从开发式援助到赋能式援助

赵可金 蔡锐

摘要：新中国成立以来，中国的对外援助形成了独特的中国路径。与其他大国相比，中国的对外援助坚持不附带任何政治条件，不干涉受援国内政，形成了开发式援助的独特路径。此种开发式援助在取得一定效果的同时，也存在不少问题，如可能导致受援国无法形成自主可持续发展的能力。随着中国综合国力和国际影响力不断提升，中国逐步从以国际主义理念为主导的对外援助向以共商共建共享理念为主导的国际发展合作转型。通过分析中国对非洲加纳的援助案例，发现：从开发式援助向国际发展合作转型是新时代中国对外援助的大势所趋，决定援助效果的关键因素是国际发展的治理体系设计和治理能力水平。新时代中国国际发展合作应高举全球南方的旗帜，在南南合作的框架下，在尊重受援国意愿的基础上，更加突出赋能式援助，重视完善与有关方开展优势互补、富有成效的三边和区域合作治理体系，不断提升发展合作的治理能力，共同推动全球减贫和可持续发展进程。

关键词：对外援助;开发式援助;赋能式援助;国际发展合作;治理体系与治理能力

中图分类号：D822.34  文献标识码：A  文章编号：002312

一、问题的提出

对外援助是大国外交的重要手段。中国对外援助从帮助社会主义国家和周边友好国家开始起步。20世纪50年代，新中国成立后不久，中国在自身财力十分紧张、物资相当匮乏的情况下，开始对外提供经济技术援助，并逐步扩大援助范围。总体来看，改革开放之前的中国对外援助以服务“站起来”为主题，聚焦政治效应，助力新中国在国际社会站稳了脚跟。改革开放以来，随着中国经济持续发展和综合国力显著提升，中国对外援助主题开始从“站起来”向“富起来”转型，超越社会制度和意识形态，强调发展合作，聚焦经济效应，推动对外援助向对外发展合作转型。经过改革和转型，中国对外援助走上了更加适合中国国情和受援国实际需求的国际发展合作之路，更加突出援助资金来源和方式的多样化，更加重视支持受援国能力建设以及加强国际和地区层面与受援国的集体磋商。

然而，随着对外援助规模的不断扩大，中国的对外援助也出现了不少“逻辑悖反”之处：促进受援国经济的援助项目规模越来越大，援助金额日渐增长，援助力度越来越大，但国际上和受援国当地媒体针对中国援助的批判和质疑也屡见不鲜。比如，尽管获得中国的慷慨援助，但一些受援国仍未能形成可持续发展能力；中国通过对外援助项目建起了两国合作的平台，但却丢了向当地国民众传递友谊的舞台，援助反而产生了复杂的社会和政治后果；有批评者认为中国的援助纵容了当地的腐败，引发了关于环境与社会标准的争议，有些批评者甚至提出中国援助是“新殖民主义”和制造“债务陷阱”等等，对国家间关系产生负面影响。值得追问的是：中国对外援助效果的决定性因素是什么？尽管并非全部，但中国对外援助为何会引发诸多负面问题？未来中国的对外援助应该向哪个方向改进？本文通过对中国对外援助政策框架转型进行总体性研究，并对中国对非洲加纳援助案例进行分析，致力于回答上述问题。

二、已有的解释、批评与研究设计

总体来看，迄今国际援助在范式和规则上均受到西方中心主义的主导，关于中国对外援助的讨论往往无法摆脱西方中心论的背景性制约，导致联合国可持续发展目标效果不佳。

①EuropeanUnion，“TheEuropeanConsensusonDevelopment”，https：//ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/publicationtheeuropeanconsensusondevelopment200606_en.pdf，20051220.

②PeterKragelund，“TheReturnofNonDacDonorstoAfrica：NewProspectsforAfricanDevelopment？”DevelopmentPolicyReview，2008，26（5），pp.555584.

③FahimulQuadir，“RisingDonorsandtheNewNarrativeof‘South–SouthCooperation：WhatProspectsforChangingtheLandscapeofDevelopmentAssistanceProgrammes？”ThirdWorldQuarterly，2013，34（2），pp.321338.

④GraemeSmith，“TheBeltandRoadtoNowhere：ChinasIncoherentAidinPapuaNewGuinea”，Lowyinstitute，https：//www.lowyinstitute.org/theinterpreter/beltandroadnowherechinasincoherentaidpapuanewguinea，20180223.

⑤MoisésNaím，“RogueAid”，ForeignPolicy，2007（159），pp.9596.

⑥RichardManning，“Will‘EmergingDonorsChangetheFaceofInternationalCooperation？”DevelopmentPolicyReview，2006，24（4），pp.371385.

⑦JeanChristopheServant，“ChinasTradeSafariinAfrica”，AfricanRenaissance，2007，2（4），pp.5863.

