全球治理的“内卷式”困境与中国的作为

刘雪莲 卓晔

【内容摘要】  2008年国际金融危机后，全球治理逐渐陷入困境，但与此同时全球治理中各类制度、规则广泛建立。现有研究解释不了全球治理失效但各类制度、规则又不断建立的现象。通过引入“内卷”概念，并分析全球治理“量的增长”与“质的停滞”的情形，可以将全球治理所面临的问题称为“内卷式”困境，即全球治理中制度、规则数量的增长并未带来全球治理质的提升。究其原因，全球化进程中的矛盾性在全球治理层面的反映可以解释这种“内卷式”困境，包括国家内部的矛盾性引发对全球治理的质疑、国家主义阻碍了全球治理向全球主义的升级、大国竞争削弱了多元主体的协同性等。面对全球治理的“内卷式”困境，中国提出人类命运共同体理念，以“一带一路”建设推进区域治理发展，减少因大国竞争造成制度、规则间的不一致，为推动全球治理质的提升而贡献力量。

【关键词】  全球治理  内卷  国际制度复杂性  中国外交

【作者简介】  刘雪莲，吉林大学行政学院教授（长春  邮编：130012）；卓晔，云南大学国际关系学院讲师（昆明  邮编：200020）

【中图分类号】 D5           【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2024）03-0074-19

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.202403005

冷战结束以来，全球化得到了长足发展。与此同时，全球治理作为一种由国家、企业、社会组织等多主体参与的治理方式，在全球化深入发展中能够协调各主体之间的利益，并积极应对经济发展、气候变化、跨国犯罪等各类全球性问题，为国际社会的发展与进步作出了积极贡献。然而，2008年国际金融危机之后，世界经济复苏乏力，全球经济治理机制也面临着效果不彰以及改革迟缓等难题。中美贸易摩擦、新冠疫情以及乌克兰危机等，都对世界经济的整体性发展和治理造成巨大冲击。同时，全球气候治理也面临诸多行动和落实层面的问题；而新冠疫情期间也集中暴露了全球卫生治理中世界各国“各自为政”的问题。这些问题反映出全球治理陷入了困境、僵局（gridlock）， 也引发了人们对全球治理是否有效的疑问，也有学者称为“全球治理失灵”，即国际规则体系不能有效管理全球事务，不能应对全球性挑战，致使全球性问题不断产生和积累，出现世界秩序失调的状态。

全球治理陷入困境的观点已经被广泛接受，且相关研究关注到了全球化及全球治理中的负面效应。当前，一方面，全球治理的相关制度、规则仍在不断建立；另一方面，全球治理的质却没有得到提升。针对这些事实，本文试图引入“内卷”的概念，对全球治理面临的问题进行分析，并力图对此提供一种不同的解释。

一、何为全球治理的“内卷式”困境

现有的关于全球治理困境的研究是伴随着现实政治中出现的种种治理失效现象而产生的，也是对全球化及全球治理的理论性反思。

（一）问题的提出

总体来看，全球治理的失效是国际秩序变革的产物。首先，由于新兴国家的群体性崛起，以往的国际权力结构对比发生变化，权力转移的趋势日渐明显；同时，非国家行为体也逐渐活跃于国际事务中，权力扩散的趋势也显而易见。而全球治理对基于规则的一元主义治理观、个体的工具理性以及新兴国家与原有大国对立的二元思维方法的坚持，则会带来治理规则的滞后，进而导致全球治理的失效。 其次，在全球治理的本体中一直存在着国家中心主义与全球主义的对立，且二者的边界并不清晰，因而主权国家便有突破这一边界进而导致全球治理失效的可能。 再次，全球治理目标和价值的冲突也是其失效的原因之一，因为全球治理中的价值共识、特定领域的价值理念以及不同行为主体之间的价值追求难以统一，这些相互矛盾甚至冲突的价值目标进而会制约全球治理功能的发挥。 这些因素导致全球治理陷入治理主体之争、治理理念之争以及治理价值之争的困境中。 最后，客观上来说，由于治理客体具有自身的复杂性并会产生复杂变化，对全球治理的要求更高、挑战更大，全球治理的难度也随之加大，容易出现治理无效的问题。

