以财政政策落实就业优先战略：基于“一揽子计划”与“美国复苏与再投资法案”的比较分析

徐文

【摘要】就业是最大的民生，财政政策是落实就业优先战略的重要途径。全球金融危机期间实施的“一揽子计划”以及“美国复苏与再投资法案”为我国在新时代的背景下落实就业优先战略提供了宝贵经验。文章通过对比分析中美两国财政政策在经济思想、支出结构、减税政策等方面的异同，并结合当前我国新时代背景下的新情况与新特点，提出了以下政策建议：第一，以财政政策扩大内需，进一步提振消费，并着眼于新消费与消费升级，从而拉动就业；第二，提升减税政策在财政政策工具箱中的作用，通过扩大企业的劳动需求带动就业；第三，将财政资金向新型基础设施建设倾斜，为经济高质量发展奠定基础，为落实就业优先战略打下坚实基础。

【关键词】就业优先；财政政策；一揽子计划；复苏与再投资法案

【中图分类号】F830.591

★ 基金项目：辽宁省社科联2024年度辽宁省经济社会发展研究课题青年项目阶段性成果（课题名称：“深度老龄化对辽宁高质量充分就业的挑战及对策研究”，项目编号：2024lslqnkt-038）；沈阳市哲学社会科学专项资金资助项目阶段性成果（课题名称：“促进沈阳市高质量充分就业对策研究”，项目编号：SY20230236Y）。

一、引言

进入新时代，就业优先始终是党和国家各项工作的重中之重。2023年12月召开的中央经济工作会议强调，要更加突出就业优先导向，确保重点群体就业稳定。就业问题不仅事关劳动者个人与家庭利益，同时关系到宏观经济的发展与稳定。在构建新发展格局、推动高质量发展的新阶段，以高质量的财政政策供给支持落实就业优先战略成为重要课题。为此，有必要对以往代表性的财政政策进行深入剖析。全球金融危机导致各国就业市场出现严重的失业问题，我国的“一揽子计划”和《美国复苏与再投资法案》是以财政政策应对就业问题的主要代表。本文对比分析这两项政策实践及其对落实就业优先战略的启示。

二、就业优先的政策实践

（一）中国：“一揽子计划”

因全球金融危机迅速蔓延，我国经济增速于2008年第四季度明显放缓，对外贸易与就业形势发生重大改变。2008年11月，我国进出口额同比下降9%，12月份进一步下降11.1%1。在外需仍然是经济增长“三驾马车”之一的背景下，我国就业市场承受巨大压力。中央农村工作领导小组在2009年2月发布的数据显示，约有15.3%的农民工因全球金融危机而失去工作或者没有找到工作，据此推算全国失去工作或者没有找到工作的农民工总数约有2000万人。

在严峻的就业形势下，为扩大内需、稳定就业市场、促进经济平稳较快增长，我国迅速实施了以四万亿投资计划为标志的积极的财政政策，即“一揽子计划”。该计划实施至2010年，总投资额4万亿元人民币，其中新增1.18万亿元的中央投资，带动地方政府投资2.82万亿元。在资金投向上，涵盖民生、教育、卫生、文化等社会事业投资，自主创新、结构调整、节能减排、生态建设，重大基础设施建设，汶川地震灾后重建以及其他公共支出。除四万亿投资计划以外，我国同时辅之以对企业、居民的结构性减税。在企业税负减免方面，主要开展了生产型增值税向消费型增值税的转型，以及提高部分商品的出口退税率；在居民税负减免方面，则以个人所得税、契税、印花税减免为主。

积极财政政策的响应速度很快，经济增速明显下降之初，中央政府根据国内外形势在11月初即出台的“一揽子计划”，有效遏制了失业问题与经济增长态势的进一步恶化。2009年，我国全年新增就业人数1102万人，城镇登记失业率控制在4.3%2，为我国应对全球金融危机带来的失业问题发挥了重要作用。

