在“小切口”立法中书写全过程人民民主“大文章”

周华

习近平总书记在党的二十大报告中强调，要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。前者指明立法方向，其中“新兴领域”包含数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等，明确立法者应以前瞻性思维化解法律制度的时间差和空白区问题；后者则首次将“时效性”与“系统性、整体性、协同性”并列作为高质量立法的衡量标准，提出要以高效立法引领保障改革发展。二者相互对应，强调立法应当及时回应社会发展诉求，灵活运用立法技术、创新立法工作形式，共同指向了急用先行、及时解决突出问题的“小切口”立法实践。

一、“小切口”立法对现代法律体系的大价值

“小切口”立法是新时代立法工作的创新模式，其以切口小、条文少、出台快、措施实等特点精准契合了增强立法时效性的新要求，推动了立法质量和效率的双提升。近年来，“小切口”立法不仅在国家立法层面发挥重要作用，更成为了地方立法的主要载体。

1.“小切口”立法是国家立法的重要舞台，是完善既有法律体系的全新路径。当前以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系已经形成，但其作为动态、开放的法律体系依然面临不断丰富和完善的需要。这种发展既要谋全局，亦要谋一域。党的十八大以来，在全局层面，以民法典为代表的综合性立法、以家庭教育促进法为典型的专门性立法补足了既有法律体系中的短板和空缺；而在一域层面，“小切口”立法以关注特定领域、聚焦具体问题的特点推动我国法律体系进一步迈向应时性和精细化，追求立法条款的实际效能和高操作性。

2021年4月，《中华人民共和国反食品浪费法》的通过是“小切口”立法成果走入大众视野的重要一步，其剑指百姓关注的食品浪费陋习，以32条不设章节的简约体例将传统道德约束上升为现代法律规制。2021年6月，《中华人民共和国反外国制裁法》以短小精悍的16条体量，为我国就外国干涉中国内政的所谓“单边制裁”采取反制措施，提供了重要的法治支撑。2022年，《中华人民共和国反电信网络诈骗法》《中华人民共和国黑土地保护法》陆续通过，前者旨在根治电信网络诈骗“顽疾”，后者着眼于黑土地资源的保护以及黑土地基础地力的稳步提升。如此皆为全国人大常委会的“小快灵”立法典型实践，其针对条件成熟议题、关注最为迫切问题，实现重点单维突破，不仅有效解决了当前制度供给与现实突出问题之间的矛盾，而且有效补充和丰富了我国现有法律体系。

2.“小切口”立法是地方立法的主要形式，是发挥地方人大工作优势的有效路径。“小切口”立法指向明确、立意精准的独有定位，不仅为地方治理走向纵深营造了巨大空间，也为破解地方立法的同质化、空泛化倾向提供了有效的解决之道。地方立法作为地方治理的重要手段，需致力于满足差异化和精细化的区域治理需要，“小切口”立法与之高度适配，由此成为了当前地方立法的主要形式，其以高实施性和强针对性的微观制度安排关注区域性实际问题，为地方治理的现代化、法治化提供了强有力的保障。

1982年，宪法首次以根本大法的形式赋予了地方立法权；2015年立法法修订，地方立法主体扩容至设区的市，由此引发地方立法数量的井喷式增长。然而与数量爆发相背离的是，地方立法的质量并无明显提升，立法体例上盲目追求“大而全”、立法内容上照抄照搬上位法，从而呈现出上下一般粗的重复立法怪圈，地方特色全无，实施效能缺失。而“小切口”“小快灵”立法则以其精准、急需的独特优势，有效提升了地方立法质量和效率，其可锁定民生关切和现实难题的突破口并予以积极快速的回应，实现基层治理对策的精准高效；可进行探索性和补充性制度设置，有效填补部分全国性立法落实到地方的操作性规范空白；可融入本地政治经济现状、地域环境条件乃至人文历史传统等个性化因素，充分体现地方立法的特色。

二、“小切口”立法中的人民民主意蕴

“小切口”立法是实践全过程人民民主的重要场域，其以小、快、灵的方式，锁定群众所思所想所盼的选题、设定聚集民智体现民意的条款，实现急民之所急的高效，充分体现了将人民主体地位贯穿立法工作始终、融入立法全生命周期的民主价值意蕴。

1.从立法选题的拟定来看，“小切口”立法坚持“为了人民”的立项标准。全过程人民民主要求立法要切实反映人民意愿，体现人民意志，将人民群众关心关切的事项列入立法日程。“小切口”立法充分体现了民生诉求的法律实现，其不同于综合性立法的“大而全”属性，在法规立项上讲究“小而准”，切小题目且切准要点。锁定的是亟待解决的、关乎民生福祉、关乎经济社会发展的實际问题和突出问题，真正从源头体现了“民众有所呼、立法有所应”的民主价值，实现了人大所立之法与百姓所需之法的高度契合。

