基于国土空间规划落实造林绿化空间的路径思考——以贵州省为例

杨　洁

基于国土空间规划落实造林绿化空间的路径思考——以贵州省为例

杨洁

（遵义市播州区林业局贵州遵义563100）

在国土空间规划中明确造林绿化空间，是落实中央坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”、科学绿化等决策部署的必然要求。文章结合贵州省造林绿化现状，分析了目前存在的问题，提出了加大宣传力度、加强政策指导、成立专项管理小组、严守各类空间安全底线、评估造林绿化空间适宜性、在“一张图”上实现多目标平衡等路径，以期提升造林绿化空间规划和布局水平。

国土空间规划；造林绿化空间；落实路径；贵州省

建设生态文明是时代赋予林业的新的历史使命，迫切要求林业发挥更大的作用。在国家生态文明建设大格局下，贵州省有必要贯彻落实《中华人民共和国森林法》，将造林绿化纳入国土空间规划中，提升绿化效果，为建设生态强省做好准备[1]。但就实际情况而言，贵州省在造林绿化进程中仍旧存在较多的问题，如绿化用地不明确、绿化规划缺乏科学性等。为了彻底解决这些问题，本文通过资料搜集法、实地调研法，明晰造林绿化空间规划进程中的关键问题，并提出相应的解决措施，科学规划与安排造林绿化空间，提升造林绿化水平，增强生态系统碳汇能力，实现国土绿化高质量发展。

1 贵州省造林绿化空间工作开展概况

随着造林绿化工作的持续推进，2022年底贵州全省森林覆盖率达62.81%。贵州省林业局要求各地统筹推进乡村绿化美化建设，围绕森林景观美化、彩化、香化、果化“四化”目标，建设景观优美、韵味独特的山体林、水岸林、道路林，持续改善人居环境。

以贵阳市为例，贵阳市林业局2022年发布的《贵阳市林业局第四季度造林绿化工作开展情况》，总结了贵阳市造林绿化空间进展，其中提到以下3个方面。第一，在营造林工作方面，抚育森林1 333.3 hm2（2万亩），修复退化林2 666.7 hm2（4万亩），改造低产林4 000 hm2（6万亩）。第二，在国储林建设方面，共计完成2 000 hm2（3万亩）。第三，在开展造林绿化空间图斑核查方面，按照贵州《省自然资源厅 省林业局关于转发〈自然资源部 国家林业和草原局关于在国土空间规划中明确造林绿化空间的通知〉的通知》要求，分析造林绿化标准，组织开展造林绿化空间适宜性评估，以贵阳贵安为例，2022年初下发图斑34 929个，面积53 640 hm2（80.46万亩），截至2022年底，完成实地调查及举证图斑34 929个，面积53 640 hm2（80.46万亩），完成率100%，并上交完成矢量数据库[2]。

2 贵州省基于国土空间规划落实造林绿化空间中的问题

（1）居民生态环保意识有待增强。部分居民尚未养成基本的环保习惯，没有约束自己的不文明行为，随意丢弃废弃物、乱砍滥伐等现象时有出现，在一定程度上阻碍了造林绿化进程。

（2）政府有关部门未能充分发挥政策指导作用。国家虽然颁布了较多关于造林绿化的指导政策，但大多是宏观调控，未细化到县市层面，难以发挥其在造林绿化中的指导规范作用。

（3）人员管理不到位。造林绿化空间落实主要是在国土空间规划体系下展开，虽然有主管人员，但多兼任其他管理工作，不能抽出更多的时间和精力推进造林绿化工作。

（4）未结合地方实际。部分县市只是一味地寻求绿化面积最大化，未考虑当地的实际情况，将部分不具备绿化条件或者造林绿化损失较大的区域强行改造为造林绿化空间，不利于当地经济社会可持续发展。

（5）评估不规范。部分地区在进行造林绿化空间适宜性评估时，未严格按照国家相关规范开展，并出现评估指标选择不合理、不完整，资料搜集不全等问题，导致得到的评估结果不准确。

