服务内容、服务分级标准及机构等级；要求价格主管部门制定收费管理政策并实施管理；要求市场监管部门监督、检查服务和价格——相关规定限于养老服务机构，尚未拓展到其他监护服务机构。

我国当下的监护需求人群主要为老人，其中有子女的老人易确定监护人，而失独孤寡老人比较困难。另外，“遗嘱监护”需求人群主要为行为能力有问题、患有特殊疾病（如自闭症等）者，其父母希望能够提前为孩子确定监护服务。这类监护服务的难度较大，因为被监护人与大部分老人相比，监护难度及所要耗费的精力更大。

我国当前的社会监护服务主要存在两方面问题：一是社会需求大，但监护服务机构相对较少，且多在一线城市，中小城市更少。二是配套制度不足，缺乏监管机制。需要监护的当事人，通常其行为能力是存在问题的，在监护人有不当行为时，他们显然难以自行维权。届时该由谁来监管，法律法规尚不明确。

为完善监护服务机构建设，特提出以下建议：

一是鼓励支持设立专业监护服务机构，由民政部门制定监护服务评级标准体系，并定期公布评级名单。要明确，社会监护服务机构不一定是养老机构，需求人群也并非全是老人。监护服务的落地不能全靠养老机构，需要更多的专业监护机构，以及细化的评级标准，以完善监护服务机构运营体系。

二是将监护服务纳入养老机構等级评定标准细则，鼓励支持养老机构提供更广泛的监护服务。例如，目前的《上海市养老机构等级评定标准细则》并未将监护服务纳入评定标准。将此作为加分项纳入，可以让养老机构在评级时获得更高的评分。

三是明确非养老机构的监护服务机构的监管主体，加大监管力度，规范监护行为及监护服务机构和工作人员的获利行为。例如，制定协议范本，设立监护监察人条款；监管机构、监察人定期查访当事人情况，监护服务机构定期报送服务情况；要求相关机构及工作人员不能因监护及相关行为获利，当事人对监护服务已支付合理报酬的，如果监护服务方或其人员获得当事人财产、遗产，那么对其合法性、合理性应慎重考量。

四是加强监护服务机构与法院、公证处、居委会等部门和组织的联动。监护服务机构应在公证下签订协议，由公证处将信息与法院、居委会共享，保障监护协议实际履行。事实上，办理遗嘱公证的人群可能也有监护服务需求，公证处可以提供建议。

五是监护服务机构签订协议后，应定期联系当事人，了解其现状，以保障协议能够及时履行。

完善相关职业培训体系建设

包括养老院在内的社会监护服务机构普遍缺少护理人员，且大量专业人才正在离开这个领域。监护服务机构护理一线留不住人才，是长期以来困扰监护服务行业的“顽疾”，其原因是多方面的。

一是护理人员的服务周期短，工作不稳定。当下监护服务机构的护理人员，大多难以和某一雇主维持长久的雇佣关系，其流动性非常强。拥有专业护理知识、接受过专业护理培训及拥有相关资格证书的护理人员短缺。

二是护理行业缺乏政府的舆论引导和政策法规介入。在护理人员与被护理家庭出现业务矛盾、机构与家庭出现供需不对等情况时，政府应向社会公众进行正面宣传，纠正公众对护理从业人员及护理行业的片面认识，以免形成社会大众不能认可该专业人员的正面社会形象和社会地位，不能正确对待行业工作人员的局面。

三是工作压力只增不减，薪资福利制度有待完善。护理人员在任何时刻都要保持警醒，其作息时间必须根据被护理人的作息规律调整，护理工作任务量大。这些因素对护理人员造成了极大的生理与精神压力。

四是监护服务机构的规划和管理缺失。一些机构缺乏系统的行业规划与指导，各种弊端有所显现。部分机构内部缺乏行之有效的管理机制，护理从业人员队伍秩序混乱，被动地被雇主选择往往导致其难以提供专业的针对性服务。

五是公众对监护服务行业的认知存在偏见。有观点认为，在监护服务机构从事护理工作不够体面。公众对护理工作者的认知不足，甚至对护理工作的印象只停留在“保姆”这个身份上，工作人员有时会遭遇不公平待遇。

为解决上述问题，特提出以下建议：

一是完善体制机制，提高相关从业人员的个人能力和福利待遇。监护服务行业的高压工作环境，需要人员拥有较佳的个人能力和专业素养。行业机构要能够为社会公众提供专业的高标准服务。在此基础上，还需要提高从业人员的薪酬和福利待遇，方能吸引更多有能力的人员投身监护服务行业。

二是积极引导观念转变，制定政策促进发展。监护服务行业对于被护理人的日常生活和身心健康意义重大。要明确该行业是一个为公众身心健康、为全社会有序发展、为实现健康老龄化目标服务的重要行业。国家层面应当从顶层设计的高度出台行业发展政策，并加以引导和规划，以便从根本上解决高龄老人、失能人群照护难题。

三是完善相关教育体系，提供专业技能人才。推进职业院校照护专业的设置和规划，根据职业需求动态更新、调整专业目录，推进专业建设，为行业提供技能人才。

四是创建职业发展体系，完善职业上升通道。构建完善的职业发展体系，对有意向从事监护服务的人员进行专业培训，不仅可以提高他们的专业技能水平，也可以使监护服务机构的整体水平得到有效提升。探索开展监护服务职业技能等级认定和层级管理，由人社、民政等部门联合制定颁布从业人员职业技能标准，将其分为初级、中级、高级三个等级序列，按照鉴定考核结果颁发职业资格证书，并根据不同职级设置相应的薪酬待遇标准。

五是对监护服务机构的义工活动进行引导和鼓励。借鉴发达国家的经验，护理不仅需要专业人员，还需要相关的志愿者和义工。随着监护服务机构在我国的发展，越来越需要志愿服务和义工组织的共同参与，他们会增强监护服务的多样性，带来更多的精神动力。

（龚朝晖：上海市政协委员、致公党中央医药卫生专委、致公党上海市委委员，张玉霞：上海市政协委员）

编辑：姚志刚    winter-yao@163.com