⑧“荷蘭病”指某一初级产品部门异常繁荣而导致其他部门的衰落。参见DenghuaZhang，GraemeSmith，“ChinasForeignAidSystem：Structure，Agencies，andIdentities”，ThirdWorldQuarterly，2017，38（10），pp.23302346;MerridenVarrall，“DomesticActorsandAgendasinChineseAidPolicy”，PacificReview，2016，29（1），pp.2144。

（一）关于新兴援助者vs.传统援助者的争论

20世纪80—90年代，国际发展领域的重点和话语都发生了重要转折，援助背后的发展观由经济增长拓展至经济、社会、人与环境等多个维度，随后出现了传统援助者与新兴援助者的争论。传统援助者主要是欧美发达国家。①由于将制度变革视为经济发展的前提，传统援助国通过援助附加众多政治条件，推进受援国市场自由化和政治民主化改革。近年来，新自由主义指导下的“华盛顿共识”在拉美地区国家失利后，传统援助国将援助失效归咎于受援国的政治制度，随后提出促进“善政”的发展规划，将改革重点从经济结构转向政治制度改革。进入21世纪，随着巴西、印度、中国等发展中国家援助规模不断扩大，关于新兴援助者和传统援助者的争论日益升温。②新兴援助者更多地关注伙伴国家战略需求，而非推进意识形态转变，但其力量有限，如不能提供更多援助，没有统一的平台和机构，将无法推进以发展援助委员会（DAC）为主导的体系的实质改变。③总体来看，所谓传统援助者和新兴援助者的争论不过是一场关于援助模式的争论，究竟是采取欧美主导的普遍模式，还是采取新兴国家的包容模式，是这场争论的核心所在。

（二）关于中国对外援助效果的争论

不管采取哪种模式，最令学界感兴趣的问题还是援助效果及其决定因素。在地缘政治和意识形态等因素影响下，澳、美、德等国政客在公共场合针对赞比亚、斯里兰卡等国部分援助和投资项目的问题，多次批评中国援助“大而无用”，是“新型殖民主义”和“债务陷阱”。④Naím污称中国、沙特阿拉伯和委内瑞拉的援助为“流氓援助”，批评中国通过“价格战”“劣币驱逐良币”冲击负责任的援助组织。⑤

学界最常见的几种批评集中于中国的援助方式和影响。Manning等提出中国援助对受援国存在债务风险⑥，认为中国通过援助来促进当地中资企业发展，向非洲提供“剥削性”援助贸易协议⑦，批评中国对资源的需求也可能会导致“荷兰病”，廉价的纺织品出口则可能会伤害本土产业⑧。部分学者对援助的规划执行提出了意见①，批评包括中国在内的新兴援助者缺乏类似发展援助委员会对援助方式和赠款比例等的体制性自我约束，容易造成环境标准低、资源浪费等后果。②针对上述批评，不少学者从援助分配、援助效果等多个角度对中国的援助进行了检验与回应，认为中国援助并没有阻碍欧盟和美国推进改革，政权生存危机的下降反而使得受援国政府更愿意与西方进行接触。③

①DenghuaZhang，GraemeSmith，“ChinasForeignAidSystem：Structure，Agencies，andIdentities”，ThirdWorldQuarterly，2017，38（1），pp.23302346;MerridenVarrall，“DomesticActorsandAgendasinChineseAidPolicy”，PacificReview，2016，29（1），pp.2144.

②JinSato，“‘EmergingDonorsfromaRecipientPerspective：AnInstitutionalAnalysisofForeignAidinCambodia”，WorldDevelopment，2011，39（12），pp.20912104.

③AxelDreher，AndreasFuchs，“RogueAid？AnEmpiricalAnalysisofChinasAidAllocation”，CanadianJournalofEconomics，2015，48（3），pp.9881023;丹比萨·莫约：《援助的死亡》，王涛等译，世界知识出版社，2001年。ChristineHackenesch，“NotasBadasItSeems：EUandUSDemocracyPromotionFacesChinainAfrica”，Democratization，2015，22（3），pp.419437.

④时任世界银行行长保罗·沃尔福威茨在《金融时报》的采访中指责中国为非洲国家提供贷款时不考虑人权和环境标准，称“中国不能再犯美国和法国在扎伊尔过去的错误。这将是可怕的丑闻”，此处指19世纪60年代美国和法国援助扎伊尔腐败的独裁统治者蒙博托，参见FranoiseCrouigneau，“WorldBankHitsatChinaoverLending”，https：//www.ft.com/content/ea6cd65062d811db8faa0000779e2340，20061023。

⑤DeborahBrautigam，TheDragonsGift：TheRealStoryofChinainAfrica，OxfordUniversityPress，2011，pp.917.

⑥参见林毅夫、王燕：《超越发展援助：在一个多极世界中重构发展合作新理念》，北京大学出版社，2016年。

⑦参见罗建波：《西方对非援助效果及中非经济合作》，《国际政治科学》，2013年第1期，第132页。

⑧JohnAnyanwu，“FactorsAffectingEconomicGrowthinAfrica：AreThereanyLessonsfromChina？”AfricanDevelopmentReview，2015，26（3），pp.468493.

⑨参见张原：《中国式扶贫可输出吗——中国对发展中国家援助及投资》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2019年第3期，第185200页。

（三）关于援助有效性和公平性的辯论

关于中国援助的辩论实质反映了两种发展观的辩论——新兴援助者以经济增长为核心的开发式援助范式和传统援助者以制度改革为前提的社会福利援助范式之间在方法论上的冲突。在援助实施的过程中，中国的援助更关注受援国对经济基础设施的实际需求；注重社会发展的传统援助则以受援国社会制度和“善政”为前提，针对社会基础设施和福利服务提供援助。因此，对中国援助最普遍的指责多基于西方所强调的“善治”，涉及环境污染、劳工标准、透明度等社会与环境指标，而非洲和新兴援助国的学者和反思者则批评传统援助不能满足受援国战略需求，效率低下，造成“援助依赖”，难以促进受援国的自主经济发展。

经历了半个多世纪的演变，西方发展经济学界对“发展”概念设置了很多前提条件，如透明度、政府效率、开放市场等，要求受援国以制度改革换援助。同时，其误解中国“不附加政治条件”等同于不关注腐败和人权状况，会“重蹈法国和美国在扎伊尔过去的错误”。④也有学者提出，传统援助者通过发展援助委员会对成员进行约束，将援助、投资和贸易严格区分开来，在实际操作中反而容易使受援国产生援助依赖。⑤林毅夫等提出的新结构经济学就批判了传统发展援助没有致力于解决结构转型中的瓶颈问题，与之相对，南南合作将援助、贸易和投资手段结合，更有利于推动经济增长、创造就业、推进发展中国家结构转型，进而消除贫困。⑥