在国际权力结构发生变迁、全球治理价值受挫的情况下，全球治理的失效更明显地表现在作为规则治理平台的国际制度方面。一方面，制度本身具有非中性的特征，国家往往倾向于通过国际制度中的个体理性谋求自身利益，甚至因国内政治利益而舍弃全球公共利益，从而导致国际制度中的整体利益受损，进而导致全球治理失效； 另一方面，受到美国特朗普政府的“退群外交”、英国脱欧等“反多边主义”的冲击，国际制度中的领导权出现赤字、公共产品供给不足，全球治理也因此受到波及从而失效。 此外，多个国际制度之间因功能重叠而形成的国际制度复杂性会使国际制度出现碎片化和去中心化的特征，从而削弱各种国际制度的功效、造成制度间的相互掣肘，最终引发了治理政策的失灵。

以往关于全球治理困境的研究尽管注重全球治理进展缓慢甚至停滞的一面，却忽视了现实中全球治理所取得的成就以及全球治理处于不断变化过程中的復杂事实。这种侧重实质上将全球治理置于“有效或失效”的非此即彼的判断，未提及全球治理尽管失灵但依然是治理人类世界的主要途径的问题，也无法解释在多大程度上全球治理会失效，以及现实政治中一边是治理失效一边又有治理机制不断创建的现象。因此，立足于既有的关于全球治理困境的研究，也针对现有研究难以覆盖的问题，本文意图从一个新视角对全球治理的困境进行分析，以期在推动理论发展的同时对如何应对全球治理中的问题提供有益的思路。

（二）全球治理出现“内卷化”

“内卷”的概念是在20世纪30年代由美国人类学家亚历山大·戈登韦泽（Alexander Goldenweiser）在研究毛利人原始艺术时提出来的，意指没有创新的复杂化。而真正使人们关注这一概念，则是在20世纪60年代后，一些学者将它运用到农业生产的研究方面。比较有影响的是黄宗智在研究从1350年到1950年六个世纪的中国农业史时所提出来的农业“内卷化”现象，其实质是单位劳动投入报酬严重递减，其背后是高密度人口对农户和土地的压力。从农业领域扩展开来，黄宗智指出“内卷化”就是“几乎是没有任何质变而仅是越来越紧密的劳动投入（以及边际回报递减）的现象”，这种分析视角也适用于观察非农业和经济领域之外的类似现象，包括行政体系的“内卷化”，政策措施的“内卷化”，社会动态的“内卷化”，以及教育体系中的“内卷化”等。

近年来，在国际政治领域，也有一些学者采用“内卷”“内卷化”的概念或视角来分析现实问题，如有学者关注北极治理的“内卷化”问题，指出北极治理体系内部不断精细化、复杂化而治理能力并未得到提升，出现边际效益递减、治理赤字不断扩大的问题； 这种治理的“内卷”也表现在主权国家在全球治理中资源投入的增加。 也有学者以特朗普当选美国总统为研究对象，提出民主“内卷化”的问题，认为特朗普利用民粹主义的社会情绪当选总统，就是民主“内卷化”的一个表征。 还有学者用“内卷”来概括国家内外政策的特征，比如对俄罗斯政策选择的分析。

总的来看，无论在何种领域阐述“内卷”或“内卷化”问题，“内卷”现象一般有如下几方面的主要特征：一是在效率维度上收益与成本不成比例，也就是资源投入的增加往往导致边际收益效应的递减；二是在效果维度上，资源在数量上的投入并未达到预期的结果。 而“内卷”現象中投入的成本和资源仅仅是对现有结构进行修补。为了维持现有的结构导致无用的管理活动得以重复，各类工作的复杂化、精细化以及治理的形式化、过密化、异化也随之而来。 三是“内卷”的状态形成了比较封闭的体系，能够抵御、排除质变，如小农经济的“内卷”抵制了机械化的进入以及资本主义经济的发展， 进而阻碍了结构的革新，从而造成特定环境的特性化强化、难以发展进化到下一阶段。 因而，“内卷”现象本质上表现为特定领域内在纯粹的量的增长下，资源投入出现了边际效用递减的效应，且结构进行升级的可能性被封闭。

