乡村振兴视域下中国乡村治理法治化现实困境及对策

[摘 要]乡村治理关乎我国的社会发展和长治久安，乡村法治建设更是乡村治理的重点工作。大部分乡村治理基层单位在法治建设进程中存在村规民约与法律相违背、非法征用土地和法律服务落后的问题，其背后原因主要是经济基础薄弱和血缘地缘基础的影响，以及村规民约备案制度、征地程序与补偿制度、法律人才引进和培养制度的缺陷。为此，应当采取以下措施加以完善：一是借鉴西安治理经验建立村规民约评议制；二是制定《土地征收法》规范征地全过程中政府和被征地农民的权利和义务；三是采取优惠政策吸引法律人才进村提供法律服务。

[关键词]乡村治理；农村法律服务；村规民约评议会制度

根据2020年第七次人口普查结果显示，我国的农村人口达到50978万人，占总人口的36.11%。我国大量人口居住在农村，农村社会的现代化深刻影响着中国社会的现代化。党的二十大报告中明确提出：“全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”再一次强调了法治在解决“三农”问题上的重要性。但在推进农村基层法治化建设的进程中，仍然存在着许多不容忽视的问题和不足。乡村治理法治化，是指一种将法律融入乡村治理的动态过程。本文对乡村治理法治化建设中存在的问题进行分析，指出其内在原因并有针对性地提出解决对策，从法律角度探索对中国乡村社会法制系统的治理模式发展的路径选择。

一、乡村治理中法治化问题现状

（一）村规民约存在侵犯公民正当权利的内容

以某省乡镇为例，某乡镇中有的村规民约规定“不许外来媳妇或女婿落户”。这就违反了《婚姻法》第9条，男女双方登记结婚后可根据约定，成为互相家庭的成员也即落户对方家庭的规定，侵犯了外来媳婿人身权利中的身份权。又如“为保护果蔬安全、可在树上放毒，毒死人畜不负责”侵犯了公民的人身权利中的生命健康权，产生严重后果还可能构成犯罪。此类问题在广大乡村的村规民约中普遍存在，主要表现为对村民合法权利的歧视性规定，违反了我国宪法和法律中公民合法权利受到平等保护的规定。

（二）农村集体土地存在非法征收现象

根据中国裁判文书网收集的相关数据，我国乡村法律纠纷中存在大量的政府征地补偿款纠纷案件，争议焦点主要在于政府征地时没有进行公告，并在没看到所征收土地的权属证书的情况下就为当事人进行补偿登记并支付土地赔偿款等行为是否构成违法。事实是乡村基层政府在征地审批程序后，没有组织公告或公告不到位，致使当事人在自己的土地被征收后而自己没有得到赔偿款后才得知，没有按照土地承包证进行准确地补偿登记，构成程序疏漏，违反了我国《土地管理法》第46条规定，政府的行为系非法征地，侵犯了当事人的合法的征地补偿权利。

（三）农村法律服务落后

我国乡村基层司法机构主要是乡镇司法所，司法所工作人员少，法学专业背景出身的工作人员更少，编制复杂且人员不固定。加之基础设施落后，人员待遇低，办公条件差，绝大多数从事法律服务的人员为不具备律师资格的法律服务工作者，大部分由基层行政人员兼任，在村民咨询法律问题时并不能做出专业的解答。且法律系统工作人员招录的学历要求以大专、本科为主，这充分说明了乡村法律工作人员专业素质不高，法律人才紧缺。

二、乡村治理中法治化问题的原因分析

（一）农村经济发展落后

近些年，我国城乡经济建设取得了长足发展，人民生活水平有了显著提高，但仍然存在着较大的城乡差距，农村经济基础薄弱，农民可支配收入有限，基層组织和政府在法治方面的预算投入较少，无力提供乡村法治必要的物质基础。村民本身接触的教育资源就十分有限，法学教育更无从谈起，由上至下的普法活动出发点是好的，但是进入到基层之后存在较大的流于形式问题，所普的法与村民日常所需的法律知识往往有较大出入，村民积极性不高，缺乏法律信仰，因此在制定村规民约时往往按照地方习惯而忽略了其是否与法律相抵触。

在征地问题上表现得更加明显，村民缺乏对我国法律系统的正确认识，在某些案件中认为法官与政府征地人员官官相护，往往不信任法院能做出公正裁判，且司法成本对于大多数收入少，同时负担着高额教育、医疗、养老费用的村民来说仍然过高，因此，当面临征地纠纷、政府侵权时，村民因为自身观念守旧和司法成本较高往往会放弃依法维权，而采取上访等其他方式甚至过激的行为解决纠纷。