对援助方式争论的核心实际是援助背后的发展观在实践中的有效性和可持续性。⑦事实上，经济增长和社会发展犹如硬币的两面，不可分割。Anyanwu研究了1996—2010年数据，列举了可显著促进非洲经济增长的因素，包括国内投资、官方发展援助净流入、教育、政府效率等。⑧中国援助总体上有助于降低贫困发生率，但这种援助效果也取决于受援国本身的社会发展程度，包括营商环境、教育水平、公共制度有效性等。⑨传统援助者遭遇困境的同时，新兴援助者开发式援助的范式也遇到了不少阻碍，需要转型升级。

（四）“国际发展合作”理念的提出

作为发展中国家，中国的对外援助始终遵循着“量力而行”的原则，务实发展理念长期影响着援助的路径和原则。中国的开发式援助范式的确回应了受援国对基础设施的需要，促进了经济增长，获得了受援国政府的欢迎，但是对环境、社会、民生等问题不够重视，也造成发展不均衡、民众获得感不高等问题。迄今为止，以“开发式援助”为主要理念的对外援助的一个基本逻辑仍然是：注重经济的增长，致力于消除阻碍经济增长的资金、技术和基础设施的障碍，但这存在过度开发、粗放式发展、发展成果分配不公的风险，限制了援助项目的长期效果。

相比开发式对外援助多注重援助本身，以“赋能式援助”为主要理念的国际发展合作则更注重援助所产生的可行能力提升和社会效果，其核心是：重视治理体系及其过程，崇尚“以人为本”和“能力建设”。从专注经济发展向社会和人的发展转变，并不意味着忽视经济增长的作用和受援国实际需求，而是注重经济增长和社会发展的平衡与协调。通过治理体系的设计和促进可行能力的进步和提升，使受援助者有能力和有机会从援助项目中受益，使援助始于“开发”，不止于“开发”，逐步形成基于可持续发展的自我发展能力。

①习近平：《坚定信心共克时艰共建更加美好的世界——在第七十六届联合国大会一般性辩论上的讲话》，人民出版社，2021年。

②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，人民出版社，2022年，第6263页。

三、从开发式援助到赋能式援助：中国国际发展合作的范式转型

中国的对外援助政策具有鲜明的时代特征，符合自身国情和受援国发展需要。反观历史，中国国际发展合作范式的前身就是开发式援助。在新中国成立后的长期对外援助实践中，中国形成了开发式援助的独特路径。特别是20世纪60年代中国提出的对外援助八项原则，在实践中不断丰富、完善和发展，形成了稳定的“开发式援助”的对外援助政策框架。

随着我国生产力水平总体显著提高，对对外援助和国际发展内涵的认识也不断加深，对外援助和国际发展合作内涵日益融合，在总结历史教训和借鉴国际经验的基础上，中国逐渐形成了国际发展合作的范式。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，组建作为国务院直属机构的中华人民共和国国家国际发展合作署，将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合起来，以更好地服务国家外交总体布局、高质量共建“一带一路”和对接联合国可持续发展议程等。随着国际发展实践不断优化演进，国际发展理论也在不断丰富。2021年9月，习近平主席在联合国大会上提出《全球发展倡议》，提出要坚持“发展优先”“以人民为中心”“普惠包容”“创新驱动”等，进一步阐述了中国国家发展合作的内涵理念。①2022年10月，在党的二十大报告中，习近平总书记提出，“中国愿加大对全球发展合作的资源投入，致力于缩小南北差距，坚定支持和帮助广大发展中国家加快发展”②，这一表述標志着中国对外援助理念正式从对外援助转向国际发展合作。

（一）开发式援助

中国人口多、底子薄，发展仍然是中国长期面临的艰巨任务，这决定了新中国成立之初的对外援助属于南南合作范畴，是社会主义国家之间和发展中国家间的相互帮助。20世纪60年代以后，随着亚非拉一大批民族独立国家在世界舞台上的崛起，中国提出了对外援助八项原则，逐步确立了开发式援助的政策框架。

一是在指导理念上坚持国际主义。面对亚非拉民族独立浪潮，中国在国际主义框架下加强社会主义国家援助的基础上，把广大民族独立国家的反帝反殖斗争定位为世界无产阶级革命的一部分，提出了中国对外援助八项原则，为亚非拉民族解放运动提供了力所能及的援助。1964年1月，周恩来总理出访亚非欧14国。在访问加纳时，他系统阐述了中国在对外提供经济技术援助时严格遵守的八项原则，即“对外援助八项原则”，尽管这一原则在此后有所发展，但其基本精神没有发生根本性变化，可以概括为：坚持帮助受援国提高自主发展能力，坚持不附带任何政治条件，坚持平等互利、共同发展，坚持量力而行、尽力而为，坚持与时俱进、改革创新，等等。20世纪80年代以来，中国在对外援助上更加突出平等互利的原则，超越意识形态和社会制度，重视开展讲求实效、形式多样的发展合作，形成了开发式援助的框架。

①新中国成立后很长一段时间中国对外提供贷款的是低息贷款，1964年后低息贷款转为无息贷款。参见王泺：《关于改革我国对外援助管理体制机制的思考》，《人民论坛·学术前沿》，2018年第4期，第7683页。