当前的全球治理受到治理理念、规则等因素的约束，本质上面临着滑向失效的风险。在国际制度层面，受美国拜登政府“选择性重返”以及“小院高墙”式新建国际制度等“伪多边主义”政策的影响，国际制度通过目标设立、规范社会化等方式实现有效治理的目标并未达到。 从管控国际制度复杂性转向协调与制度间的分工来实现治理系统的正面效应也难以实现。 取而代之的是，霸权国家凸显了国际制度的非中性特征，利用“国际制度方略”不断将国际制度工具化和武器化。但不可否认的是，全球治理在解决跨国及全球性问题的过程中依然被广泛采用且是有效的，全球性的治理平台在发展援助、气候变化等多个领域得以建立，地区性的合作机制也不断建立。面对全球治理在质的层面的失效与各类治理机制和平台在量上不断增加的情况，有必要对全球治理的现状进行细致划分，以精准辨析全球治理失效的本质和程度。当前，全球治理量和质的不匹配，表明全球治理不是走向结构和功能性革新，而是陷入了“内卷式”困境中。

二、全球治理出现规则增多与分化的趋势

“内卷”概念通过数量和质量的比较揭示了纯粹的量的增加难以带来事物性质改变的现象。在全球治理领域内，也同样出现了量与质的变化关系不对等和不成比例的情形，致使全球治理进入了看似活动频繁但又趋于失效的尴尬境地。通过对“内卷”现象及其本质的研究，可以为研究全球治理的困境提供一种分析视角。

（一）全球治理的机制和规则在数量上出现了增长

全球化的发展促进了世界市场的扩展、加速了世界的一体化，因地理条件阻隔的国家和民众之间的联系更加紧密甚至形成了相互依赖。这导致世界各国甚至人类的每个个体都具有了敏感性和脆弱性，易于受到他国和他人行为的外部冲击。在跨境问题以及全球性问题出现并日益加剧的情况下，单一国家及个人难以“独善其身”，而急需采取集体行动，并通过制度和规则来消除负外部性，维护自身的利益。因此，在全球化加强了人类内部联系的前提下，制度和规则由于能够发挥治理平台的功能并能够解决全球性问题而得以广泛创立。

总体来看，从二战结束至今，伴随着国际权力结构的变化和国际经济的发展，作为国际秩序主要依托的国际制度得到了不断完善和发展。有学者将国际制度规则的建立和发展分为美国主导时期、制度改革的缘起和发展时期、自由市场转向时期和国际秩序改革新时期四个阶段，从联合国的建立以及多边贸易体系和国际货币金融体系的确立，到回应发展中国家诉求和市场经济扩大而带来的国际制度规则的不同程度的变革，再到二十国集团、金砖国家合作机制、亚洲基础设施投资银行等新机制的建立，反映出制度化是战后国际关系的基本特征。 而随着国际关系社会化程度的日益提升，权力在不同场域流散，国家、企业以及社会组织等不同治理主体依据自身优势和权威场域发挥着各自的作用，并根据自身所秉持的原则和规范去创立相应的规则和平台，这就使全球治理机制和规则数量急剧增长，并涵盖了政治、经济、社会、环境、科技等人类生活的各领域。

（二）全球治理转向中的规则分化与复杂化

全球治理为应对外部形势的变化和自身的困境，出现了新的转向，使治理规则出现分化和复杂化的倾向。

第一，全球治理的区域性转向，区域性的规则和平台得以建立。在全球性的合作机制进展缓慢甚至失效的背景下，区域性的合作平台成为各国追求合作收益的首选。《北美自由贸易协定》（NAFTA）经过更新后成为《美墨加协定》（USMCA），美国与欧盟也签署了《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）；在亚太地区，日本在《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）的基础上推动形成了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），美国则在重心东移的战略下提出了“印太经济框架”（IPEF）。这些区域治理平台与既有的区域一体化机制（如《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等）存在本质的区别，是全球治理失效后在区域内部分国家出于自身目的而建立的治理形式，其目的并不是促进区域一体化的发展。IPEF就以贸易便利、供应链弹性、清洁能源等为合作领域，旨在引导供应链回流至区域内的国家、改变产业链全球分布的现状，从而通过“友岸外包”“近岸外包”“在岸外包”来减少对中国的依赖。 区域治理的出现，实质上绕开了全球治理的平台，在一定地理范围内通过建立规则率先实现区域内的获益。