全过程人民民主要求在立法工作中要深入开展调研，准确把握实际情况，以此增强立法的针对性和可操作性。而“小切口”立法则以强针对性为特色，其立法选题通常诞生于实地走访，来源于与基层部门以及人民群众的深入交流，以此体察第一线的社情民意，积极回应民众当前生活中的实际需求和迫切愿望。由此，人民群众从法律制度政策的旁观者、遵守者转化成了参与者、贡献者，甚至是立法选题的启动者，“小切口”立法通过从民众法治需求的痛点末梢切入，直接反映基层群众的意见愿望，实现立法真正为民的价值期许。

2.从立法进程来看，“小切口”立法讲求急用先行，推动治理难题的速战速决。“小切口”立法的小步快走模式契合了新时代立法工作对于高质和高效的双重要求。在立项上关注百姓“最盼、最急、最忧”的热点难点问题；在立法流程上追求快速高效；在立法成果上体现为“管用几条就制定几条”“几条有用就保留几条”的短而精。以立法进展的快捷便利对应立法切口与调整范围的小而专，从而以相对少量的立法资源消耗实现紧要经济社会发展问题的破解之道。

“小切口”立法借助于接地气的民主参与工作机制，让人民群众真正实现了对立法进程的沉浸式参与，可以就关乎自己切身利益的事务直抒己见，而这些意见建议有的直接进入法条，成就了纯粹的民意立法，部分未能入法的也可能在适当条件下转化为基层治理的新举措，民众主人翁意识在此得以提升。因此，“小切口”立法切口虽小、体量短小精悍，但其内容上充分表达了民众诉求、反映了人民智慧，实现了民众为自己建言献策，使得立法从源头上即得到人民群众的认可和肯定，人民当家作主在此得到了直观而充分的体现。

3.从具体条款的确定来看，“小切口”立法坚持紧紧依靠人民的工作方式。扩大人民群众切身参与的广度和深度，是在立法工作中践行全过程人民民主的必然要求。不同于“大而全”立法在结构设计和条款拟定上更多需要依靠专家学者或实务经验丰富者的参与，“小切口”立法关注民生实际问题，坚持问题导向，选题与生活息息相关，服务于人民群众的现实需求，条款设计侧重务实高效、利于执行，为此也属于人民群众真正有话说且能说得上话的范畴。

在结构类型上，“小切口”立法的形式趨于灵活多样，无需完整的篇章节、条款项的体例，多数以简明的条款式陈述，在条款类型上则回避准用条款、原则性条款，追求具体事项的实操和量化条款。基于选题的具体化和条款的简洁化，立法协商作为全过程人民民主的基本实现形式得到了广泛应用，各类组织及民众个人均可就条款内容的确定发表自身见解和观点。在此无需专业的法学理论素养，对文化水平也无过高要求，人民群众可以从自己朴素的生活经验和掌握的常规常理出发，畅所欲言发表意见建议，从而直接催生民心民意、汇聚民智民力，实现人民对地区乃至国家治理的切身参与。

三、全过程人民民主指引下的“小切口”立法

“小切口”立法是人大及其常委会践行全过程人民民主的典型举措，在统筹推进以良法促进发展、保障善治的社会主义法治建设新征程上，必须始终坚持以全过程人民民主为指引，以全过程人民民主的制度优势不断提升人民群众在立法工作中的参与感、幸福感和安全感。

1.推进“小切口”立法的制度化、规范化和程序化。习近平总书记在党的二十大报告中明确了未来五年我国发展的主要目标任务，“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”构成其中的重要内容。近年来，多地均将积极开展“小切口”立法列为年度重点项目之一，强调要推动常态化发展，但对其制度安排却存在明显缺位，对于可列入“小切口”立法的事项范围、立法原则、立法技术等均缺乏明确指引。“小切口”立法虽小却是立法的重要场域，以全过程人民民主的重大理念和实践要求为指引推进“小切口”立法，必须遵循制度化、规范化和程序化的发展进路，形成科学合理的制度安排。

在呈现形式上，可通过修订地方立法条例，在其中增设“小切口”立法章节，也可予以独立性、专门性约束，如制定“小切口”立法办法或发布指导意见等。对此，江苏省已先行先试，其在省级层面上已推出《关于深入推进“小快灵”立法的指导意见》；在地市层面上，宿迁市已出台《宿迁市人大常委会“小快灵”立法办法》。在内容设置上，应对“小切口”立法的立项、制定及实施等进行系统化规定，明确其适用于法律关系简明单一的事项，在规范设置上避免重复性、指引性规定，在整体体量上一般不做章节设置，对条款数量予以控制；同时应把握立法程序齐备与便捷高效间的平衡，为提高立法效率，应当对起草、审议和实施环节予以特别设定，形成专班工作机制、缩短时限乃至实行即时模式等。