二是在援助渠道上坚持政府援助。长期以来，中国对外援助最主要的渠道是政府援助，通过提供无偿援助和无息贷款等援助资金帮助受援国建设生产和民用领域的大型工程项目，向受援国提供所需生产生活物资、技术性产品或单项设备，并承担必要的配套技术服务，免除部分发展中国家对华到期政府债务。20世纪80年代后，中国对外援助开始推进民间合作，援助渠道开始走向多样化，但仍然以政府间合作为主导，民间部门仅发挥参与角色。

三是在援助方式上坚持“硬援助”为主。中国在援助方式上主要采取“硬援助”的方式，包括成套項目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免等。所有这些援助都依赖中国强大的国家援助能力，以单方面援助为主要特点，比如援建重大基础设施项目，很多情况下都由中国提供资金、技术、人员等，由中国负责援助和建设，建成后转交受援国政府。

四是在援助类型上坚持提供资金支持。长期以来，中国对外援助主要采取无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种类型。其中，无偿援助和无息贷款①资金在国家财政项下支出，优惠贷款由中国进出口银行对外提供。无偿援助主要用于帮助受援国建设医院、学校、低造价住房、打井供水项目等中小型社会福利性项目。此外，无偿援助还用于实施人力资源开发合作、技术合作、物资援助、紧急人道主义援助等项目。20世纪80年代及以前，中国提供的援助资金主要以无息贷款和部分无偿援助为主。无息贷款主要面向经济条件较好的发展中国家，用于建设社会公共设施和民生项目。期限一般为20年，其中使用期5—7年，宽限期5年，偿还期10年（有的为15—20年）。优惠贷款主要用于帮助受援国建设具有经济效益和社会效益的生产性项目和大中型基础设施，或提供成套设备、机电产品、技术服务以及其他物资。优惠贷款本金由中国进出口银行通过市场筹措，贷款利率低于中国人民银行公布的基准利率，由此产生的利息差额由国家财政补贴。

五是在援助对象上主要以低收入发展中国家为主。在援助领域分布中，中国重点关注受援国民生和经济发展，努力使援助更多地惠及当地贫困群体。其中，中国对最不发达国家和其他低收入国家的援助比重始终保持在2/3左右。

六是在援助目的上坚持国际主义和战略目的。新中国成立之初，面临着冷战对峙的严峻的国际环境，以美国为首的西方阵营拒不承认新中国，并在政治、经济、军事、意识形态等各个领域对中国进行遏制和封锁。为打破帝国主义国家对我国遏制的不利局面，在坚持独立自主原则基础上，中国确立了“三个世界”的指导思想，中国的对外援助服务于革命外交的基本战略。在对外援助上，中国更强调对外援助服务于世界无产阶级革命的世界主义，服务于中国突破外交封锁的政治目的，并将对外援助看作中国的国际主义义务。

（二）赋能式援助

改革开放以来，中国的对外援助越来越重视推进发展合作，淡化社会制度和意识形态因素，重视平等互利基础上的国际合作。党的十八大以来，面对当今世界百年未有之大变局引发的国际秩序变革的大背景，中国提出“一带一路”倡议，打造国际合作新平台，增添发展新动力，致力于构建人类命运共同体，积极承担国际责任，这标志着中国对外援助转变为国际发展合作。

一是在指导理念上坚持共商共建共享。2013年，习近平在访问中亚和东南亚时，分别提出建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的倡议。习近平总书记指出，共建“一带一路”，应该坚持共商、共建、共享原则。共商，就是集思广益，好事大家商量着办，使“一带一路”建设兼顾双方利益和关切，体现双方智慧和创造；共建，就是各施所长，各尽所能，把双方优势和潜能充分发挥出来，聚沙成塔，积水成渊，持之以恒加以推进；共享，就是让建设成果更多地惠及人民，打造利益共同体和命运共同体。“一带一路”倡议的提出，反映了中国对国际合作的更高标准和对发展质量的更高追求。①国际社会也对中国提出了新的要求，过去那种继续支持粗放型的发展模式，比如忽视环境标准，大量为海外煤电、火电项目提供支持，将引发国际社会的广泛质疑和批评，抵消中国在清洁能源和减贫方面做出的努力，伤害负责任的大国形象。②推动“一带一路”国际合作就是要遵循共商共建共享原则，秉持开放绿色廉洁理念，追求高质量、惠民生、可持续目标，与各国一道推进高质量发展。

①陈东晓：《一带一路建设研究从“大写意”向“工笔画”高质量转变》，《中国社会科学报》，2019年7月2日，第5版。

②ChristineShearer，MelissaBrown，TimBuckley，“ChinaataCrossroads：ContinuedSupportforCoalPowerErodesCountrysCleanEnergyLeadership”，http：//ieefa.org/wpcontent/uploads/2019/01/ChinaataCrossroads_January2019.pdf，201901.