第二，全球治理的集团化转向，使基于议题的不同合作机制得以建立。作为问题导向的治理方式，全球治理会根据现实问题的出现而不断变化。在当前国际政治的发展过程中，一些具有外部性的问题持续涌现，导致全球治理出现新变化。气候和数字议题便是其中的代表，气候变化成为各国甚至全人类面临的共同威胁，而应对气候变化则涉及一个国家的能源保障、生产结构、知识技术、金融体系等相关议题和领域；数字议题则因数据的管辖和非中立性而关乎国家安全、经济增长等问题。由于各国在资源禀赋上存在差异，在应对这些问题上也会有不同的偏好，例如，由于对化石能源的依赖程度不同，不同国家对推动气候治理的态度不同，从而导致立场的分化。由于各国的数字技术发展水平不同，全球数字鸿沟出现，发达国家与发展中国家的差距进一步拉大。国家之间利益和偏好的不同最终导致了这些领域内“俱乐部模式”的出现、全球治理的集团化转向明显。例如，沙姆沙伊赫气候大会后发达国家与发展中国家陷入对垒的状态。

第三，全球治理的竞争性转向，使新增机制具有明显的工具化、武器化的竞争性特征。治理规则是全球治理的具体体现，也是全球治理得以推进的保障，但是治理规则却出现了非中性的特征，服务于国家间的竞争。其中，国际制度作为全球治理规则的组成部分具有利益分配的特征，能够增加特定国家的操作性、工具性和结果性权力。当前，霸权国家为实现霸权护持和转嫁国内治理失败的矛盾，以竞争性多边主义的方式参与全球治理，致使全球治理出现了竞争性的特征。美国在基础设施领域针对“一带一路”倡议提出了“蓝点网络”（Blue Dot Network）计划、“重建更美好世界”（Build Back Better World， B3W）计划等，以“湄公河—美国伙伴关系”（Mekong-U.S. Partnership）推動次区域的安全化。此外，美国还以退出或威胁退出国际组织、干预国际组织、整合既有国际机制等方式来塑造能够提升自身权益的制度和规则。

因此，在全球治理的发展与转向中，既有因全球性问题增多、议题领域增加而带来的规则和机制的增长，也有基于治理机制的碎片化、分化及复杂化带来的规则数量的增长，这些变化导致国际制度出现了复杂性与分散化的特征。 显然，一个大而化之的治理平台和笼统的治理规则难以覆盖具体的治理对象，迫切需要更细致化、可落地的制度机制发挥作用，于是针对不同具体内容和子议题的制度和规则就应运而生。

三、全球治理未能实现质的提升

从现实来看，全球治理的规则和机制在数量上的不断增长以及在功能上日趋细化和复杂。这些变化应该说为全球治理更好地发挥效能奠定了基础。但是，实际情况是，全球治理的转向在很大程度上削弱了其有效性，使全球治理的质未能得到提升，全球意义上的治理远未实现，全球治理失效的风险依然存在。

（一）全球治理价值偏离且功能受损

全球治理是在一定价值导向下的一系列治理实践，在其出现区域性、集团性和竞争性的转向趋势中，当下的治理已然偏离了全球治理。在价值导向上，全球治理以类属性为出发点，强调地球、世界、人类为一个整体，站在全人类的角度、坚守人类中心主义， 形成了全球主义的价值导向。然而，当下的治理却以区域、国家集团以及单个国家为关注对象，最终凸显了个体国家在全球治理中的地位，是一种个体主义导向的治理，偏离了全球治理的整体属性。

在治理实践中，当前的治理难以发挥效能。区域转向的治理方式依托特定的地理范围和成员资格，形成成员间一致、统一的政治权威。在全球治理的区域转向中，各个区域之间会形成区域性的壁垒、抗拒区域外其他行为体的进入，最终导致全球治理的碎片化，出现“在一个场景中表现极佳的治理安排在另一个场景中可能遭遇滑铁卢”的情况。 以集团化的方式应对全球性问题时，由于所处立场和价值取向的差异，不同治理主体在各自特定利益基础上“各自为政”，一致的集体行动很难形成。因此，在全球治理主体的协同过程中，制度和规则的制定、公共产品的供给以及政策的落地执行等问题自始至终难以得到有效解决。而竞争性转向则将权力政治带到全球治理中，以个别国家的权力和相对收益作为治理的出发点，通过竞争性的单边主义行为维护个别国家的利益，但牺牲了其他利益相关方甚至全人类的共同福祉。这些转向导致全球治理碎片化，加剧治理主体间的差异、分化甚至矛盾，难以发挥治理功能。