2.在“小切口”立法中不断扩大吸取民声民意。以全过程人民民主为指引推进“小切口”立法，就是要坚持民主立法的价值取向，不断创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见建议，使立法真正体现人民利益和表达人民意愿。

一是充分发挥基层立法联系点作用。基层立法联系点在践行和发展全过程人民民主中是至关重要的一环。基层立法联系点具备距离基层民众近、深得居民村民信任等优势，能够通过有效民主机制，近距离倾听民众呼声，充分调动民众参与立法和公共治理的热情。然而，当前我国基层立法联系点在属性上类似于议事协调机构，在实践运行中多数面临人员几乎全员兼职、专业队伍建设薄弱、经费普遍较低甚至无经费等问题。为此，各级人大要正确认识基层立法联系点的重要作用，在既有的兼职主导模式下明晰信息采集员、立法联络员等职责分工，适时设立或扩大专职人员比例，同时提高配套经费支持，加强学习培训，提高基层立法联系点工作队伍的法律素养和业务能力。

二是广泛开展调查研究。加强调查研究，是避免“小切口”立法落入主观主义和形式主义，充分体现民主意愿的关键举措。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”要确保切口切得准、规范定得实，唯有广泛开展调查研究，坚持每部“小切口”立法草案均能在基层开展立法调研。因此，在调研前期要做好知识准备并设计调研提纲，明确当前立法的空白点和模糊点，调研过程中要深入基层、深入群众，带着问题科学求证，力求全面掌握第一手系统资料；在后期则要做好资料梳理和分析研判，积极推动调研成果的科学转化，如此才能在立法工作中真正做到求准、求细和求效。

三是创新民主参与渠道。在“小切口”立法中除借助传统的纸媒、书面质询等方式外，还必须善于运用互联网，利用各类新兴媒体，创新民意表达平台，丰富人民群众话语权实现形式。对此，可综合采用官方网站、微博、微信公众号等方式广泛征集民众对于立法的建议，条件许可或成熟时也可以以信息化平台为载体，就“小切口”立法设立专栏，同时促进基层立法联系点、代表履职与网络建设、网格治理的相互融合，通过构建线上工作站、设置二维码等，做到线上线下相结合，方便民众随时表达意见，不断扩大民意征集的覆盖面。

3.推动人民民主贯穿于“小切口”立法的全过程。立法工作的全部流程和环节都是推进全过程人民民主的重要场域，在“小切口”立法中贯彻全过程人民民主理念，必须坚持从立项到起草、从征集意见到审议论证、从宣传教育到颁行实施的全流程贯彻。

一是全过程人民民主在“小切口”立法中的向前推进。立法项目的精准选取是做好立法工作的基本前提。当前“小切口”立法中的民主最为集中地体现在起草环节，然而就现阶段而言则相对薄弱。为此，必须有针对性地予以补足，将全过程民主环节向前延伸，确保人民对美好生活的向往、对解决急难愁盼问题的期待切实地反映在法规立项中。在地市层面，可每年牵头开展立法项目征集活动，在多方广泛征求人民群众意见建议的基础上科学确定立法项目，而在省级层面则可在进行立法规划计划的编制前，预先启动项目建议征集的前期准备。典型如江苏省人大常委会自2022年即公开向社会征集立法项目规划建议，其中采纳近半数。

二是全过程人民民主在“小切口”立法中的向后延伸。全过程人民民主在“小切口”立法中的功能不止于法律制定本身，还应当关注其后续环节，将“小切口”立法服务社会治理的功能落到实处。为此，要坚持立法与实施并重，将法规实施置于与立法同等重要的位置，不断提升民众对“小切口”立法质量和实施效果的满意度。各级人大要加强立法宣传，创新宣传方式、丰富宣传渠道，以采访报道、咨询服务、宣讲解读等确保立法关键举措能为人民知晓和接受；要坚持开展立法后评估，除立法机关自身开展评估外，还应采取研讨、座谈、评议等多种方式邀请社会大众对立法实施效果和存在问题等进行评估分析；同时要着力推动立法实施监督，不断完善代表广泛参与的监督机制，对各项法规定期开展执法检查，并组织听取法规实施情况报告等。

作者系福建社会科学院习近平法治思想研究所副研究员，博士

责任编辑：张 莙