（二）血缘地缘社会的影响

我国乡村绝大部分是一个或几个宗族的聚居地，血缘亲属之间的联系非常紧密，即使不是宗族聚居，一个家庭几代人居住在一个固定的地方，流动性相对较小，家庭与家庭之间的联系也非常密切[1]。村民自治组织成员的选举常常就是村内几大宗族之间的博弈，以本宗族资历较老有威望的人作为候选人，按资排辈，部分有法律知识的村民被排除在村干部的选举之外。

由于地缘社会的相对封闭性，各宗族或家庭长期居住在一起，情感上和文化上会有一定的传承和渗透，长期存在着一种“熟人社会”的气氛，注重“人情味”。其具有本地特色的经济、政治、文化基础和风俗习惯长期以来形成了一个地区独有的地方性知识，即乡土社会日常生活中村民长期形成的价值观，也称为民间法或习惯法。村民在产生纠纷时一般不会选择法律途径解决，更倾向于选择当地的村规民约，其中也包括村民自己制定的村规民约，由于地域封闭性造成的对法律法规不了解、法律强制性认识不够、法律意识薄弱，因此，在制定村规民约时也不会考虑其是否与法律相违背[2]。

（三）配套制度缺陷

1.村规民约备案制度

《村民委员会组织法》第20条规定了乡规民约应在法治框架下运行，第27条明确规定了村规民约备案制度，由备案的乡、镇、民族乡人民政府责令改正村规民约中与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，侵犯村民人身、民主权利和合法财产权利的内容。

但在实际情况中，人民政府却难以尽到监督的义务，该法条属于一个较为抽象概括的规定，缺乏相对应的细则，不具备可操作性。未规定由乡镇政府的哪个部门审查并改正，该部门对于相关的法律法规的精通程度是否足以判断出村规民约哪些地方违法以及提出修改建议，应当在多少天的期限内进行改正，未尽到及时审查义务发生不良后果时的相关部门人员的追究制度，以及改正的具体程序，是发回村民会议或村民代表会议重新制订和修改，还是乡镇政府自行改正。这就需要乡镇政府根据当地情况出台明确具体的文件细则，加强对村民制订村规民约的指导和监督，将之纳入行政法的范畴内。

此外，村规民约在制订程序中，由于村干部整体素质不高，组织不到位，村民会议流于形式，导致村民参与程度不高，部分村规民约直接从网上或示范村复制而来，未体现本地村民的需求，违背了制定村规民约的本意。

2.征地程序与补偿制度

首先，立法机制不健全。《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。但是对“公共利益”来说，相配套的单行法《土地管理法》及《土地管理法实施条例》并没有做出明确详尽的规定，这就导致政府可以依据其主观目的随意解释何为公共利益，出现滥用土地征收权的情况，其次，征地程序不完善。根据我国《土地管理法》第48、49条的规定，作为征地过程中失去土地的弱势群体农民来说，只有被告知和提意见的权利，至于该意见是否采纳、什么情况下采纳未曾提及。实际执行时农民对于征地补偿金基本没有话语权和决策权，只有在已经确认要征地，拟定补偿金时才知晓，前期的决策工作、拟征土地调查工作、审批工作、确定补偿标准工作全程没有参与，只能对征地补偿金的多少提提建议，不能对国家的征地行为产生实质的影响。这种把农民异议和话语权排除在外的征地程序使政府的征地权力缺乏有效的制约和监督，极容易滋生腐败，损害被征地农民的权益。

3.人才引进与培养机制

我国乡村地区的基层干部基本是由本村较有名望的人来担任，干部流动性较差，乡村内部公职人员组织已基本形成固化的局面，除了缺乏引进专业素质较高的法律人才的物质基础外，也缺乏内在驱动力。再加上乡村地区教育资源落后，难以培养本地法律人才，对基层干部的培养也仅限于形式主义的培训课程，导致作为指导乡村治理重要主体的村干部缺乏法律意识和法律信仰，不能依法办事，乡村治理法治化的进程就更是举步维艰。最能体现村民司法利益的法律援助中心也缺乏法律专业人才，外地的法律人才不愿来，本地也不重视培养，农村基层的司法服务功能基本一片

空白。

三、乡村治理中法治化问题的破解之道

血缘与地缘因素是乡村地区经过长期发展而来的固有的传统，短期内无法改变。大力发展经济，健全乡村地区社会保障，着力提高村民可支配收入也是每个乡村正在努力的方向，不仅对乡村法治有重大推动作用，也与村民生计密切相关，是乡村治理自古以来着重强调的部分。