（二）全球治理主体之间的结构性矛盾突出

西方发达国家是“超级全球化”的主要推手，在应对全球性问题时具有一定的能力。但是，广大发展中国家在被动卷入全球化后，往往更易受到全球性问题的困扰，也将因其缺乏单独应对全球性问题的能力和在面对全球化浪潮时的脆弱性而承受全球治理失效的后果。例如，在发展援助领域，西方国家始终坚持“华盛顿共识”，要求借款国家满足所谓的“市场化”结构性改革，这造成广大发展中国家缺少发展所需的资金，导致世界贫富差距的拉大以及畸形的全球化。当前的全球治理由新自由主义价值观所主导，资本主义世界体系的强权、统治、结构及文化霸权在其中都有体现，从而产生了国家间不平等甚至是剥削性的权力关系。

当下全球治理出现的三种转向以区域、国家集团和个别国家为首要关注，在实践中通过治理规则将特定区域、特定集团和特定国家发起的规范社会化，实质上反映出这些国家和集团的优势地位，而往往忽视了在技术水平、经济发展水平等方面原本就处于弱势地位的国家的诉求，致使其丧失议价权。随着这类治理规则的推行，处于弱势地位的国家将越来越难以获得这些规则带来的合作收益。而在这些规则的限制下，弱势国家与强势国家间的差距也将会越来越大。

（三）治理机制内部以及机制之间的竞争不断加剧

在治理规则和机制日趋增加的同时，这些规则和机制出现了内部领导权的竞争以及相互之间的竞争，并有可能导致制度之间的对立和冲突。在制度形成过程中，往往是依据某一大国或某些国家的利益偏好而进行制度设计的，当其他成员国的需求逐渐上升时，制度内的竞争和冲突就会显现出来，而制度内对抗性的存在就会使制度本身的效能大大降低，这就难以产生共同增益，而只能维持共存底线。在分散化和碎片化的国际制度中，功能重叠的制度之间并没有建立确定的等级权威，更不存在对于遵约有限性的明确规定或普遍共识，从而容易导致挑选场所、机制转换以及战略性不一致等机会主义的制度选择行为产生。不同国家按照有利于自己利益的方向对现有制度或规则进行选择；而且制度和规则的数量越多，这种机会主义行为就越频繁。这不仅会导致制度间的对立和冲突，而且会削弱制度规则和治理机制的权威性和合法性，导致治理效果不佳。因此，这种治理规则的细化和复杂化割裂了全球治理的本质，阻滞了全球治理实效的提升。

可以看出，在全球治理过程中，反映全球治理有效性的制度和规则出现了数量上的增长以及内容上的细化和复杂化，但是，就全球治理的性质而言，数量众多且内容细化的制度和规则无法带来治理效果的提升，全球治理依旧面临着失效的风险。对比全球治理中的具体的量和根本的质，量的投入并没有形成质的提升，只是造成了资源的不断投入和内部的复杂分化，因此全球治理实际上已然陷入了“内卷式”困境。

四、导致全球治理“内卷式”困境的原因

分析全球治理“内卷式”困境的原因，不仅需要关注全球治理质的提升的停滞，也需要解释全球治理量的变化，因而确定一个更加全面的视角尤为必要。全球化进程是全球治理的背景和起因，对于解释全球治理的转向具有根本性的作用。全球化进程在增强世界各国联系的同时也蕴含了各类矛盾，尤其是在经历了2008年国际金融危机、新冠疫情和2022年乌克兰危机后，自由主义国际秩序下的全球化更加暴露出多重矛盾，诸如全球化与本土化、全球化与国际化、全球化与世界均衡化的矛盾等，构成了解释当下世界变化的根源。 在这些矛盾的推动下，一些国家国内层面的问题凸显出来，而影响了其对全球治理的参与；国家主义回归重新将全球化的世界拉回到国际化层面，使全球治理明显呈现出国家间治理的特征；而大国竞争的日趋激烈、世界发展鸿沟的扩大，都促使全球治理出现工具化趋向。

（一）国内矛盾引发对全球治理的质疑

当全球化席卷世界各国时，全球化对各国在经济、文化甚至政治上都产生了塑造作用，从而形成了国家内部的分配效应。首先，在市场开放的背景下，生产要素丰裕的部门能够在世界市场中保持比较优势和竞争力，在全球化中获利、成为全球化的受益者；而生产要素贫乏的部门则会因为市场开放而缺少关税等保护措施，暴露在其他国家同行业部门的冲击下，进而会丧失获取利益的机会，成为全球化的牺牲品。其次，全球化带来了人口的流动，导致外来的生活习惯、话语方式出现，对各国本土的社会文化造成冲击。而伴随着人口的跨国流动日益频繁，各国国内原有的社会结构也会发生变化。最后，各国在贸易、能源、消费等领域因为自身资源禀赋的不同而形成了差异化的经济结构，而这种差异化的经济结构也在全球化进程中受到外来经济因素的影响。