③“6个100”项目包括100个减贫项目、100个农业合作项目、100个促贸援助项目、100个生态保护和应对气候变化项目、100所医院和诊所、100所学校和职业培训中心，另外帮助实施100个“妇幼健康工程”和100个“快乐校园工程”。

④中华人民共和国商务部新闻办公室：《【2017年商务工作年终综述之四】积极有效利用外资，推动经济高质量发展》，http：//www.xinhuanet.com/fortune/201801/03/c_129781883.htm，2018年1月3日。

⑤杜尚泽：《习近平在南南合作圆桌会上发表讲话》，《人民日报》，2015年9月28日，第1版。

二是在合作渠道上坚持主体多元化，实行双多边结合。为提升对外援助能力，中国的对外援助在双边援助基础上，本着开放的态度与部分国际多边组织和国家在能力建设、培训和基础设施建设方面开展了充分发挥各自优势的三边合作和区域合作，并取得积极成果。“一带一路”倡议坚持开放理念，不搞封闭排他的小圈子，是我国为世界搭建的具有广泛包容性的发展合作平台，推动各国政府、企业、社会机构、民间团体积极参与。中国重视搭建中非合作论坛、上海合作组织、中国葡语国家经贸合作论坛、中国阿拉伯国家合作论坛、中国拉共体论坛、中国加勒比经贸合作论坛、中国太平洋岛国经济发展合作论坛等双多边会议，共同打造多主体、全方位、跨领域的互利合作新平台。

三是在合作方式上坚持硬援助与软合作相结合。新时期的中国国际发展合作重视将可持续发展、低碳发展的理念纳入援助设计与实施，加强援助与受援国自身发展战略的衔接，实现经济互补与共同发展。党的十八大以来，中国继续加强硬援助，援建农业、工业、交通运输、能源电力、信息通信等重大基础设施项目三百多个，帮助受援助国家增强发展能力，比如中巴跨境光缆、中马（尔代夫）友谊大桥、白俄罗斯和柬埔寨经贸合作区配套工程、柬埔寨体育场、非洲疾控中心等重大项目。2015年，中國在联合国宣布5年内提供“6个100”项目支持③，宣布设立南南合作援助基金，设立中国联合国和平与发展基金和非洲发展基金，在非洲实施“十大合作计划”“八大行动”等。2013—2018年，中国对外援助金额为2702亿元人民币。同时，中国积极推进“一带一路”框架下的国际合作，重视授人以渔，推动发展战略对接，加大人力资源培训，帮助发展中国家增强自身“造血机能”。近年来，先后在华举办培训班五千多期，派出各类管理人员和技术专家共三万多人次，累计为受援助国培养超过四十万名各类人才，涵盖了工业、农业、教育、医疗、环境保护、减贫等多个领域，有效地提升了可持续发展能力。④其中，南南合作与发展学院是习近平总书记于2015年出席并主持南南合作圆桌会时宣布设立的重大援外承诺⑤，其于2016年依托北京大学成立，旨在总结分享中国和广大发展中国家治国理政的成功经验，帮助发展中国家培养政府管理高级人才。

四是在合作类型上注重发展战略对接，高质量共建“一带一路”，更加注重“小而美、惠民生”的项目合作。自提出高质量共建“一带一路”倡议以来，中国注重推进发展战略对接，通过深化政策沟通、加快设施联通、推动贸易畅通、促进资金融通、增进民心相通等方式开拓国际发展合作空间，推进项目合作。截至2023年7月，全球超过3/4的国家和三十多个国际组织签署“一带一路”合作文件①，中国的国际合作圈越来越大。同时，中国坚持以民生为本，创造社会机会，让发展中国家民众得到更多实惠。近年来，我国对外援助资金重点投向受援国减贫、教育、卫生、体育、文化等民生领域，实施了两千多个民生援助项目，向受援国人民送去“中国温暖”。2016年以来，中国通过南南合作援助基金与国际组织开展各类援助项目合作，用于应对非洲粮食危机、难民问题等全球性挑战，共同推动落实2030年可持续发展议程。②在援助过程中，中方注重贴近受援方现实需要，着力解决实际问题，打通造福基层民众的“毛细血管”，努力达到接地气、惠民生的效果。

五是在合作对象上坚持开放包容，推进南北对话和南南合作。“一带一路”不是要一家唱独角戏，而是要欢迎各方共同参与；不是要谋求势力范围，而是要支持各国共同发展；不是要营造自己的后花园，而是要建设各国共享的百花园。2021年9月，习近平主席在联合国大会上提出《全球发展倡议》，聚焦八大领域，推进与国际社会开展全方位的合作。作为当今世界上最大的发展中国家，中国重视加强发展中国家整体的团结合作，推动南北对话和南南合作，维护发展中国家共同利益。

六是在合作目的上坚持履行国际责任。习近平总书记指出，切实落实好正确义利观，做好对外援助工作，真正做到弘义融利。③正确义利观作为对外援助八项原则的继承和延伸，是新时期国际发展合作的重要指导思想。近年来，中国在政策框架上实现了从对外援助向全球发展合作的转变，共建“一带一路”成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台，习近平总书记强调要“推动共建‘一带一路高质量发展”④。在合作目的上，中国强调履行国际责任，永远做国际和平的建设者、全球发展的贡献者和国际秩序的维护者。

思考中国对外援助的历史演进，必须将其置于中国与发展中国家在不同历史时期所处的时代背景和国际处境，必须结合中国与发展中国家在不同发展阶段所肩负的历史使命与追求。通过比较研究对外援助与国际发展合作，可以发现中国的对外援助已经发生了范式转型：从以国际主义理念为主导的传统对外援助范式转型为以共商共建共享理念为主导的国际发展合作范式（见表1）。之所以发生这种转型，从根本上讲是因为其是中国与世界关系互动变化的产物，是中国发挥负责任大国作用的内在要求。

①中华人民共和国国务院新闻办公室：《〈携手构建人类命运共同体：中国的倡议与行动〉白皮书》，http：//www.cidca.gov.cn/202309/27/c_1212276824.htm，2023年9月26日。

②中华人民共和国商务部新闻办公室：《【2017年商务工作年终综述之四】积极有效利用外资，推动经济高质量发展》，http：//www.xinhuanet.com/fortune/201801/03/c_129781883.htm，2018年1月3日。

