政策工具视角下我国基层公共文化服务建设研究*

华钰文 陈 雅

（南京大学信息管理学院 南京 210023）

1 问题缘起与研究现状

基层公共文化服务是我国公共文化服务体系至关重要的一部分，是保障我国人民精神文化生活、人民基本文化权益的主阵地。我国公共文化服务体系大致按照行政区划体系分级设置，其中基层公共文化服务主要包括市一级的街道、社区等公共文化服务机构（如群众艺术馆、文化馆、社区图书馆等），县区一级及以下的公共文化服务机构（如农家书屋、县图书馆、综合性文化服务中心、文化站等）等所提供的文化服务。显然，基层文化服务从市级到县级、再到乡镇级直至村级的庞大层级体系是联结城乡文化建设的桥梁和纽带，是促进文化均等化，让基层用户切实享受文化权益的重要工具[1]。《“十四五”文化发展规划》《“十四五”公共文化服务体系建设规划》等重要政策文件都对基层公共文化服务建设与发展提出了更高要求，例如“打造新型城乡公共文化空间”“提高基层综合性文化服务中心使用效益”“推进县以下基层公共文化设施社会化管理运营”等[2-3]。

现阶段，学者对基层公共文化服务的研究包括3个方面。①基层公共文化服务的服务供给研究。研究主要以“三馆一站”“城市书房”“农家书屋”等基层公共文化服务空间的供给服务为主，如贫困地区基层图书馆的阅读服务，鼓励志愿者介入能够有效激活基层公共文化服务点的功能，有助于推动贫困地区基层图书馆阅读服务的发展[4]。王丹和陈雅以“秋白书苑”为例，认为我国基层公共文化服务应聚焦群众高质量的文化需求，加强服务创新、内容优化和技术应用，以助力“书香中国”建设[5]。②基层公共文化服务的管理研究。治理主体通过政策、科技、管理等手段嵌入公共文化服务，以多种方式满足用户多元文化需求，可调动群众参与的积极性，显著提升基层公共文化服务效能。陈庚和李婷婷[6]认为以农民需求导向逻辑进行资源配置、增强“建”“管”主体之间的联系、强化基层统筹和共建共享、加强与基层图书馆的联合互动，是促进农家书屋转型发展和提质增效的基本策略。③基层公共文化服务的政策分析。高文华[7]认为，省级图书馆应扮演中心馆的角色，创新总分馆制，促进基层公共文化服务标准化建设。亦有学者利用政策工具、政策目标的二维分析框架来阐述在乡村文化振兴中乡村基层公共文化服务所发挥的重塑乡村文化自信的作用[8]。

综上所述，现阶段基层公共文化服务研究较少关注相关政策，研究内容聚焦服务供给与管理两方面，从政策分析视角研究的成果相对薄弱。同时，我国的公共文化服务体系建设重心由“量”向“质”转移，基层公共文化服务是保障公民基本文化权益的重要组成部分，笔者认为有必要对基层公共文化服务的政策文本进行系统性的整理与分析。因此，本研究以政策工具为视角，对自“十五”以来国家发布的基层公共文化服务政策进行文本分析，旨在揭示现阶段基层公共文化服务政策工具的使用方式及其与建设目标的结合情况，并为基层公共文化服务政策的制定提供具体建议，从而推动我国公共文化服务体系的高质量发展。

2 基层公共文化服务政策的分析框架设计

政策工具是指治理主体用来达到特定政策目标的手段、方法或措施。这些工具被设计用来影响社会、经济、环境等方面，以实现政策制定者所设定的目标。政策工具可以是多种多样的，治理主体可根据不同的政策目标和背景，选择不同的政策工具来实现预期的效果[9]。笔者基于政策工具，为确保政策工具与目标相匹配并影响政策对象，创造有利的实施环境，以实现政策预期效果，而采用了常见的二维（X-Y维）分析框架。本研究的二维分析框架以政策工具类型（X维）和基层公共文化服务目标（Y维）为基础，全面探究和揭示基层公共文化服务建设发展规律。