（二）美国：《美国复苏与再投资法案》

全球金融危机始于美国，其失业率在2008年11月达到6.7%，12月上升至7.2%，为近十余年来最高水平；2008年全年失业人数达到260万人，创下二战结束以来的最高水平3。在利率处于零下限的情况下，货币政策对于挽救经济、创造就业的效果不佳，《美國复苏与再投资法案》（以下简称《法案》）成为美国应对这次危机的主要措施。该经济刺激计划实质上是一系列扩张性财政政策，总额为7870亿美元，为大萧条以来规模最大的一项经济刺激计划，其主要目的之一即为保留并创造工作机会。时任美国总统奥巴马曾表示，该计划将为美国保留或者创造350万个工作岗位。具体来看，《法案》包括减税与直接支出，二者分别约占计划的三分之一和三分之二。其中，减税包括对企业与家庭的减税计划，而直接支出包括联邦政府对州政府的财政纾困，劳动、健康和人权服务、教育及相关部门支出，交通运输和房屋以及城市发展部门支出，能源与水资源发展的预算内支出等。

关于该计划是否对就业发挥了促进作用，无论是美国政界还是学术界，对此存在一定争议，引发关于《法案》就业效果的一系列研究，该法案的颁布与实施也为研究财政政策与就业问题提供了一个“准自然实验”的机会。仅政府支出一项，《法案》保留或者创造的非农工作岗位数量为210万个[1]。美国国会预算办公室测算得出，《法案》在2010年第一季度，保留或者创造的非农工作岗位数量约在130万～280万个。

（三）中美财政政策的比较

我国的“一揽子计划”与美国的《美国复苏与再投资法案》均属于扩张性的财政政策，二者的主要目的之一都是为了解决失业问题。这两项经济刺激计划是中国与美国基于不同的经济发展阶段做出的不同选择，两者之间存在一定的差异。

1.关于市场与政府关系的经济思想差异

面对突如其来的全球金融危机，中国的“一揽子计划”尽管具有应急的考虑，但是对于市场与政府之间关系的观点着眼于推进改革与发展。中国经济的转型发展始终坚持社会主义市场经济的改革方向和社会主义现代化国家的发展目标，坚持政府与市场共进共生、积极渐进的演变方式，走出了一条中国特色的处理政府与市场关系的独特道路[2]。而《法案》背后的经济思想则是凯恩斯主义的，同时也体现了市场和政府两分法的观念，即二者在实质上是对立的，一旦经济和就业得以恢复，政府干预应当立即退出。各国（欧美）的救市政策本质上属于凯恩斯主义式的救急方案，政府的干预是建立在自由市场制度之上的调整[3]。

2.投资与消费各有侧重

本文根据中国国家发展和改革委员会以及美国国会预算办公室发布的数据，统计了我国“一揽子计划”和《法案》在投资与消费上的支出比重，如表1所示。总体来看，我国在投资和消费上的比重分别约为87%和13%；美国在投资和消费上的比重分别约为21.75%和78.25%。显然，我国“一揽子计划”更加偏重投资，消费占比较低；而《法案》则恰恰相反。从主要支出项目来看，我国在投资领域偏重交通等基础设施建设，美国的政府投资支出也具有类似的特点，尽管比重相对更低；在消费领域，我国主要投向农村和社会事业，其中，在农村投入较大（其中部分支出应当属于政府投资支出），美国的政府消费支出也将这两项作为投入的主要领域，但是对医疗、卫生、劳动等领域的投入更大，为促进私人消费创造了一定条件。2021年，消费对我国经济增长贡献达到65.4%，尽管相较于2008年已有显著提升，但是这一水平仍然低于欧美等发达国家，甚至不及印度、巴西等发展中国家。2022年，由于疫情等因素叠加影响，该比例甚至下降至32.8%。新时代，应当以财政政策配合需求侧管理，进一步提升消费在落实就业优先战略中的地位。