③中国国家国际发展合作署：《〈新时代的中国国际发展合作〉白皮书》，http：//www.cidca.gov.cn/202101/10/c_1210973082，htm，2021年1月10日。

④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，人民出版社，2022年，第34页。

在中国外交的总体布局中，发展中国家是基础，非洲作为发展中国家最为集中的大陆，可以称为中国外交“基础中的基础”①，也是对外援助的重中之重。中国对非洲的援助在规模总体增长（见图1）的同时，经历了从开发式援助到赋能式援助的转变，加纳就是一个典型的案例，中国与加纳的国际发展合作框架日益完善，不仅促进了加纳经济社会的可持续发展，也加深了中国与加纳的友好合作。

①外交部：《王毅：非洲是中国外交“基础中的基础”》，http：//www.chinacommercialoffice.org/web/wjb_673085/zzjg_673183/xybfs_673327/dqzzhzjz_673331/zgalb_673389/xgxw_673395/t1318585.shtml，2015年11月26日。

②LucasAtkins，DeborahBrautigam，YunnanChen，etal，“ChallengesofandOpportunitiesfromtheCommodityPriceSlump”，https：//static1.squarespace.com/static/5652847de4b033f56d2bdc29/t/59f85883ec212d5a70e9624c/1509447812591/bulletin+v5.pdf，201710.

③其余五国分别为埃及、阿尔及利亚、几内亚、马里和索马里。

④MartynDavies，HannahEdinger，“HowChinaDeliversDevelopmentAssistancetoAfrica”，https：//www.ft.com/content/bdb7c066c1ad11e884cd9e601db069b8，20081007.

⑤数据来自AidData，“PojectLevelAidVersion3.2.”，http：//dashboard.aiddata.org，20200727。

（一）对加纳的开发式援助

加纳是非洲西部的重要国家，自1960年7月1日成立加纳共和国以来，在首任总统恩克鲁玛的领导下与中国发展友好合作关系。20世纪60年代，加纳就与中国签署了《经济技术合作协定》，是1963年前最早签署类似协议的六个国家之一。③1967—1970年，中国向西非国家提供了4000万美元的信贷额度和赠款，中方先后援建了阿菲费灌溉工程、国家剧院等，同时期开始提供政府奖学金，开展文化教育交流。④在此期间的援助均属于开发式援助，带有很强的战略目的，服务于中国外交战略大局。1966年，恩克鲁玛政府被推翻后，加纳政局曾长期动荡不安，军事政变不断，政权更迭频繁，中国对加纳的援助有所下降。直到1981年12月罗林斯政变上台后，政局较为稳定，中国对加纳的援助有所增加。尤其是中非合作论坛后，援助力度进一步提高。2000—2011年，加纳接受了中国约139.6亿美元的官方发展融资和援助资金，其中14.57亿美元为官方发展援助，⑤多数为优惠贷款，此对加纳的国家发展起到了积极的推动作用。

然而，中国对加纳的援助在很长一段时间内属于开发式援助，主要停留在大型基建项目上，在运行上亦主要采取政府主导的硬援助框架，这导致援助与发展合作存在脱节，引发了一些争议。尤其是在布维大坝项目上，民间争议和国际批评声音较多。归结起来，主要表现在以下几个方面：

一是对融资方式可持续性的质疑。布维大坝采用混合融资，包括“优买贷款”（见表2）和长期低息贷款，采用自然資源作抵押资产，将援助、贸易和投资相结合，有利于满足企业对项目融资的要求。但是，由于金额大、时间长，中国发展融资经常被批评加重了受援国债务负担，且项目融资被认为不可持续。①如何加强包括融资治理等在内的可持续发展框架是优化对加纳援助的方向。

①GhanaianChronicle，“MajorityVoiceSeals$3bnChineseDeal”，https：//www.modernghana.com/news/347895/1/majorityvoiceseals3bnchinesedeal.html，20110829.

②世界银行对特定国家组的优惠贷款，此处选择最优惠条件和最长期限。参见WorldBank，“IDAFinancialProducts”，http：//treasury.worldbank.org/en/about/unit/treasury/idafinancialproducts/lendingratesandfees#2，20210401。

③非洲开发银行改革后，取消了“优惠贷款”（concessionalloan）这一说法，此处类似条款贷款为主权担保贷款（sovereignloans），此处标注的贷款条件都为同类中最优惠条件（2016年改革方案）。参见AfricanDevelopmentBank，“FFLTermsandConditions”，https：//wwwafdborg/en/projectsandoperations/financialproducts/africandevelopmentbank/loans/ffllendingterms，20190101。

④即中国进出口银行提供的“两优贷款”。参见JundaJin，XinyueMa，KevinGallagher：《中国的海外开发性金融全球发展政策研究中心数据库说明》，http：//www.bu.edu/gdpcn/files/2018/12/CodingManualChinese.pdf，2018年11月。

⑤中国进出口银行：《关于印发〈中国进出口银行贷款项目环境与社会评价指导意见〉的通知中国进出口银行贷款项目环境与社会评价指导意见》，https：//www.followingthemoney.org/wpcontent/uploads/2017/03/2007.08.28_ChinaEximBank_GuidelinesforEnvandSocImpactAssessments2007_Exim_C.pdf，2020年7月28日。

⑥TheGhanaianTimes，“GhanaiansWorkingonBuiDamClashwithEmployers”，https：//www.modernghana.com/news/167064/ghanaiansworkingonbuidamclashwithemployers.html，20080526.

⑦ERM，“EnvironmentalandSocialImpactAssessmentoftheBuiHydropowerProject”，http：//library.mampam.com/Final%20ESIA%20%20Bui%20HEP%20%20Annexes.pdf，20070101.

