辽宁省城市失能老人照护现状及问题

徐 玲,武振华,冯向西

(大连海洋大学,辽宁 大连 116023)

在人口老龄化背景下,失能老人长期照护逐渐成为民生热点话题,失能老人照护由家庭话题上升为社会话题。失能指日常生活活动能力的局限与缺乏,通常来说是由慢性病、躯体受损等原因所致。中国老龄科研中心的城乡老年人口调查中将失能分为三部分,即移动限制、活动受限与家务限制。移动限制指场所间的转移活动受限,如上下床、行走等。活动受限表现为日常生活能力限制,包括穿衣、沐浴等。家务限制表现为工具型日常生活活动能力限制,包括洗衣服、做饭等。根据服务场所与照护主体的不同,长期照护可分为机构照护、社区照护或社区/居家照护、家庭照护。其中,机构照护指专门机构提供的院舍式专业照护,家庭照护指单纯依靠家庭成员、亲友提供的无偿性照护。

对国内已有文献进行梳理的基础上界定失能老人与社区照护的核心概念,以辽宁省为例,了解失能老人照护的实际情况,分析辽宁省城市失能老人在社区照护方面存在的问题并提出针对性改善措施,针对辽宁省城市失能老人社区照护服务探索优化途径,以期推动失能老人照护养老服务高质量发展。

1 基本理论

1.1 需求层次理论

马斯洛需求理论将人类需求按层次从低到高分为五种,分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求与自我实现需求。对于失能老人而言,其自身能力的退化及生活中不安全因素的增加使其对衣食住行等最基本层次的生理需求与渴望健康等基础性需求逐渐增强,“老有所养、老有所医”的愿望逐渐增强。

1.2 社区照护理论

1957年,“社区照护”一词在《关于精神疾病与精神缺陷的法律》中被首次提出。1989年的社会福利白皮书指出,社区照护是一种适当的干预与支持,能让家庭照护者拥有喘息机会[1]。社区照护指以被照顾者的社会关系与居住地为核心,利用正式与非正式照顾资源的充分互动让被照顾者得以在熟悉环境下获得长期支持[2]。

1.3 自我护理理论

自我护理理论(self-care theory)由美国心理学家奥瑞姆(OREM)提出。该理论的两大观点为自我护理与自理缺陷,奥瑞姆将两者的关系定义为每个个体都有根据环境进行自我调节、自我护理的能力,但当个体的自我调节、自我护理能力有缺陷或受损害时,个体的自我能力就会下降甚至消失,这时个体会出现自理缺陷,需外部护理力量帮助个体实现自我调节与自我护理[3]。

1.4 社会支持理论

19世纪末,法国社会学家迪尔凯姆在对精神病人自杀的研究中发现社会支持对精神康复具有重要意义,形成社会支持理论的雏形[4]。在学者们的不断完善与研究中,社会支持理论开始用于处理个体与社会问题。

2 辽宁省城市失能老人照护现状

2.1 辽宁省城市失能老人现状

《2022年辽宁省国民经济与社会发展统计公报》显示,截至2022年末,辽宁省60周岁及以上人口有1158万人,占全省总人口的27.59%[5]。张娟等利用CHARLS数据库中ADL量表测算全国不同省份失能老人现状发现,辽宁省老年人口失能率为17.48%,其中轻度失能人口、中度失能人口及重度失能人口的占比分别是81.47%、10.61%与7.92%[6]。可见,辽宁省失能老人的数量与规模较大,让失能老人拥有美好的晚年生活,对失能老人进行长期照护非常重要,长期照护需求是失能老人的刚性需求。

失能老人的长期照护需求主要包括两方面,分别是日常生活方面的照护需求与医疗康复护理服务需求。对于失能老人来说,受家庭观念影响,家庭护理是首选,子女的照顾既放心又贴心。但随着时代的进步及传统养老观念的转变,失能老人也逐渐愿意选择自请保姆或钟点服务,对社区护理服务的需求日益增加。为减轻子女负担,部分失能老人愿意选择社区护理模式。受较高的成本与养老意愿等因素影响,失能老人对机构护理服务的需求仍占少数。

2.2 辽宁省基本养老服务体系建设现状

2.2.1 长期护理保险制度

长期护理保险制度又称社会保障“第六险”,指以互助共济方式筹集资金,为长期失能人员的基本生活照料及与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度。2016年6月,人力资源与社会保障部印发《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》,提出开展长护险制度试点工作的原则性要求[7]。在辽宁省内,盘锦市作为唯一试点城市于2021年上半年正式运行该制度,从职工医保参保人员起步,重点解决重度失能人员基本生活照料与医疗护理所需费用问题。结合试点的配套文件,盘锦市建立了长期护理保险制度“1+1+N”政策框架体系,实现从申报、评估到服务等各环节的精细化管理与运行。截至2022年底,盘锦市已有55.5万人参保,累计享受待遇3261人,人均待遇标准达到1854.63元/月,已有54家服务机构被纳入长期护理保险定点单位[8]。

