全方位筑牢农用地保护司法屏障

朱迪

粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。近期，最高人民法院发布依法保护农用地典型案例，展示人民法院坚持落实最严格的耕地保护制度，切实维护耕地安全、粮食安全和生态环境安全的举措和成效。近年来，违法行政行为导致农用地被破坏的案例时有发生。针对未批先征、未批先用，不履行法定职责和监督责任不到位等问题，各级法院行政审判部门把农用地保护类案件作为重点，强化对土地征收、违法占地等案件的审查力度，严把土地用途及用地程序关。坚持系统保护理念，坚持对农用地进行“全环节、全要素、全链条”保护，在依法惩治非法占用农用地犯罪的同时，积极引导被告人修复受损土地，避免一判了之、一罚了之。

案例一：统一执法司法尺度形成耕地保护合力

基本案情：2020年9月7日，江苏省盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城市自规局）发现盐城市某建材有限公司未经批准在亭湖区南洋镇柴坝村二组境内占用土地8538平方米（折合12.81亩）堆放砂石及硬化水泥场地、新建办公房。经勘测定界，其中，占用耕地3139平方米，占用园地2242平方米，占用其他农用地3149平方米，占用交通运输用地8平方米。盐城市自规局于2021年11月25日作出盐亭国土资罚〔2020〕40号《行政处罚决定书》，责令盐城市某建材有限公司十五日内将非法占用的土地退还，并自行拆除土地上新建的建筑物和其他设施。2022年2月14日，盐城市自规局向盐城市某建材有限公司邮寄送达了履行行政处罚决定催告书，但盐城市某建材有限公司未履行上述义务，故盐城市自规局于2022年3月1日向江苏省东台市人民法院申请强制执行。在该案审查过程中，盐城市某建材有限公司辩称，案涉建筑于2009年之初即修建完成，案涉行政处罚已过处罚期限。

裁判结果：江苏省东台市人民法院经审查认为，案涉盐亭国土资罚〔2020〕

40号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，主要证据充分，处罚程序合法，适用法律、法规正确，关于盐城市某建材有限公司辩称的案涉行政处罚已过处罚期限问题，案涉查处行为发生在2020年9月7日，《行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。该款规定的期限，系从违法行为发生之日起计算，但违法行为有连续或者持续状态的，从行为终了之日起计算。即便案涉建筑于2009年之初即修建完成，但该违法行为处于持续状态，故盐城市自规局作出的行政处罚未过处罚期限。法院裁定：盐亭国土资罚〔2020〕40号《行政处罚决定书》中的行政处罚，准予强制执行。

典型意义：本案是人民法院对发生时间虽早但一直持续的非法占地行为，依法支持行政机关收回农用地的行政处罚典型案例。案涉被占土地含有大量耕地，且非法占用时间较长。根据最高人民法院《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》，不法状态被恢复原样之前，该非法占用行为处于继续状态。同理，非法占用土地建造建筑亦是如此。本案裁判表明土地行政主管部门无论何时发现非法占用农用地的行为，只要违法事实依旧存在，均应依法作出处罚。人民法院通过准予强制执行裁判有力地支持了行政机关依法查处违法占用土地行为，对乱占耕地行为坚持“零容忍”的态度和立场，依法保障土地资源合理有效利用。

案例二：严惩与其他犯罪交织的非法占用农用地行为

基本案情：从2004年开始，以被告人程某科为首的犯罪组织称霸一方，欺压残害群众，先后实施违法犯罪活动20余起，造成10余人重伤、轻伤及轻微伤，破坏了江西省浮梁县域周边经济社会生活秩序，造成了恶劣社会影响。其间，程某科利用黑社会性质组织影响，先后从浮梁县兴田乡村民处强“买”1700余亩山林，并于2015年左右私建黄沙坑山庄建筑，硬化水泥道路、开挖水塘及其附属设施，违法改变土地用途。经鉴定，浮梁县兴田乡黄沙坑山庄违法占用农用地面积34.53亩，其中，耕地约12.84亩（含基本农田1.09亩）、毁林面积21.09亩、沟渠面积0.6亩，被毁坏的农用地复垦费用为34.7万元，制定生态修复方案费用5800元。

裁判结果：江西省乐平市人民法院认为，被告人程某科违反土地管理法规，非法占用农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪。程某科非法占用农用地的行为导致原有土地失去耕种条件，破坏了土地资源，损害了社会公共利益，应承担恢复土地复垦条件的民事责任。综合考虑被告人坦白、认罪认罚及累犯等情节，以非法占用农用地罪，判处程某科有期徒刑1年3个月，并处罚金人民币5万元，与认定的其他犯罪数罪并罚，决定执行有期徒刑25年，并处没收个人全部财产，剥夺政治权利5年。同时，判决程某科按照江西景德镇司法鉴定中心作出的生态修复方案交纳恢复复垦条件费用34.7万元，同时，承担制定生态修复方案的费用5800元。