二是对环境影响的担忧。由于中国进出口银行没有签署“赤道协议”，多方对项目环境影响表示担忧。进出口银行的环境政策要求在项目前、实施期间对环境影响进行研究和汇报，“对于未按要求消除影响的项目，口行有权按照合同约定，采取停止发放贷款、提前回收贷款等措施”⑤。尽管加纳方应要求提供了相应材料，但口行的标准被认为“宽松且缺乏强制力”，对环境评估的重视程度不够。

三是对劳工标准的批评。中国水电共雇佣3000余名本土工人和700名中国工人，在2008年的罢工事件中，本地工人抗议工资低、工作环境差，中国水电被投诉不遵守当地法规解雇工人、违规加班、不提供安全设备等。⑥2013年，通过数次沟通与协商，当地工人和公司领导之间的关系缓和，问题最终得到了解决。

四是对受影响社群安置的不满。布维大坝是EPC项目，中国水电作为承建方，建成后交付加纳方运行。加纳布维电力管理局（BPA）负责大坝管理、水工程移民的安置。⑦但后续研究发现，安置和补偿的不到位扰乱了当地居民的经济活动：渔民被迁至离岸较远的区域；农民不得不从腰果类价值较高的经济作物转向玉米等价值较低的粮食作物。当地部落酋长认为受影响居民虽然住上了更好的房子，却被剥夺了生计和可行能力。国际水文管理机构（IWMI）发起了加纳水坝对话组织，口行和中国水电为布维大坝提供了难得的机会，但和多数“交钥匙”基础设施项目一样，中方的参与限制在融资和建设阶段，承建者和出资者很少参与管理和建设后的问题①，也很少参与和本地社区、组织社会的对话。

①PaulW.K.Yankson，AlexB.Asiedu，KwadwoOwusu，etal.，“TheLivelihoodChallengesofResettledCommunitiesoftheBuiDamProjectinGhanaandtheRoleofChineseDambuilders”，DevelopmentPolicyReview，2018，36（S1），pp.476494.

②XiaoyangTang，“8GeeseFlyingtoGhana？ACaseStudyoftheImpactofChineseInvestmentsonAfricasManufacturingSector”，JournalofContemporaryChina，2018，27（114），pp.924941.

③時任中国进出口银行行长李若谷在2007年第17届世界经济论坛非洲会议新闻发布会上提出这一观点。参见GlobalPolicyForum，“ChinasRise：HopeorDoomforAfrica？”https：//www.globalpolicy.org/component/content/article/198naturalresources/40122chinasrisehopeordoomforafrica.html，20070613。

④参见DeborahBrautigam，TheDragonsGift：TheRealStoryofChinainAfrica，OxfordUniversityPress，2011，pp.917。

总体而言，长期以来，中国对加纳援助规模超过了670亿美元，早期的援助大多数属于开发式援助，对推动加纳国家发展做出了重要贡献。开发式援助强调由政府主导的大型项目建设，比如中国援建的布维大坝极大地提高了供电稳定性，降低了成本，促进了当地产业发展，同时大大改善了附近交通运输。加纳政府非常欢迎急缺的资金和技术，但援助限制在官方领域，且由于项目合同安排、当地政府和其他参与方的影响，民众获得感并不明显。此外，中国传统对外援助项目仍旧普遍实行项目式管理。中国利用无息贷款和赠款帮助加纳建设了一批规模相对较小的民生福利项目，然而部分项目的可持续性也受到了挑战。所有这些问题都不同程度地与援助治理框架有关，仅仅强调援助资金支持和项目建设的开发式援助已经不能满足新的战略环境。

（二）对加纳的赋能式援助

党的十八大以来，为提升援助效果和治理水平，中国不断总结经验教训，对加纳的援助开始向发展合作转变，重视增强民众的获得感，真正促进当地进步和产业发展，提升国际发展合作效果，逐步走上了赋能式援助的新轨道。

一是明确赋能式援助思路。传统上，非洲工人认为中国项目喜欢用中国工人，非洲工人很少担任管理职务，主要承担一些司机、保安等简单工作，这实际上是受援助者可行能力不足的表现。②在赋能式援助思路的指导下，中国加大了对加纳人力资源的培训，极大地促进了非洲的整体发展。2008—2018年，撒哈拉以南非洲地区的GDP总量增长超过40%。近年来，中国加大了对加纳劳工的培训力度，派遣工程师和专家前往加纳，为其农业、基础设施建设等领域提供技术支持和人才培养，加纳各方面的员工素质有了很大提升。同时，中国推动援助和投资、贸易的紧密结合，双方共同开拓市场、推动产业发展，逐步走上了互利共赢、共同发展的轨道。

二是完善对外援助治理体系。面对劳工、环境等方面的批评，注重增长的发展观常将之视为发展的代价与必经之路。根据自身经验，中方对外援助参与者认为“善治和透明度是很好的术语，但他们不是发展的前提，而是发展的结果”③，这样的发展观也得到了受援国政府的认可④。中国对资源和能源的需求提高了大宗商品价格，为基础设施建设、资源开发提供了援助，加纳宏观经济趋于稳定，国民收入上升，治理指数随之提高。同时，中国加强了硬援助和软援助的协调配合，将“赋能”的理念融入援助的设计、实施、评估和宣传中去，在援助数量不断提高的同时，注重援助质量的进步。