2.1 政策工具维度（X维度）

政策工具的经典研究范式思路主要来源于Rothwell[10]提出的供给型、需求型与环境型三大政策工具类型以及与三者对应的12种政策工具。随着研究的不断深入，学者们基于Rothwell的观点对政策工具的种类进行了扩充，如赵筱媛和苏竣将政策工具扩充至14种[11]，王子健和完颜邓邓根据公共数字文化服务的政策特征扩充至22种[12]。政策工具在政策文本研究中已趋于成熟，学者们将其应用于乡村振兴[13]、数字包容[14]、信息安全[15]等多元政策领域。本研究借鉴以上成果，将基层公共文化服务建设政策工具分为供给型、需求型与环境型3大类和15小类，组成基层公共文化服务政策分析框架的X维度（见表1）。供给型政策工具类型主要是通过政府的主导作用，以资金、人才、平台、技术等支持手段为支撑，推动基层公共文化服务建设。需求型政策工具类型主要是以政府采用的宏观手段为主，调动社会主体（公众、社会力量、政府部门等）参与基层公共文化服务建设的积极性，以推动基层公共文化服务的发展。环境型政策工具主要是指对基层公共文化服务建设政策环境的调控，例如环境营造、目标规划、标准制订等等，通过创设适宜的政策环境，引导基层公共文化服务良性发展。

表1 基层公共文化服务建设政策分析之X维度

2.2 基层公共文化服务的服务目标（Y维度）

基本政策工具展现了政策实施方式，但无法体现实施后的具体运行特征和效果。政策实施旨在引导服务对象，因此文章将我国基层公共文化服务的效果作为综合分析框架的Y维，与X维结合，全面客观地分析我国基层公共文化服务政策的发展。

根据《公共文化服务保障法》以及现有文献记载，公共文化服务政策的主要目标在于保障公共文化服务的均等性、便利性、多样性、公益性与基本性[16]发展。均等性表示公共文化服务和资源应平等分配，公共文化设施与资源要均衡布局，确保用户能公平享受到政府提供的基层公共文化服务。便利性指用户能轻松享受到基层公共文化服务，并随时随地使用服务。多样性意味着基层公共文化服务和产品应多元化，以满足不同群体的文化需求。公益性表示所提供的基层公共文化服务应以公益为导向，主要以免费或低收费为主，而非以盈利为目的。基本性是指公共文化服务主要是满足群众基本的文化生活需求的服务，例如三大文化惠民工程、广播电视村村通工程等。根据上述顺序，文章将五种基层公共文化服务属性编码为“Y1—Y5”（见图1）。

图1 我国基层公共文化服务属性

图2 基层公共文化服务政策分析框架

2.3 二维政策文本分析框架的确立

基于X-Y维的内容，结合当前我国基层公共文化服务政策出台的实际情况，文章构建了政策工具视角下基层公共文化服务政策文本二维分析框架，如图 2 所示。

3 我国基层公共文化服务政策的计量分析

3.1 基层公共文化服务政策源选择

为确保基层公共文化服务政策研究的全面性和权威性，文章的政策数据来源包括“北大法宝”“公共文化服务政策基础数据库”等法律法规资源数据库，以及中国政府网、文化和旅游部官网等政府官方网站。检索词主要为“公共文化”“数字乡村”“基层文化”等关键词，检索时间范围为2001年至2023年，旨在探究“十五”至“十四五”期间基层公共文化服务政策的变化。研究检索时间为2023年4月1日至2023年4月8日，选取符合以下标准的政策文本：①涵盖国家层面的政策，尤其是中央级政策；②主题聚焦于基层公共文化服务，或包含与基层公共文化服务相关的内容；③政策文本类型包括政策、法律、意见、办法、规范等。经过数据清洗后，共获得70份符合本研究标准的政策文本（见表2）。