2.2.2 居家与社区养老服务建设

2020年,《辽宁省人民政府办公厅关于推进养老服务发展的实施意见》提出,要发展居家与社区养老服务,提供社区养老服务设施场地保障,建立社区嵌入式养老服务机构或日间照料中心,把为失能老人提供服务的社区日间照料站纳入养老机构运营补助范围,开展失能老人家庭照护者技能培训等[9]。2023年11月,《辽宁省推进基本养老服务体系建设实施方案》进一步强调要提升家庭养老服务能力,发展居家与社区养老服务[10]。

“十三五”期间,辽宁省沈阳市等9个城市获批国家居家与社区养老服务改革试点单位,利用国家支持资金建立了居家智慧养老服务平台,通过新型智能设备与产品以科技赋能提升失能老人照护质量。通过实施社区医养结合能力提升行动,重点为失能老人提供高质量的照护服务。在居家与社区照护方面,沈阳、大连、辽阳等地已陆续探索居家社区机构养老融合发展路径,提供社区嵌入式失能长期照护、短期托护、上门服务等有效的失能老人照护模式。

3 辽宁省城市失能老人社区照护存在的问题

3.1 失能老人护理服务人员与配套设施建设不完备

城市失能老人数量的日益增加使得其对护理服务的需求逐步增多,但许多成熟的老人社区至今还无法提供开展老年专项日常护理、康复功能训练、紧急现场救护援助等相对高水平功能的照料服务,仅限于对老年人的社会日常生活与活动需求提供简单辅助,缺少相对高层次人员的长期医疗护理保障与长期康复医疗支持体系以及系统的心理慰藉与精神疏导,服务内容单一,没有建立起在失能等级评估下照护服务的梯度性供给。大部分社区养老院仍普遍存在护理型、医疗型养老配套设施建设数量相对不足的瓶颈问题,缺少相关专业器械。

3.2 社区专业护理人员不足

从我国长期照护人才现状来看,专门从事社区照护的专项护理人员匮乏,现有从业人员学历偏低、专业素质不高。养老护理人员以40～50岁的女性为主,普遍缺乏专业技能训练,人员素质参差不齐。因经济收入、工作风险、社会地位、福利待遇等原因,社区医疗护理专业人才流失十分严重。

3.3 失能老人居家照护服务缺少政府政策支持

3.3.1 居家照护服务政策缺失

辽宁省在推进老年人参与居家养老事业方面政策的历程中,以沈阳市为例,近几年沈阳市先后起草出台了《沈阳市居家养老服务体系建设实施方案(2018—2020年)》、《沈阳市居家养老服务条例》等多部相关养老政策,但其中关于推进老年人居家服务护理活动方面的政策具体措施相对较少。

3.3.2 失能老人补贴覆盖面小、费用低

沈阳市根据辽宁省政府出台的《“十三五”期间辽宁省老龄事业发展与养老体系建设规划》,落实高龄失能残疾老人护理费用补贴政策。补助范围为全市城乡低保户、低保边缘户家庭中60周岁及以上的失能、半失能老人,失能、半失能老人护理补贴与重度残疾人护理补贴不兼得,补助标准为每人每月55元[11]。可见,沈阳市在失能老人护理费用补贴方面覆盖面过小,补贴对象仅限于低保户及低保边缘户,无法覆盖所有城市失能老人。且补助费用较少,不能在缓解失能老人护理费用压力方面起到实际作用。

3.3.3 失能老人家庭成员缺乏专业护理知识

目前,大部分社区的失能老人家庭医疗护理与服务形式仍以社区老年人家庭生活护理为主,对专业机构护理的认知度较低。大部分家庭在指导高龄老人日常用药及疾病预防、康复等多个环节上仍存在许多知识误区,无法妥善及时处置失能老人的身体突发状况,对失能老人的家庭日常保健护理缺乏足够的专业性。

4 失能老人照护对策建议

4.1 实现照护服务梯度化供给

尝试建立社区照护管理人制度,在科学评估失能老人照护需求的基础上,通过各方协调与沟通制订符合失能老人经济能力与实际照护需求的照顾方案[12]。争取在各方人员共同努力下,延缓老人失能时间,确保老人有品质地享受晚年生活,实现照护效益最大化。

社区照护服务供给包括两大类服务:一类为健康照护服务,一类为社会照护服务。健康照护服务包括医疗护理性照护,主要面向部分失能与完全失能的老人,提供住院后回归社区的康复治疗及虽无需住院但需保持治疗的健康维护。社会照护主要面向较为健康的轻度失能老人,包括维持日常生活起居的基础照护服务。可根据不同服务技术难度及老人的失能等级与照护需求,在社区内实现照护服务梯度化供给。