三是形成国际发展合作框架。党的十八大以来，随着高质量共建“一带一路”的推进，单向的“中国对外援助”逐渐发展成为双向的“国际发展合作”，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通为支柱，“赋能式援助”的理论和实践框架逐步走向成熟。近年来，针对加纳的具体情况，中国提出更协调、更全面的援助倡议方案，改变了“中国的援非项目经常干完就走，除了给当地人留下一条道路或一座体育场外，看不到其他东西”①的印象和单一的项目审批制。针对特定发展领域，中国提出相对统一的倡议和纲要，突出“可持续”和“减贫”原则，更有利于提高民众在援助中的获得感，采用新的援助话语，也更有利于援助宣传工作。

四是对接联合国2030年可持续发展议程。近年来，中国对非洲国家的援助注重与落实联合国2030年可持续发展目标相结合，提出了全球发展倡议，强调除了推进基础设施项目和产业发展之外，加大了减贫、粮食、卫生、教育、性别平等、可持续创新经济增长和生态环保等领域的发展合作力度，助力技术升级和治理能力提升，逐渐从双边援助模式中走出来，走上了全球发展治理的新轨道。

中国对加纳援助的案例表明：作为发展中国家，我国的基本国情决定了中国援助和南北合作有着本质的不同。非洲有着巨大的基础设施缺口，开发式援助针对致贫关键因素，在提供资金、促进技术转移、带动投资与贸易方面仍有不可替代的作用。赋能式援助绝不是走传统援助者的老路，中国并非放弃援助不附加政治条件的原则，也不是忽视受援国对基础设施资金和能源的根本需求，而是将“发展”和“赋能”的理念融入经济和开发中，对整个区域、单个国家和城市的援助进行更多顶层设计，让政策设计在援助中发挥更多规划引领的作用，让经济增长的结果更均衡、更普惠、更可持续，提高受援助者的可行能力，促进受援国技术、管理、经营能力发展，真正找到一条共同推进现代化的新路。

①贾鹤鹏：《中国对非援助缘何频遭批评？》，https：//cn.nytimes.com/china/20120721/cc21africachina/，2020年7月28日。

五、结论与思考

对外援助是大国外交的重要工具，也是大国责任的重要尺度。随着中国国家实力和国际影响力的上升，对外援助越来越活跃，中国国际发展合作步入了一个新时代。与欧美发达国家相比，中国的对外援助从一开始就恪守不附加政治条件和不干涉内政的根本原则，逐步探索从坚持国际理念的对外援助政策框架向坚持共商共建共享理念的国际发展合作政策框架转型的新路。从援助效果来看，无论是早期的对外援助框架，还是日益定型的国际发展合作框架，对此起关键作用的因素并非援助者本身，也并非援助规模的大小，而是援助过程的治理体系和治理能力。通过分析中国对非洲加纳的援助案例，发现从开发式援助向国際发展合作转型是新时代中国国际发展合作的大势所趋，决定援助效果的关键因素是国际发展的治理体系设计和治理能力水平。

在百年未有之大变局背景下，中国推进国际发展合作，应高举全球南方的旗帜，在全球发展倡议和加强南南合作的框架下，在尊重受援国意愿的基础上，更加突出赋能式援助，重视完善与有关方开展优势互补、富有成效的三边和区域合作治理体系，特别是加强与联合国等国际组织、跨国公司、受援国相关方开展更高水平的发展合作，共同推动全球减贫和可持续发展进程。同时，中国推进国际发展合作，还需要培养和输送一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才，特别是着力增强其规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力。另外，中国还要尽快改变国际发展援助人才过于突出经济学背景和政府部门工作经验的现状，以提升全球胜任力为核心，聚天下英才而用之，真正培养造就一大批从事国际发展合作的高水平治理人才。

FromDevelopmentOrientedAidtoCapacityOrientedAid：TheParadigm

ShiftsofInternationalDevelopmentCooperationinChina

ZHAOKejin1，CAIRui2

1.SchoolofSocialSciences，TsinghuaUniversity，Beijing100084;

2.HeadOfficeofAgriculturalDevelopmentBankofChina，Beijing100045

SincethefoundingofthePeoplesRepublicofChina，itsapproachtoforeignaidhasfollowedauniquetrajectory.Comparedwithothermajorpowers，Chinasforeignaidpolicyinsistsonnotimposinganypoliticalconditionsandnotinterferinginrecipientcountriesinternalaffairs，formingaparadigmofdevelopmentorientedaid.Despitecertainachievements，suchaparadigmalsohasitslimits，astherecipientcountriesfailtodevelopthecapabilityforsustainableselfdevelopment.AsChinascomprehensivenationalstrengthandinternationalinfluencecontinuetogrow，Chinasaidparadigmhasgraduallytransitionedfromaparadigmofforeignaiddominatedbyinternationalismto“internationaldevelopmentcooperation”aimingtoachievesharedgrowththroughconsultationandcollaboration.ThroughcaseanalysisofChinasaidtoGhana，Africa，thestudyfindsthatsuchtransitionisinevitableinthenewera，whiletheinternationaldevelopmentsystemdesignandcapacityforgovernancedeterminetheeffectofaid.Inthenewera，whilerespectingthewishesofrecipientcountries，ChinasinternationaldevelopmentcooperationshouldremaincommittedtotheGlobalSouth，givegreateremphasistocapacityorientedaidwithintheframeworkoftheSouthSouthcooperation，andcontinuouslyimprovethesystemforgovernanceoftrilateralandregionalcooperationwithrelevantpartiestoachievecomplementaryandfruitfulcooperation，therebyimprovingthecapacityforgovernanceofdevelopmentcooperationandjointlypromotingtheprocessofglobalpovertyalleviationandsustainabledevelopment.

foreignaid;developmentorientedaid;capacityorientedaid;internationaldevelopmentcooperation;thesystemandcapacityforgovernance