3.对减税政策的应用不同

2008年年底，我国政策调控体系以扩大政府投资为主，结构性减税为辅，后者主要是保出口、促投资、稳消费的“一揽子”税费优惠政策[4]。2009年，我国结构性减税规模达到5000亿元7，对减轻企业与居民负担、刺激投资和消费发挥了重要作用。而《法案》的减税规模相对更大，2009年的减税以及因此而减少的政府收入规模约为2677亿美元。其原因可能是美国更偏重通过刺激消费来挽救经济和就业，而对居民的大规模减税有助于恢复消费信心并提升预期。此外，减税政策刺激效应的减弱趋势也可能是另一个重要原因。2009—2011年，我国结构性减税的经济刺激效应分别为0.07、0.22和0.22个百分点，长期累积效应为0.09个百分点，实际效应已经非常微弱[5]。对投资的刺激效应也有类似趋势。基于以上原因，减税政策并没有在我国的“一揽子计划”中占据主要位置。随着消费在刺激经济增长、促进落实就业优先战略实施中扮演更加重要的角色，应当适时转变财政政策思路，减税政策应当在财政政策工具箱中占据更为重要的位置。

三、新时代以财政政策落实就业优先战略的建议

基于我国“一揽子计划”与美国复苏与再投资法案财政政策实践的比较，结合我国当前所处的高质量发展阶段，本文提出以下建议落实就业优先战略：

第一，以财政政策扩大内需，进一步提振消费，并着眼于新消费与消费升级，从而拉动就业。基于经济发展的客观规律，提升消费在国民经济中的比重恰当其时，财政政策可以通过发放补贴等方式，刺激文化消费、绿色消费、数字消费等新消费形式并实现消费升级。上述消费领域与服务业以及智能制造业密切相关，而服务业与智能制造业强大的就业吸纳能力将为落实就业优先战略提供有利契机。

第二，提升减税政策在财政政策工具箱中的作用，通过扩大企业的劳动需求带动就业。一方面，可以对企业实施大规模减税，尤其是对承担了大部分就业任务的中小企業的税收减免，将有助于直接拉动就业；另一方面，可以对居民实施减税，为刺激消费创造有利条件。此外，对企业和居民的减税措施可以相互支撑，有利于形成“企业减税→扩大生产规模→增加劳动需求”以及“居民减税→扩大消费需求→增加企业收入→扩大生产规模→增加劳动需求”的良性路径。

第三，将财政资金向新型基础设施建设倾斜，为经济高质量发展奠定基础，为落实就业优先战略打下坚实基础。投资5G基站建设、人工智能、大数据、工业互联网等新型基础设施建设，为实现经济高质量发展提供强大动能，促进相关产业快速发展从而提升就业需求。同时，新型基础设施建设本身也直接拉动了就业，并且提供了充足的高质量工作岗位，在实现充分就业的基础上，为实现高质量就业创造了条件。

主要参考文献：

[1]Wilson， D. J.. Fiscal Spending Jobs Multipliers： Evidence from the 2009 American Recovery and Reinvestment Act. American Economic Journal： Economic Policy， 2012，4（3），251-282.

[2]胡乐明.政府与市场的“互融共荣”：经济发展的中国经验[J].马克思主义研究，2018（05）：63-71+159-160.

[3]中国社会科学院“国际金融危机与经济学理论反思”课题组，杨春学，谢志刚.国际金融危机与凯恩斯主义[J].经济研究，2009，44（11）：22-30.

[4]张念明.新一轮减税降费的实施路径分析[J].中南财经政法大学学报，2020（01）：98-104.

[5]许生，张霞.建立与税制改革相适应的税收调控政策机制——对结构性减税政策的评价、反思与建议[J].财政研究，2016（09）：11-18+43.

责编：梦超

1 数据来源：商务部，详见http：//zhs.mofcom.gov.cn/aarticle/Nocategory/200905/20090506218513.html

2 数据来源：人力资源与社会保障部，详见http：//www.gov.cn/jrzg/2010-01/14/content_1510766.htm

3 数据来源：中新网，详见http：//www.chinanews.com.cn/gj/ywdd/news/2009/01-09/1522254.shtml

4 数据来源：国家发展和改革委员会，详见https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/200903/t20090306_957334.html

5 数据来源：美国国会预算办公室，详见https：//www.cbo.gov/publication/41756 index=9968

6 关于投资支出与消费支出的划分缺少统一标准，每一子项支出可能同时包含了投资支出与消费支出。本文根据各子项支出最主要投向进行划分，分别列示了部分主要支出项目，以总体上反映中国和美国各经济刺激计划的主要投向。

7 数据来源：财政部，详见http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/10nianyusuanbaogao/meitibaodaoys10/201003/t20100307_274777.htm