此外，针对上述村规民约部分内容与法律法规相悖、农村集体土地非法征用、缺乏专业法律服务人才的现存问题，还有以下对策：

（一）设立村规民约评议会制度

西安自2008年开始建立并推广“乡规民约评议会”的组织形式，将乡规民约运用于化解农村矛盾纠纷，实现村民自治的目标。乡规民约评议会成员一般都由村里德高望重的村民和老党员、老干部推荐，经村委会审核、村民代表大会选举等程序产生，义务开展工作，没有报酬。除了调解村民关系、邻里纠纷等矛盾外，农村基础设施建设、环境治理等公益事业发生矛盾争执，评议会也要出面协调解决。

西安的乡村作为中国原生农村，与我国许多基层乡村有很多相似点，都具备相似的历史发展轨迹，成长于中国这个大背景下，经济、政治、文化基础大致相同，都有中国乡村的特色，因此，西安的经验对我国乡村法治化治理有较大的借鉴价值。对于村规民约部分内容与法律法规相违背的问题，也可以设立村规民约评议会的组织形式，吸收有一定法律知识的农村精英，在村规民约决策和制订阶段为村民提供法律建议，建立村规民约违法预防机制。此外，结合上述的备案制度不完善的因素，对村规民约进行备案的政府部门相关人员可以定期参加乡规民约评议会，对村规民约的制订进行有效的指导。

（二）制定《土地征收法》依法征地

针对上述土地征收过程中的问题，现行的法律规定过于概括模糊，我国土地征收的法律依据散见于《宪法》《民法典》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《建设用地审查报批管理办法》《征用土地公告办法》和《国土资源听证规定》等相关规定，缺乏系统整合，存在很多漏洞之处。还有部分内容规定在当地政府出台的实施办法中，内容分散且法律效力不高，而且即便是地方法律性文件，上述一些土地征收的程序和补偿机制依然缺失，因此，为了解决全国范围内存在的非法征地问题，需要制定一部强有力的单行法——《土地征收法》，详细规定征地工作的方方面面，从征地审批阶段到安置补偿决定阶段，再到安置补偿实施和土地移交阶段，将土地征收全过程纳于法律的规范和监督之下，并加强各乡村对于该法的实施。

首先在《土地征收法》总则部分以法律条文的形式确定“公共利益”的界限，采取“逐一列举+兜底条款”的混合式立法模式，再采用“正面+反面”的立法模式明确排除不属于公共利益范围内的用地情形。但需说明的是，兜底条款的立法目的仅限于弥补法律的滞后性，政府不得随意解释并引用此条款滥用征地权。

在分则部分分别规定征地机关的权利和义务、被征地农民的权利和义务、征地程序、补偿标准、纠纷解决、法律责任等章节，规定全面的系统的属于被征地农民的程序性权利，使农民能在征地启动之前参与到征收程序中来，获得相关信息，参与做出征收决定。

（三）以优惠政策引进法律人才

第一，当地政府加大财政拨款，设立农村公益法律服务专项拨款，并扩宽资金渠道，号召社会各界力量提供捐款，提高基层法律服务工作者待遇。同时政府对于从事农村公益法律服务的企业或者机构给予税收等方面的优惠，鼓励更多法律机构投身于公益法律服务工作中。第二，乡村基层自治组织应积极向镇法律服务所争取专业法律人才来村里工作，由他们专门负责法律援助中心的工作，定期开展法律宣传活动，随时开展法律援助，号召法律志愿者、人民调解员和大学生村官定期组织职业律师、专职律师、公证员等对农民开展上门法律服务[3]。第三，利用国家选调生政策，争取更多的法学素养较高的高等院校优秀毕业生到基层参与乡村治理工作，建立良性的法律人才引入机制。

结束语

乡村法治化是国家法治化的重要助推器，然而，我国乡村法治建设仍然面临着重重困难。针对这些问题，除了大力发展农村经济，提高农民可支配收入外，还需要健全村规民约违法预防机制，规范征地全过程中政府和被征地农民的权利和义务，吸引法律人才进村提供法律服务，从而推动乡村治理法治化进程。

参考文献

[1]黄君录，何云庵.新时代乡村治理体系建构的逻辑、模式与路径：基于自治、法治、德治相结合的视角[J].江海学刊，2019（4）：226-232.

[2]叶晨旭，钟一苇.民间法与国家法共治视域下贵州乡村治理体系研究[J].黔南民族师范学院学报，2023，43（4）：115-122.

[3]全莉.对当代农村法律援助制度的探讨[J].现代農业研究，2021，27（8）：55-56.

作者简介：杨洁（1993— ），女，汉族，河南郑州人，河南司法警官职业学院，助教，硕士。

研究方向：法理学。