表2 我国基层公共文化服务政策文本概况

3.2 政策文本编码

本研究以单个政策文本作为文本分析单元，按照“编号-章节-条例-政策工具-属性与功能”的形式对政策文本的内容进行编码。例如“01-1-3-X34-Y1”表示标号为01号的政策文本中的第一章第三条内容，对应使用的是环境型标准选择的政策工具。为保证编码的准确性与完整性，笔者邀请图书情报与档案管理专业的博士生和硕士生各1名进行第二轮编码，经计算与调整，编码一致性比率达到80%以上，结果可被接受。又邀请1名图书情报与档案管理专业的教授和1名同专业的副教授对编码结果进行检查，评估编码可靠性并进行调整。最终形成614条编码，由于篇幅所限，在此只列举部分编码内容，具体见表3。

表3 基层公共文化服务政策文本编码情况（部分）

表4 公共数字文化服务政策部门分布列表

3.3 政策文本分析

3.3.1 基层公共文化服务政策时间分布

本研究通过统计70份基层公共文化服务政策文本的发布时间，构建了政策历时数量分布图（见图3），有助于梳理我国基层公共文化服务政策的演变脉络，也能更直观地呈现出这些政策从初期到成熟的发展趋势。如图3所示，“十五”至“十一五”期间，我国基层公共文化服务政策处于孕育阶段，平均每年出台2份相关政策。到“十二五”期间，我国基层公共文化服务政策出台出现第一个高潮，在2011年出台7份相关政策，年平均出台3.4份相关政策。十八大召开后，国家为建设特色社会主义，对全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局作出重大部署，由此在2012年后，我国公共文化服务建设进入新篇章，相关的基层公共文化服务政策数量也随之增长。进入“十三五”规划时期，基层公共文化服务政策出台的数量出现井喷式增长，《中华人民共和国公共文化服务保障法》的出台意味着我国基层公共文化服务发展与建设亦有法律保障，另外如《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》《“十三五”时期文化发展改革规划》《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》等配套政策的推出，以及乡村振兴中的文化振兴对乡村公共文化服务提出的新要求，共同将“十三五”时期基层公共文化服务政策的数量推向顶峰。到“十四五”时期，我国基层公共文化服务建设迎来新局面，中共中央、国务院、文化和旅游部、财政部等正深入探索基层公共文化服务的现代化、均等化、数字化、便利化发展。

图3 基层公共文化服务政策历时分布图

3.3.2 基层公共文化服务政策出台机构分布

从收集到的70份政策文本来看，独自发布1份政策及以上或联合发布2份政策及以上的部门共12个。全国人大常委会、中共中央办公厅、财政部、文化和旅游部是出台基层公共文化服务相关政策的主要部门，这显示出国家层面对公共文化服务体系建设的重视，通过顶层设计不断完善我国公共文化服务体系，并对我国基层公共文化服务作出重点规划和建设。文化和旅游部也是基层公共文化服务建设的主管部门，有着根据中共中央的顶层设计，不断完善基层公共文化服务建设相关政策体系的职能。农业农村部、教育部、国家新闻出版署、住房和城乡建设部等部门也从财政支持、设施规划、人才培养等不同方面助力基层公共文化服务建设。这表明，我国基层公共文化服务建设发展有赖于跨部门、多项目的多元治理与合作。

3.3.3 基层公共文化服务政策维度分析

为探究政策工具与基本公共文化服务属性之间的关系和规律，文章根据X-Y二维政策分析框架进行了交叉分析，统计相应的政策工具与基层公共文化服务属性，若其中个别政策工具对应两个及两个以上属性，则进行重复编码，经过统计与汇总，最终形成基层公共文化服务政策二维分布表（见表5）。