面对全球化的冲击，激进的左翼认为自由主义的全球化加剧了不平等，保守的右翼则认为个人权利和国家主权在全球化中遭到了破坏， 加之部分国家的政治制度如多数主义选举制存在众多弊端，导致国家内部对于全球化的抵制进一步增多。 民粹主义在很多国家兴起，推动国家内部开始反思甚至质疑全球化，特别是出现了对全球性国际组织的抵制，认为其未能发挥功能，表现为反对或退出国际制度。这致使全球性的国际组织面临失效和权威丧失的危机。 而为了应对这种危机并回应国内政治民粹主义的诉求，一些国家积极推动全球治理的区域化和集团化转向，同时以安全逻辑和政治逻辑替代市场效率逻辑，以集团化治理的形式提升自身在相应议题中的规则塑造权，以此维护自身利益。例如，美国拜登政府在应对气候变化、能源治理等议题上的对外政策就带有“中产阶级外交”的色彩，服务于美国国内的中产阶级。

（二）国家主义的追求封闭了全球治理质的提升路径

在全球化进程中，以主权国家为出发点的国家主义持续存在。全球化带来的分配效应也体现在国家间层面，体现了不同国家在全球化进程中的收益和权力的不对等，而当下全球治理的具体实践和知识体系也反映出新自由主义国际秩序下国家间的权力关系是西方国家强权统治和文化霸权的延伸。 在全球化及全球性问题的治理进程中，国家主义得以形成，并和全球主义构成了全球治理进程中最主要的矛盾，贯穿于全球的治理主体、治理理念和治理价值的争论中。与全球主义相对立，国家主义并不强调人类的整体利益和人类中心的价值导向，而是注重民族国家这一人类社会生活中最主要的主体。国家主义更强调国家相对于国际社会、人类社会的独立性和自主性，維护民族主义国家在全球事务中的权威，追求现实主义的权力和利益争夺。 在当前的历史时期内，反对全球主义和全球性的国家主义强势回归， 国家主义甚至替代了全球主义，个体国家利益取代人类的整体利益，国家间对立的二元思维盛行。 这实质上使得全球治理偏离了初衷和方向，成为没有全球主义的全球治理，显著降低了治理向全球性发展的可能，阻碍了全球治理本质的提升。从根本上来说，全球治理当下所面临的“内卷式”困境，也是国家主义的流行在深层次上发挥作用的结果。

在规则与制度层面，由于国家主义强调的是国家在个体效用最大化下的相对收益，从而导致国家间在国际制度领域的竞争。这主要体现在两个方面，一是以制度和规则实现制衡。在国家主义的影响下，制度和规则成为国家之间实施制衡的工具，即把目标国排除在制度规则之外，使其隔绝于制度规则所产生的福利，以削弱目标国的收益。 因此，在国家间竞争日趋激化的情况下，国家倾向于创建一定的制度来制衡对手，从而增加了制度和规则的数量。二是以议程设置与新制度创设来维护利益。制度和规则内的主导国家能够通过议程设定等方式来维持自身在制度内部的领导权及利益，从而实现霸权的护持，致使制度和规则具有非中性的特征。 当制度规则具有了不公正的特征后，既有制度内的部分国家的偏好得不到满足，于是新制度的创设便成为这些国家追求自身利益的唯一选项，进而也增加了制度和规则的数量。这类新制度创设和国际制度复杂性形成的现象是既有制度“自我破坏”机制的后果。 同时，国际制度复杂性囿于国家间因意图异化和错位形成的交易成本而难以形成各个要素之间的合力，最终出现了相关议题治理在总体的制度性构造上缺乏统一目标而变得分散化。

因此，在国家主义的作用下，制度和规则量的增加，不可能提升全球治理的质。因为全球治理受到个体利益和相对利益的思维限制，阻碍了其向注重人类整体利益的全球性和全球主义升级的可能；而同样在国家主义的驱动下，全球治理的制度和规则成为国家间竞争的工具和场域，也伴随着国家偏好的细化而不断走向数量增长且内容更加纷繁复杂的道路，这实质上是一种没有发展的增长，从而造成治理赤字。这些特征都使全球治理陷入“内卷式”困境，导致全球治理的失效。