4.2 加强对社区专业护理人才的培养与激励

从根本上解决社区照护人才短缺问题,必须利用科学的教育与培养体系增加人才流入量,用职业福利与激励制度确保现有人才存量,建设一批理论基础强、专项技能过硬的社区照护服务人才队伍,通过合作与分工实现人员最优配置。可优化社区养老护理行业人才队伍的年龄结构,鼓励护理院校毕业的中青年人群参与,通过与高校合作进行人才定向培养,为相关专业毕业生提供社区实习机会,通过物质奖励最大程度地在社区留住人才,鼓励持证上岗,支持掌握多项技能。对于社区内缺乏具备专业知识的养老护理员,可通过政府购买的方式委托部分高校或民营机构为其提供继续教育与职业培训,提升其专项照护技能。利用大众传媒、网络媒体等手段加大职业宣传力度,增强相关人员的从业自豪感与满足感。

4.3 加大对失能老人居家护理的扶持力度

4.3.1 完善相关医保政策,提高失能老人补贴

进一步健全失能老人照护服务项目的医保报销目录,增加失能老人居家护理服务的可行性。我国在医保改革过程中对部分医疗项目的费用及报销比例逐年下调,但失能老人所需的居家护理项目依然没有纳入医保报销范围。长时间卧床、收入固定的失能老人每年在医疗服务上的支出相对较大,给家庭造成的经济负担较重,故在将失能老人照护服务项目纳入医保报销目录的过程中应加大医保统筹基金投入,协调医保部门将其纳入医保项目。政府应加大对居家护理服务项目费用纳入医保政策的支持,调度专项资金完善发展居家医疗服务项目,注意医保项目各部分间的重叠项目,纳入医保项目的过程中做好衔接工作,在减轻失能老人及其家庭经济负担的同时,也要避免其重复享受不同的报销项目。

4.3.2 加大资金投入,扩大失能老人补贴覆盖面

目前,大部分城市的失能老人护理费用补贴对象限于60岁及以上的低保、低保边缘户及重度残疾失能老人。失能老人护理费用补贴的覆盖面过小,且不能有效为失能老人群体减轻负担[1]。政府可加大对失能老人护理服务补贴的专项资金投入,扩大失能老人护理服务补贴覆盖面,使更多符合条件的失能老人享受到护理服务补贴,适当减少失能老人护理费用的支出,减轻部分经济困难失能老人的家庭负担,促进失能老人居家护理服务工作良性发展。

4.4 提升社会对居家护理服务的认知

4.4.1 提升家庭成员的护理能力

家庭成员在对失能老人的护理中占据重要地位,但拥有专业医学知识及护理知识的家庭成员仍在少数,可通过社区组织基层卫生服务机构的专业医护人员定期为社区内失能老人家属进行专业培训。提升家庭成员护理能力的同时,也要重视失能老人家属的心理健康问题。失能老人家庭成员作为其护理者长期处于高度疲劳状态,易产生负面心理,甚至导致抑郁。可召集医学院校护理专业的学生为失能老人的家庭成员进行志愿辅导,帮助其缓解压力,释放情绪。

4.4.2 鼓励社会多主体共同参与

除当前为失能老人提供居家护理服务的医疗机构、社会机构、家庭成员外,还可鼓励多方社会力量参与失能老人居家护理服务工作。许多大中小企业、个体商户及爱心团体、个人等都十分关注失能老人的居家护理服务工作,政府可通过“一对一”帮扶活动、“送温暖,送爱心”活动为家庭困难的失能老人提供无偿物质支持,有条件的企业可对失能老人的日常必需品加大优惠力度或进行爱心捐赠,还可召集符合资质的社会护理机构通过竞标等形式积极投身失能老人护理服务事业。充分调动社会资源不仅能够缓解政府在失能老人居家护理工作中的压力,也能够多方面保障失能老人居家护理服务向积极方向发展。

5 结束语

解决失能老人长期照护问题,是实现健康老龄化的核心内容之一,也是我国社会养老服务体系建设的重点。应充分发挥社区照护的便捷性,与家庭成员照护相结合,融合正式照护资源与非正式照护资源,满足失能老人的养老需求,减轻家庭照护压力。对于辽宁省失能老人居家及社区照护中存在的问题,应提升社区照护服务水平,丰富多元主体参与,加快建设针对失能老人的相关服务与设施,加强对非正式照护的制度支持,为家庭成员提供技能指导,搭建互联网平台促进社区正式照护资源的融合,强化社区专项人才的培养与激励,推动辽宁省社区养老服务健康持续发展。