表5 基层公共文化服务政策二维分析表

X维度分析。从X维度即政策工具视角出发（见图4），可以发现三种类型政策工具的使用存在一定差距。首先使用得最多的政策工具是环境型政策工具，占比45.93%，其中二级维度使用次数差距较大，数量最多的二级维度X31目标规划占比17.10%，而其他环境型政策工具占比均未超过10%，占比最小的为X33实施监管，这说明基层公共文化服务建设政策主要以目标制定与总体规划为主，在此基础上其他环境型政策工具是保障目标规划实施完成的辅助工具。其次是供给型政策工具，其4个二级维度占比差距相对较小，占比最高的是X14基础设施建设，占比9.77%；占比最低的是X11资金投入，占比5.70%。从供给型政策工具的使用来看，国家对于基层公共文化服务的供给十分重视，并从侧面反映出国家对于改善基层公共文化服务供给质量、提升服务效率、促进服务均等化的决心。最后使用得最少的是需求型政策工具，占比20.03%，特别是X23政府外包仅占1.30%，而占比最多的是X24合作共建，占比9.28%，占需求型政策工具近一半的数量，这反映出国家鼓励基层公共文化服务跨区域、跨领域、跨部门、多层次、多主体的协调合作，以形成基层公共文化服务共享共建共治的新模式。

图4 基层公共文化服务政策编码结果之X维度

Y维度分析。从Y维度编码结果来看（见图5），首先基层公共文化服务的基本性占比最高，为51.79%，这意味着政府采用政策工具的主要依据基层公共文化服务的基本性，即满足用户的基本文化需求。其次是多样性与均等性，分别占比23.58%与14.17%，最后是公益性与便利性，分别占比7.2%与3.26%。综上而言，现阶段基层公共文化服务政策文本的属性分布并不均衡，国家依然将基层公共文化服务的基本性建设放在首位。根据Y维度属性的历年变化情况来看（见图6），在“十五”至“十一五”期间，我国基层公共文化服务建设主要是保障其基本性发展，进入“十二五”时期，随着经济和信息数字技术的发展，政府提供基层公共文化服务的工作重心逐步向均等性、便利性、多样性与公益性偏移，我国基层公共文化服务从重“量”发展转变为保“质”发展的新时期，政府开始重视其全方位发展。

图5 基层公共文化服务政策编码结果之Y维度

图6 Y维度属性历时分布图

二维交叉分析。根据表5纵向比较的数据来看，基层公共文化服务中的多样性与基本性涉及本研究中所有的政策工具，共计459个编码点。政府在保障基层公共文化服务基本性的同时，亦开始关注服务的多样性问题，以满足用户日益增长的文化需求。基层公共文化服务的便利性涉及的政策工具最少，说明便利性并非现阶段政府工作的重点，仅有7项政策工具。涉及3次及以上的政策工具分别为X12技术支持8次、X14基础设施建设3次以及X24合作共建4次，此三种政策工具主要依靠数字技术的应用、网络信息设施建设以及多元的政社联动来推进利用。均等性共涉及13项政策工具，共87个编码点；公益性共涉及12项政策工具，但编码点远远少于均等性，仅48个编码点。

根据表5横向比较的数据来看，在所有政策工具中，有6项政策工具贯穿了基层公共文化服务的5种属性，分别为X12技术支持、X14基础设施建设、X24合作共建、X31目标规划、X32标准建立以及X35机制健全，这6项政策工具共有355个编码点，且总应用比重较大，占比57.81%。从供给型政策工具来看，基层公共文化服务建设重点依然是基础设施建设和高新技术的应用与升级。从需求型政策工具来看，政府鼓励多领域、多主体、多部门参与基层公共文化服务的合作共建。从环境型政策工具来看，在基层公共文化服务的目标指引下，基层公共文化服务标准和配套相关机制的建立有助于基层公共文化服务实现在不同地区、不同人群之间的规范化、标准化配置，提升多样资源分配的均等化，满足人民对多元文化的需求，实现精神生活共同富裕[17]。

4 我国基层公共文化服务政策分析

随着我国文化建设的深入开展，基层公共文化服务作为公共文化服务体系的基础支撑，其地位愈发凸显，发展亦愈发受到国家重视。整体来看，从全国人大、中共中央、国务院的顶层设计和整体规划，到文旅部、教育部、农业农村部、国家新闻出版署等部门的紧密合作，结合政策出台数量、自上而下的政策配套程度，可以发现我国基层公共文化服务的政策发展已步入成熟阶段，形成了较系统的政策体系。