（三）大国竞争削弱了全球治理的协同性

国家主义和地缘政治的回归，增加了主权国家之间特别是主要大国之间在全球治理体系中的竞争和对抗。全球化的发展和全球性问题的增多使国家行为体的敏感性和脆弱性增强，从而促使国家行为体在全球治理中寻求协调与合作，在制度化的进程中共同增进利益。然而，国家主义的回归使全球治理的规则与制度逐渐沦为国家间竞争的工具，权力政治的争斗撕裂着原本并不牢靠的协调性。全球化和全球治理经过冷战后的发展，最终还是被国际社会深层的国家间结构所破坏，而国家主体地位的凸显，正是全球治理“内卷式”困境出现的根源。“在当今的全球治理体系中，主权国家间以权力博弈阻滞政策合作，以国家自我利益阻滞全球治理规范‘落地，就成为全球治理难以取得进展的重大障碍。”

同时，主要大国追求国家利益最大化，使全球治理在很大程度上被政治化或安全化。而这种政治化、安全化的倾向不仅影响了权力流散过程中社会及市场行为体参与全球治理的正常进程，而且腐蚀了国家主权让渡这一治理合作的基础。这很容易陷入权力政治以及相对收益的思维，造成主权国家之间的竞争，削弱国际组织的自主性和国际制度的约束力，进而加剧全球范围内的单边主义大行其道和多边主义的衰落，影响治理合作的开展，使全球治理重新回到霸权主义和强权政治的老路上。

总之，全球化进程中的矛盾性形成了国家内部以及国家之间的分配效应，而国内矛盾的凸显、国家主义的盛行以及国家之间竞争的加剧，都对全球治理的有效性带来冲击。表面上，全球治理的制度和规则在增加，但本质上往往偏离全球主义的价值导向、以个体利益为核心、以获取相对收益为目标，制度本身的中立性、合作性、协调性遭到破坏，从而使全球治理处于“内卷式”困境。

五、中国积极推进全球治理质的提升

通过引入“内卷”的概念对全球治理的发展困境进行研究可以发现，全球治理中“质的提升”与“量的增长”实则不成比例，实质上造成的是全球治理的“内卷式”困境，即全球治理制度规则的增加和精细化并未带动全球治理质量的提升。这种情况下的全球治理依然停留在国家主义盛行的阶段，难以走向全球性和全球主义，与人类命运共同体这一目标也相去甚远。同时，在国家主义及国家间竞争影响下的制度和规则会徒劳消耗国家投入的资源，形成制度分化堆叠后的制度阻滞和制度冲突，造成资源投入的收益递减。

那么，如何走出“内卷式”困境，实现全球治理的提升呢？结合中国外交的理念与实践，在推进全球治理质的提升方面，我们可以从如下几方面做出努力。

（一）在价值和伦理上坚持全球主义观照下的国家主义

国家主义忽视了全球主义的合理价值和伦理，从而导致全球治理陷入“内卷式”困境。坚持全球主义观照下的国家主义，就是在承认国家依然具有权威的同时推动国家的观念与行为朝着全球性和全球主义的方向发展，形成改良后的、理性化的、有限的和接受全球主义价值引导的国家主义，以遏制非理性民族主义和民粹主义。

党的十八大以来，中国提出构建人类命运共同体的主张，并逐渐被国际社会所认同，2017年联合国将人类命运共同体理念写入决议中。人类命运共同体理念就是基于全球伦理和全球主义观念，2017年习近平在中国共产党与世界政党高层对话会的讲话中指出，“人类命运共同体，顾名思义，就是每个民族、每个国家的前途命运都紧紧联系在一起，应该风雨同舟，荣辱与共，努力把我们生于斯、长于斯的这个星球建成一个和睦的大家庭，把世界各国人民对美好生活的向往变成现实。” 2019年3月，习近平在中法全球治理论坛闭幕式上又强调，“面对严峻的全球性挑战，面对人类发展在十字路口何去何从的抉择，各国应该有以天下为己任的担当精神，积极做行动派、不做观望者，共同努力把人类前途命运掌握在自己手中。” 人类命运共同體不仅是理念，更是未来的实践。中国在推动联合国和平与发展的事业上，以及在发展上合组织、金砖国家组织、中非关系、中欧关系、中国与“一带一路”沿线国家关系等很多方面都践行着这一理念，中国将人类命运共同体的理念与本国的发展紧紧联系在一起，将中国的发展融入世界的共同发展之中。全球治理涉及整个世界甚至整个人类的命运问题，没有全球主义观念的引领，全球治理不可能得到真正的质的提升，中国坚持人类命运共同体的理念和主张，就坚持了全球治理的大方向。