当事人不服一审判决，提起上诉。江西省景德镇市中级人民法院二审维持原判。

典型意义：本案是人民法院依法严惩与涉黑涉恶等其他犯罪相互交织的非法占用农用地犯罪的典型案例。司法实践中，因非法占用农用地犯罪牵涉利益巨大，往往与非法采矿、盗伐林木、滥伐林木等其他犯罪交织，特别是很多案件还具有涉黑涉恶因素，人民群众反映强烈，综合治理难度较大。本案中，村民迫于被告人程某科黑社会性质组织影响，不得已將名下山林转给程某科。程某科私自改变占用农用地用途，不仅造成农用地大量毁坏，而且严重影响当地村民生计，造成恶劣社会影响。人民法院依法追究程某科刑事责任，数罪并罚判处其25年有期徒刑，并判令程某科承担恢复耕地、林地复垦条件及制定生态修复方案等费用，体现了人民法院坚持扫黑除恶常态化，依法严厉打击土地资源领域涉黑涉恶犯罪，全面保障土地资源可持续利用和农业可持续发展的决心与成效。

案例三：集体经济组织发包土地不得改变用途

基本案情：2016年初，被告人梁某友、梁某斌、梁某明在分别担任或代理广东省肇庆市鼎湖区某村委会村民小组组长期间，为增加村集体收入，经村民会议讨论决定，将村属耕地通过公开招投标方式发包出去挖塘养鱼。被告人梁某东中标后，上述3被告人代表各村民小组作为发包方分别与梁某东签订鱼塘承包合同。合同签订后，

在没有办理合法用地相关手续，且缺少相应职能部门统一监管情况下，被告人梁某东在承包的耕地上挖掘鱼塘、搭建猪舍。经勘测和鉴定，涉案的54.53亩耕地规划用途为基本农田保护区，毁坏前地类为水田；非法占用的耕地耕作层、灌溉设施被完全毁坏，难以恢复。2017年12月，被告人梁某东等4人先后主动到公安机关投案，如实交代了本案犯罪事实。

裁判结果：广东省肇庆市鼎湖区人民法院认为，被告人梁某友、梁某斌、梁某明作为鼎湖区某村委会村民小组的组长，违反土地管理法规，代表村集体将村数量较大的耕地非法发包，致被告人梁某东违反土地管理法规，在没有办理合法用地相关手续及缺乏统一监管的情况下，在承包的耕地上挖掘鱼塘、搭建猪舍，非法占用耕地54.53亩，改变被占用土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏。被告人梁某东、梁某明、梁某友、梁某斌的行为均已构成非法占用农用地罪。鉴于4被告人主动投案，如实供述本案犯罪事实，系自首，且均认罪、悔罪，可依法予以从轻处罚；以非法占用农用地罪分别判处梁某东、梁某明、梁某友、梁某斌有期徒刑10个月至8个月，并处罚金人民币5万元，并依法对梁某友、梁某斌适用缓刑。

宣判后，梁某明、梁某东提出上诉。梁某明在二审阶段撤回上诉。广东省肇庆市中级人民法院裁定准许梁某明撤回上诉，驳回上诉人梁某东的上诉，维持原判。

典型意义：本案是人民法院依法惩处村民小组组长在土地发包过程中，违反土地管理法规变更土地用途、毁坏耕地典型案例。在发展农村经济中，发包土地、收取土地承包金是提高村集体收入、发展农村经济最常见的方式之一。但由于法律意识不强，一些村集体不按照土地管理法规的规定随意变更土地用途、毁坏耕地，导致在承包土地过程中非法占用农用地的问题比较突出。即使是为了村集体利益，村集体也无权擅自改变土地性质和用途。本案中，某村委会3个村民小组长随意变更土地性质、用途将土地发包，承包人梁某东也以为按合同约定使用土地不是违法犯罪行为，致使梁某东违反土地性质使用土地，造成耕地耕作层、灌溉设施完全毁坏。梁某東应承担相应的法律责任，梁某友、梁某斌、梁某明是村民小组组长，作为直接负责的主管人员，对此亦应承担相应的法律责任。人民法院充分发挥审判职能作用，依法对本案4名被告人予以刑事处罚，对于教育和警示基层组织应当依法依规发包土地、忠诚履职尽责、充分发挥耕地保护的先锋表率作用具有重要意义。