4.1 政策工具的选择分析

政策工具选择的本质是寻求价值、确认价值和实现价值的过程[18]，起着在政策绩效和政策目标之间搭建桥梁的作用。由于文章选择的都是中央印发的重要政策文本，会从全局角度考虑基层公共文化服务的建设规划，这使得环境型政策工具中的目标规划成为整个政策工具框架中使用次数最多的，也相应提升了环境型政策工具的总体使用次数。可以说，目标规划这一政策工具的广泛应用对国家各职能机关和各级地方政府建设基层公共文化服务进行了明确的价值引导，对基层公共文化服务建设进行了前提性、原则性以及整体性的价值确定，符合国家价值取向，但现阶段基层公共文化服务建设中的政策工具使用存在严重的结构失衡问题。从一级指标来看，主要表现为环境型政策工具相对溢出，而缺乏用于达成调控环境目的的供给型和需求型工具。这意味着政策顶层设计过剩，可能会造成政策执行效率降低，即顶层设计下没有相匹配的政策实现措施。再者，相较于供给型与需求型政策工具，政府更注重供给型工具的使用，这会导致基层公共文化服务的供给与需求不相匹配。整体上看，中央政府过于强调对基层公共文化服务建设中政策环境的把控与调节，而对起到推动与拉动效应的供给型和需求型政策工具有所忽略。从二级指标来看，仅供给型政策工具中的二级指标数量分布相对均衡，目标规划和合作共建的比重分别占环境型和需求型政策工具数量的37.23%与46.34%，其他环境型和需求型政策工具未受到重视，造成其内部不合理使用。尽管不同政策工具的使用可能存在差异，但政府在政策制定过程中仍要综合权衡各种工具的使用效果，以确保政策体系内部的系统协调性。

4.2 政策目标的导向分析

根据X-Y维基层公共文化服务政策分析框架，现阶段政府使用政策工具的目的主要是保障基层公共文化服务的基本性。随着中国经济的快速发展，人民物质生活水平的提升，加上我国物联网、云计算、互联网+、大数据、人工智能等高新技术的不断演变与融合，政府已有能力与条件推进基层公共文化服务的全面发展。然而，根据文章的分析，用于支撑基层公共文化服务的基本性政策工具数量已超过总政策工具数量的一半，这种数量上的差异可能会逐渐演变为基层公共文化服务属性发展程度上的不平衡，从而为其稳定发展埋下隐患。多样性的不足可能无法满足用户不断增长的多元文化需求；公益性和均等性的缺失可能使弱势用户无法公平享有基本文化权益；便利性的不足可能无法满足用户随时随地利用文化服务的需求。制定政策文本的初衷是通过各类政策工具完善基层公共文化服务并推动其不断发展，以促进基层公共文化服务属性的协调发展。研究还发现政策工具的使用相对单一，且与基层公共文化服务属性不完全匹配。例如，目标规划政策工具被广泛使用，达到105次，但在提升基层公共文化服务便利性方面只使用了1次，在增强公益性方面仅使用了9次，这种情况可能会影响整个政策工具体系的协调性。目标规划是基于基层公共文化服务的顶层规划，对基层公共文化属性应用的不均衡可能会影响基层公共文化服务的协调性发展，致使服务效率降低，进而影响部分弱势用户群体（例如低收入群体）享受文化成果的权利。

4.3 政策出台的综合分析

根据《公共文化服务保障法》的规定，“国务院文化主管部门、新闻出版广电主管部门依照本法和国务院规定的职责负责全国的公共文化服务工作”。从政策出台的部门来看，除了中共中央和国务院之外，文化和旅游部以及国家新闻出版署也参与了促进基层公共文化服务发展的政策制定。其中，文化和旅游部是主要的政策制定部门，国家新闻出版署的参与程度较低。在部门协作方面，总计有12个政府部门参与了基层公共文化服务发展的政策制定，其中8个是国务院的组成部门或直属机构，这表明关于基层公共文化服务发展建设问题正逐步引起国家重视，各部门在各自领域内的合作更紧密，合作领域也在逐步扩大。然而，就政策出台的数量和属性而言，尽管涵盖基层公共文化服务的政策范围广且数量可观，但专项性政策相对较少，也尚未出台一套系统规划和全面部署基层公共文化服务发展的专门性政策，缺乏统一且有针对性的核心政策。例如，《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》虽然在协调基层综合性文化服务中心建设方面起到顶层设计的作用，但在现阶段国家尚未出台统一的专门性政策来作为基层公共文化服务政策体系的核心。