（6）可造林绿化用地地类存在矛盾冲突。造林绿化发展至今，已经取得了较大的成就，对各地环境的改善亦是有目共睹的，但国土“三调”成果、森林资源管理“一张图”在相关数据统计上仍存在一定的偏差，如耕地后备资源、现状耕地、永久基本农田等方面，进而很容易引发一些矛盾冲突，如部分地块在国土“三调”中显示为耕地，但在森林资源管理“一张图”中显示为宜林荒山荒地，这种矛盾冲突给造林绿化的统一规划部署形成较大的阻力，并给国土空间规划部门执行相关政策条例、制定规划方案、进行规划部署带来更多的难题。

3 基于国土空间规划落实造林绿化空间的路径

3.1 加大宣传力度

（1）规划部门可利用抖音、微信、今日头条等平台，定期推送一些关于造林绿化的知识、资讯等，提升群众对造林绿化工作的重视程度。主动配合地方推出的系列造林绿化举措，为造林绿化的可持续推进奠定基础[3]。

（2）林业部门、自然资源部门发挥协同作用，在工作调度会中展开深度沟通交流，明确各阶段造林绿化工作中遇到的突出问题，提出可行的解决方法，并将其纳入国土空间规划范畴，提前予以解决。

（3）规划部门应参照相关政策文件等推进造林绿化空间落实工作。例如，《国务院办公厅关于科学绿化的指导意见》对“合理安排绿化用地”列出了完整内容并提出了较为完善的指导意见，对农村绿地、城市绿地、绿化建设用地、农田防护林等如何进行规划及规划要点皆有说明。

3.2 加强政策指导

（1）加强政策指导作用。以《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等为指导，确定下一阶段造林绿化工作的具体方向与要点，纳入国土空间规划，避免出现冲突。

（2）通过政策发挥激励作用。以《省财政厅、省金融办、省农委、省林业厅、中国保监委贵州监管局〈关于进一步扩大我省农业保险保费补贴品种相关工作〉的通知》为依据，落实惠民措施，给予林场、专业合作社、大户和所有林农补贴，促使其做好造林绿化配合工作。

3.3 成立专项管理小组

由林业局、自然资源厅、财政厅等成立专项化管理小组，团结贵州各个部门的有生力量，一体化负责造林绿化空间工作的统筹、协调、组织、调度、评估工作[4]。

3.4 严守各类空间安全底线

（1）在新的国土空间规划中，要从水、粮食、资源等层面进行整体思考，持续强化对土地空间的限制。在城镇开发、耕地开发等方面，进一步明确耕地等开发边界，并对自然灾害、历史文化、环境能源等展开重点研究，减少来自这些方面的负面影响。此外，要在明确国家提出的安全底线的基础上，不断调整造林绿化空间，引入大数据技术，筛选各类生态问题，进行林、沙、水综合整治，提出相应的策略。

（2）整体布局生态环境保护、重大项目恢复。在重要生态空间建设、重要生态安全屏障布局中，优先考虑留下造林、绿化的空间[5]，并需做好以下工作。一是科学推进重要区域植被恢复。结合当地的生态问题，遵循“因地制宜”的原则确定绿化方式，如大江大河的左右岸、干支流、源头等区域应注重封山育林育草，推进水土保持林、水源涵养林以及小流域的综合整治；加大防沙带封禁保护力度，建设以乔草为主、灌草合理搭配的林草植被体系。二是有序开展退耕还林还草。针对国土空间规划中的重度污染耕地、重度沙化耕地、重要水源地、15°～25°坡耕地、陡坡梯田等执行退耕还林还草工作，需要注意的是，该项工作应充分结合产业发展、生态建设、群众意愿执行。

3.5 评估造林绿化空间适宜性

基于国家下发的造林绿化适宜性评估工作地图、《国家造林绿化空间调查评估技术方案》，开展造林绿化适宜性评估。遵循适宜性原则，确定当地应当种植的林木类型，再结合当地的政策条件、林木发展情况、环境因素（气候、湿度、温度、土壤等）等评估因子，对灌木林地、乔木林地等适宜绿化的林地展开评估调查，确定以下评估要点。