（二）将全球治理与区域治理相结合

国家主义的盛行体现了国家之间在全球化进程中利益和偏好的分歧，从而导致全球层面以及人类整体利益难以协调一致。然而，当下的国家主义已经是被全球化“洗刷”过的国家主义了，区域治理也需要重新审视国家主义。因而，可以借助区域治理来降低治理进程中的阻力，实现共同体的构建，也就是将区域治理作为全球治理的有益补充。当然，区域治理也需要以全球治理为目标，需要开放性而不是封闭性，也可以发展区域间的治理，以扩充治理的广泛性。

从中国的“一带一路”实践来看，2013年中国提出的“一带一路”倡议已经步入第二个金色十年，其成就有目共睹。在排除国家主义的干扰方面：首先，“一带一路”建设不仅践行共商共建共享的全球治理观，而且汇聚了主权国家以及次国家行为体、企业甚至个人等多元行为体的协同参与，在“一带一路”平台上构筑了全球、区域、国家间、次区域等多层次空间共生关系网络。 其次，在以“发展”为主导的“一带一路”建设中，中国始终秉持互利共赢的原则，而不搞“零和博弈”的对抗，使“一带一路”成为构建新型国际关系和集体行动的重要实践平台。再次，“一带一路”实质上是中国向沿线国家提供的国际公共产品，尤其是带动了许多周边发展中国家的发展，它不以中国国家利益最大化为标尺，而是着眼于区域国家的共同繁荣。最后，“一带一路”并不采用“俱乐部”模式构建“小圈子”，而是保持开放的态度欢迎世界各国加入，这既保障了“一带一路”的活力，又为世界各国提供了合作共赢的平台。

（三）对全球治理制度和规则本身进行改革和重塑

制度和规则在国家主义以及国家间竞争背景下难以助力全球治理的升级，因而也需要对制度和规则本身进行改革和重塑。从理论角度来看，应该对现有的制度和机制中引发对立和竞争的规则和条款进行修改，制度设计也应该减少排他性的内容；同时，面对国际制度复杂性可能带来的权威与合法性缺失、制度阻塞和竞争等现象，需要加强制度之间的协调，避免制度规则的“接合式冲突”。

从东亚或亚太区域的现实来看，近些年，由于美国将中国确定为“主要竞争对手”，不断在亚太区域建立小集团机制，以联合对抗中国。2022年5月，美国总统拜登宣布启动的“印太经济框架”带有明显的政治倾向性，服务于美国的“印太战略”，明确排斥中国，这势必进一步加剧地区的对抗和分裂。相比之下，中国签署和参与的《区域全面经济伙伴关系协定》，是以促进地区合作和共同发展为目的。同时，中国推动建立的亚洲基础设施投资银行也是为了促进亚洲区域的互联互通和经济一体化发展，补齐区域治理在基础设施建设方面的短板。作为发展中国家的一员，中国需要反映发展中国家和新兴国家的利益，将来更要以参与国家的普遍性需求和未来发展为导向，与广大发展中国家一道对既有的区域及全球治理机制和规则进行改革。面对制度和规则之间的分化，特别是冲突性的规则，提升全球治理质量的关键是实现大国之间关系的协调、改变国家主义的对抗立场，这是实现全球治理和区域治理的前提基础。中国在外交上一直致力于构建新型国际关系，即使在中美竞争的背景下，中国也一直努力与美国在各个领域和层级建立对话渠道，极力避免制度层面和其他层面的竞争或矛盾激化。

总体而言，越是在全球治理受挫的时候，各方越需要坚持全球主义的导向，为避免全球层面的战略不一致，区域治理应该是可行的合作方向，然而，区域治理也需要以全球治理的理念为指导；反之，若国际上充斥着大国间的竞争与对抗，则区域治理也仍然难以奏效。面对全球治理的“内卷式”困境，中国要努力推动构建人类命运共同体，同时在“和衷共济、和合共生”的理念下推进中国的外交实践，努力与其他大国共同管控或消除制度之间的分歧，以推进全球治理质的提升。

[责任编辑：石晨霞]