5 我国基层公共文化服务政策制定策略

本研究从政策工具的角度出发，对基层公共文化服务政策文本进行了分析，揭示了当前的发展现状和存在的问题。基于基层公共文化服务政策分析框架，文章提出以下对策来完善基层公共文化服务政策的制定。

5.1 优化政策工具应用体系

为确保基层公共文化服务的可持续发展，需要协调三大类型的政策工具。未来制定政策时，应全面考虑各个具体的政策工具在基层公共文化服务不同发展阶段的作用、优势以及协同配合。政策工具的整体结构布局需要得到优化，以形成系统均衡的政策工具应用体系。具体而言，一方面，国家应适当调整环境型政策工具的使用结构。在现有目标规划的基础上，加强推动建设标准的制定，推动基层公共文化服务的标准化发展。通过实施监管体系，了解基层公共文化工作的现状，为基层公共文化服务开通绿色通道，通过优惠政策和资源统筹为其提供支持。还要建立健全发展机制，以保障基层公共文化服务的良性发展。另一方面，要加强需求型政策工具的应用，充分发挥其在推动基层公共文化服务发展方面的作用。政府应简化政策制定流程，鼓励社会力量和公众参与基层公共文化服务建设。政府可以加强宣传，建立需求反馈渠道，了解用户需求，同时鼓励使用政府外包和政府购买等政策工具。

5.2 推动基层公共文化服务全属性均衡发展

从基层公共文化服务的属性分布来看，政策在建设基层公共文化服务的基本性环节中占比过大，便利性与公益性环节明显不足。基本性是基层公共文化服务最为核心的属性，而提升便利性与公益性可以实现基层公共文化服务的提质增效，拓展用户群体，提高用户参与度，为基层公共文化服务的良性发展添砖加瓦。所以，未来的政策制定应在保障基层公共文化服务基本性的基础上，整合公共资源，对基层公共文化服务的其他属性进行重点投入与扶持。例如利用技术建立云平台来提升服务便利性，鼓励政府外包、政府购买等，提供多样性市场供给服务，通过资金投入、优惠政策来保障服务的均等性、公益性等。此外，在完善基层公共文化服务政策的过程中，还应注重政策工具的选择。有关主体需要明确不同阶段政策工具的具体目标和发展要求，以目标为导向、需求为驱动，根据不同阶段的目标和需求，选择相应的政策工具。应将各类政策工具充分服务于实现基层公共文化服务政策目标，以提升政策工具与目标的适配度，这有助于提高基层公共文化服务政策的实施成效。

5.3 构建基层公共文化服务专项政策体系

基层公文化服务在我国公共文化服务体系中占据重要地位，是我国公共文化服务的基础，正所谓“水之积也不厚，则其负大舟也无力”，只有打好基础，我国的公共文化服务体系建设才能平稳前行。一方面，要由中共中央、国务院或文化和旅游部、国家新闻出版署联合制定并发布“十四五”至“十五五”期间基层公共文化服务建设发展战略。基层公共文化服务的发展需要建立专门的规划框架，系统有序地策划未来5至10年的建设任务。这框架应明确不同时段、领域和地区的具体建设任务，为各级政府部门推动基层公共文化服务的发展提供指导。同时，还需要以整体性思维为基础，建立多部门、多层级的协同合作机制，根据政策关联的不同要素，加强多部门的协同合作，充分利用各部门的优势，满足基层公共文化服务的多样需求。在此基础上，可制定整体的公共文化建设战略，自上而下地构建由基层公共文化服务多要素专项政策支撑的政策体系，从而更好地推动基层公共文化服务的发展。