（1）确定评估指标。按照国家林业和草原局《国家造林绿化空间调查评估技术方案》要求，设定评估指标，具体如表1所示，结合贵州省实际情况，在不适宜评价指标中还应纳入水利蓝线、粮食生产功能区等。

表1　贵州省造林绿化适宜性评估指标

（2）资料搜集。一是搜集遥感影像数据。引入“内业为主，外业为辅”的方法，按照规范的数据采集方式，进行植被生长数据的采集、分析、处理、存储、应用，时间为6月到10月；影像分辨率达到亚米级，各个影像辨识度高、图像清晰。二是搜集评估资料。以国土调查最新调查结果为准，结合日常档案资料，搜集与以上评估指标相关联的档案资料。三是搜集其他资料。搜集铁路、道路、水系、土壤、地形等方面的基础数据；森林资源管理“一张图”；森林公园、湿地公园、国有林场、自然保护地界线等；通道绿化范围、乡村绿化范围、城镇绿化范围等资料。

（3）图斑补充。一是实地考察。结合当地国土空间规划实际情况，补充适宜造林绿化图斑，初步确定造林绿化大概空间；提出规划目标，结合贵州省森林资源拥有量、不同阶段变化趋势等，提出未来5年、10年、15年的林地保有量目标、森林覆盖率目标，从而对调查评估起到指导作用。二是以贵州省下发的图斑为参考，将规划新增建设用地、城镇开发边界、耕地后备资源、标注恢复属性原地、现状耕地等，与省下发图叠加分析，再剔除两者重叠范围，填写标注说明、相关因素等，筛选不适宜造林绿化图斑，最后呈递给相关管理层。

（4）生成国土调查云地图。登录国土调查云App，上传以上搜集的各项数据、图片等，进入“任务核发”模块，等待评估人员进行评估举证和调查。

（5）根据调查结果，评估适宜纳入造林绿化空间区域。

3.6 在“一张图”上实现多目标平衡

（1）自然资源主管部门应参考国土空间规划编制标准，结合当地土地规划方略、粮食安全标准、生态安全需求等多方面要素，对造林绿化空间工作展开一体化部署，规避可能出现的空间规划冲突，消除造林绿化空间对当地可持续发展的负面影响。

（2）对得出的适宜性评估结果展开科学审查，得出准确的审查结果，分析“三区三线”要点内容，结合国土空间规划“一张图”，确定造林绿化具体位置、空间，推动国土绿化、公共服务、产业发展、城镇建设等多目标平衡与统筹发展。

4 结语

基于《国家造林绿化空间调查评估技术方案》等相关文件要求，展开具体的调查研究工作，成立领导小组，合理分配研究任务，分享造林绿化空间调查评估的具体方法与流程，对科学安排造林绿化空间提供了参考。该项工作的意义在于为各类生态工程建设提供了思路，并在一定程度上加强了生态空间治理。本文建议在造林绿化空间规划时摒弃“一刀切”举措，充分让各部门协同联动，结合土地分类范围、海拔、降水量等评估指标，因地制宜地完成空间规划工作。

[1]吴剑波. 对造林绿化工作几个问题的思考[J]. 林业与生态，2020（3）：12-14.

[2]贵阳市林业局. 贵阳市林业局第四季度造林绿化工作开展情况[EB/OL]. （2022-12-30）[2023-10-30]. https://lyj.guiyang.gov.cn/zwgk_502951/zdlyxxgk/zllh/202301/t20230116_77945629.html.

[3]徐博，朱小青，屈雷，等. 在国土空间规划中明确造林绿化空间的现状、问题及建议：以陕西省为例[J]. 农业科技与信息，2023（7）：127-129，133.

[4]雄安新区规划建设局. 雄安新区扎实推进造林绿化筑实绿色空间基底[J]. 河北林业，2022（2）：20-21.

[5]安伟，黄伟. 基于国土空间规划落实造林绿化空间的路径思考[J]. 中国科技期刊数据库：工业A，2023（6）：112-114.

10.3969/j.issn.2095-1205.2024.03.11

TU985

C

2095-1205(2024)03-37-03

杨洁（1992—），女，贵州遵义人，本科，助理工程师，研究方向为林业分析。