明确参与边界是慈善组织参与应急治理的关键

☉ 陈斌

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过关于修改慈善法的决定，其中亮点之一即增设应急慈善专章，系统规范重大突发事件应对中的慈善活动。重大突发事件的复杂性与不确定性，要求包括慈善组织在内的多元主体共同参与治理，而合作共治的前提是明确各参与主体的边界。

宏观层面：明确政府与慈善组织的参与边界

在应对重大突发事件中，坚持政府主导、社会参与的方针是我国现行政策法规中的规定，亦是国际社会通行的做法，即政府是应急治理的主导力量和首要责任者，慈善力量在其中扮演的是补充性角色。在明确两者定位的基础之上，实现政府资源与慈善资源相互整合，进而提升应急治理的效果。

在支持慈善组织参与应急治理中，政府的职责主要包括以下几个方面：一是制定专项慈善应急预案，建立慈善组织参与重大突发事件的引导机制。这个预案需具体且具有操作性，比如需明确多少人口、多大范围启动什么级别的响应机制，每个响应级别需要什么样的专业慈善组织，其应承担何种任务，等等。二是建立政府与慈善组织之间的应急协调机制，在坚持政府主导的原则下厘清其责任边界，重在为慈善组织参与应急治理提供服务。比如，政府需建立一个应急救援慈善组织数据库，了解不同慈善组织的专长，并且在平时加强与这些慈善组织的互动与交流，建立日常联系机制，这样才能真正引导慈善力量有序参与应急救灾。三是及时提供需求信息，健全慈善信息共享机制。建立科学合理的慈善信息共享机制、健全完善的慈善供需信息共享平台，是避免慈善资源利用上的“旱涝不均”，实现资源有序配置的基本条件。为此，有必要通过当地主管部门提供“需求清单”，来建立统一的接收捐赠与需求信息平台，并充分利用大数据、人工智能、物联网、区块链等信息技术优势，据需分配善款善物，提高慈善资源的使用效率。四是为捐赠款物的及时分配与送达提供支持。新修改的慈善法规定：“县级以上人民政府及其有关部门应当为捐赠款物分配送达提供便利条件。乡级人民政府、街道办事处和村民委员会、居民委员会，应当为捐赠款物分配送达、信息统计等提供力所能及的帮助。”

慈善组织在重大突发事件应对中的职能，主要体现在以下三个层面：一是募集款物，提供资金与物资支持。根据民政部历年统计公报发布的数据显示，凡是有重大灾难的年份，我国的慈善捐赠均会显著增加。比如，2008年汶川地震社会各界捐赠款物达到738亿元，且个人捐赠首次超过了企业捐赠；2020年新冠疫情暴发之时，全国各级慈善组织、红十字会共接受捐款419.94亿元，物资10.94亿件（截至2020年4月23日）。二是招募志愿者，弥补人力资源不足。根据国务院新闻办公室发布的《中国的减灾行动》白皮书显示，汶川地震后，深入灾区的国内外志愿者达300万人以上，在后方参与抗震救灾的志愿者人数达1000万以上。国务院新闻办公室发布的《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书显示，截至2020年5月31日，全国参与疫情防控的注册志愿者达到881万人，志愿服务项目超过46万个，记录志愿服务时间超过2.9亿小时。三是针对特定人群实施专项慈善项目。比如，湖北省慈善总会针对基层一线从事疫情防控工作的人员（如公安民警、社区工作者、公益人士、民政服务机构人员等）以及感染新冠肺炎和因感染新冠肺炎去世的困难群众，设立了“疫情防控关爱计划项目”；深圳市恒晖公益基金会针对疫情期间不幸牺牲的抗疫英雄设立了“传薪计划”项目，为其子女提供长期的教育资金和公益陪伴关怀。武汉市慈善总会则实施了“爱满江城”慈善项目，通过慈善组织募集资金，组织社会工作者提供专业心理疏导服务，对新冠肺炎病亡者家属、新冠肺炎康复患者家庭、受疫情影响的特殊困难家庭、一线社区工作者及医护人员家庭等重点人群开展心理疏导，缓解其心理问题。

中观层面：明确不同类型慈善组织的参与边界

根据慈善组织在应急治理中的分工与功能定位，可将其划分为介入型慈善组织、协调型慈善组织和资助型慈善组织等三种类型，不同类型的慈善组织在突发事件应对中的职责不一。

介入型慈善组织，是指直接参与应急救援或灾后重建，直接为受灾群体提供救助服务的慈善组织。对于深入突发事件一线的介入型慈善组织来说，需在进行需求评估的基础上开展款物募集、志愿者招募、慈善服务供给等活动，同时亦需注重资源整合，并根据灾情的变化及时调整自己的关注点，在突发事件后期注重受灾群众的安置与心理抚慰等工作。

协调型慈善组织，是指以介入型慈善组织为主要服务对象，通过信息共享、平台搭建等方式协调应急治理中不同主体之间关系的慈善组织。对于协调型慈善组织而言，其主要职责是在突发事件中负责平台搭建、信息搜集与共享，协调不同类型慈善组织在应急治理不同阶段有序参与，进而提升应急治理的效率。在应急救援过程中，参与救灾的慈善组织众多，政府难以与每一个慈善组织进行对接，否则沟通协调的成本太高。因此，需发挥协调型慈善组织的积极作用，加强慈善组织之间的合作，建立统一的联动机制，互通有无、相互协调，以此确保慈善活动有序与高效运作。

资助型慈善组织，是指通过资助介入型或协调型慈善组织间接参与的慈善组织。对于资助型慈善组织而言，其并不直接深入一线参与应对突发事件，主要是根据突发事件的需求开展款物募集，然后根据具体需求将资源分配给介入型或协调型慈善组织进行具体运作，同时对款物的使用进行全过程管理。资助型慈善组织往往是通过设立慈善项目的形式来进行资助。

微观层面：明确慈善组织在应急治理不同阶段的参与边界

当前，我国慈善组织往往擅长于常态下的慈善项目开发，对于非常态下的应急救援项目开发与服务能力较为欠缺，大量慈善组织集中在紧急救援阶段进行款物募集，而到灾后恢复与重建阶段需要慈善力量支持时，却少有慈善组织参与。突发事件通常包括发生、暴发、控制、后续支持等多个阶段，相应的应对活动则包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等全过程，而慈善组织在不同阶段均能发挥相应作用。

在预防与应急准备阶段，慈善组织可参与应急预案设计、应急资源筹措、应急宣传与培训等活动；在监测与预警阶段，慈善组织可发挥信息监测、风险研判、不良信息上报与预警等功能；在应急处置与救援阶段，慈善组织可以从事紧急救助、风险评估、应急协调与信息管理等活动；在事后恢复与重建阶段，慈善组织可以介入效果评估、灾区重建、社会融入等活动。

综上所述，慈善组织参与应急治理不仅需要明确政府与慈善组织的参与边界，亦需明确不同类型慈善组织以及慈善组织在应急治理不同阶段的参与职责，唯其如此，才能真正实现慈善力量有序参与并提升应急治理的效率。