珠江流域重要饮用水水源地安全保障达标建设成效与挑战

陈秀洪，孙玲玲，罗 欢

（珠江水利委员会珠江水利科学研究院，510635，广州）

饮用水水源地安全直接关系人民群众的健康和社会稳定。按照《国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知》（国办发〔2005〕45 号）等部署，水利部着力开展重要饮用水水源地安全保障达标建设与评估工作。2006 年以来，水利部先后对供水人口20 万人以上的地表水饮用水水源地及年供水量2000 万m3以上的地下水饮用水水源地进行核准，将618 个饮用水水源地纳入《全国重要饮用水水源地名录（2016 年）》（以下简称《名录》）管理。为做好水源地安全保障达标建设与评估，水利部出台了《关于开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的通知》（水资源〔2011〕329 号）、《关于做好2012 年度全国重要饮用水水源地安全达标建设有关工作的通知》（水资源〔2012〕276 号）、《水利部关于进一步明确全国重要饮用水水源地安全保障达标建设年度评估工作有关要求的通知》（办资源函〔2018〕204 号）等多个文件，对全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的总体目标、评估指标、评估方法、工作程序等方面进行了规范化管理。

评估指标方面，2012年水利部发布的《重要饮用水水源地安全保障达标建设自评估表》涵盖了4个一级指标和51项二级指标，2015年水利部发布的《全国重要饮用水水源地安全保障评估指南（试行）》（以下简称《评估指南》）将评估指标体系优化为4个一级指标25项二级指标，同时量化指标打分标准。评估工作程序方面，2015年水利部提出的评估工作程序为“水源地自评—评估组评估”，于2018年优化后的评估工作程序为“水源地自评—省水利厅核查—流域机构抽查—水利部水资源管理中心汇总—水利部水资源管理司认定”。

全国重要饮用水水源地安全保障达标建设工作已开展近10年，其效果评估及对策研究成为众多学者的研究重点。张海涛和王亦宁在系统梳理了全国水源地安全保障达标建设工作开展情况的基础上，提出了完善相关法律法规、提高饮用水水源地监测和应急预警能力、完善饮用水水源地保护联防联控机制等建议。王孟等、毕建培等、毛玉姣、常琛等分别剖析了长江流域（片）、珠江流域、贵州省、山西省等地区饮用水安全保障达标建设存在的主要问题，提出优化水源地资金保障机制、加强监控能力和信息化建设、完善水源地协同管理长效机制等建议。师洋等以黄河流域（片）饮用水水源地为研究对象，提出了出台更加科学合理的评分程序和评分指标、建立上下游联动评估机制、强化水源地达标评估结果应用等建议。

随着全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的实施，水源地面临的关键问题较10 年前已发生明显变化。同时，水源地的管理体制也发生了变化，2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责调整至生态环境部。水源地内部关键问题和管理体制的变化对重要饮用水水源地安全保障达标建设与评估工作提出了新要求。基于此，本文整理分析水利部珠江水利委员会2018—2022 年对珠江流域（片）重要饮用水水源地安全保障达标建设年度抽查评估情况，从水量、水质、监控、制度4 个关键方面分析水源地安全保障建设成效，同时剖析水源地安全保障建设面临的新挑战，提出加强安全保障建设的相应建议。

一、珠江流域（片）水源地及抽查概况

珠江流域（片）列入《名录》的水源地共有108个，其中，广东省76个，占比70.4%；广西壮族自治区20个，占比18.5%；海南省5个，占比4.6%；云南省4个，占比3.7%；贵州省2个，占比1.9%；湖南省1个，占比0.9%。

水利部珠江水利委员会每年度对珠江流域（片）内全国重要饮用水水源地安全保障达标建设情况开展抽查评估。水源地抽查名单按照水利部每3年实现一轮全覆盖的总体原则确定，同时兼顾抽查水源地所在省份及水源地类型，重点选取发生过水量水质不达标、上年度评估存在问题以及其他有必要核实情况的水源地。2018—2022年珠江流域（片）水源地抽查情况见表1。

表1 2018—2022年珠江流域（片）水源地抽查概况

二、水源地安全保障达标建设成效

1.总体情况

对照《评估指南》确定的4类25项指标对珠江流域（片）重要饮用水水源地水量、水质、监控、制度等4个方面进行综合评估，2018—2022年，抽查水源地数量分别为106个、34个、37个、45个、30个，评估等级情况见图1。从图1可以看出，2018—2022年，珠江流域（片）重要饮用水水源地安全保障评估等级明显提升，水源地优秀率从2018年的51.9%提升到2022年的100%。

图1 2018—2022年珠江流域（片）重要饮用水水源地安全保障评估等级

2.水量保证方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要饮用水水源地水量安全方面的抽查满分率分别为54.7%、61.7%、78.4%、88.9%和86.6%，一定程度上反映了流域水源地水量安全状况稳步提升。其中，年度供水保证率和供水设施运行指标2020—2022年连续3年抽查满分率为100%；水量调度管理指标近5年抽查满分率为83%～97.8%；应急备用水源地建设指标近5年抽查满分率逐年提高，从2018年的62.2%提升到2022年的96.6%（见图2）。

图2 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要饮用水水源地水量指标抽查满分率

3.水质合格方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要饮用水水源地水质安全方面的抽查满分率分别为26.4%、32.3%、40.5%、62.2%和70%，一定程度上反映了流域水源地水质安全状况显著改善。其中，取水口水质达标率、入河排污口设置、植被覆盖率、准保护区综合治理等指标近5年抽查满分率均维持在较高水平，各年抽查满分率均在90%以上；封闭管理及界标设立、交通设施管理、一级保护区综合治理、二级保护区综合治理、含磷洗涤剂及农药等使用指标近5年抽查满分率总体呈现上升态势，分别从2018年的52.8%、64.1%、61.3%、80.2%和88.6%提升到2022年的93.3%、96.6%、80%、93.3%和100%（见图3）。

图3 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要饮用水水源地水质指标抽查满分率

4.监控完备方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要饮用水水源地监控安全方面的抽查满分率分别为48.1%、26.5%、72.9%、91.1%和73.3%，一定程度上反映了流域水源地监测监控能力有所提升。其中，应急监测能力指标2020—2022年连续3年抽查满分率为100%；视频监控指标2021—2022年连续2年抽查满分率为100%；水质水量在线监测、特定指标监测、巡查制度、信息监控系统等指标近3年抽查满分率基本均超过90%（见图4）。

图4 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要饮用水水源地监控指标抽查满分率

5.制度健全方面

2018—2022年，珠江流域（片）重要饮用水水源地制度安全方面的抽查满分率分别为56.6%、38.2%、81.1%、95.5%和90%，一定程度上反映了流域水源地监督管理制度有所完善。其中，保护区划分指标2019—2022年连续4年抽查满分率为100%；部门联动机制和资金保障指标2020—2022年连续3年抽查满分率为100%；法规体系和管理队伍指标2021—2022年连续2年抽查满分率为100%；应急预案及演练指标2021—2022年连续2年抽查满分率均超过90%（见图5）。

图5 2018 — 2022 年珠江流域（片）重要饮用水水源地管理指标抽查满分率

三、新时期水源地保障面临的挑战

1.水源地保护面临的主要问题发生变化

经历了饮用水保护区“划、立、治”，水源地“环境保护专项行动”、安全保障达标建设、规范化建设等阶段的治理，饮用水水源地在保护区划分、入河排污口设置、封闭管理及界标设立、监测能力建设等方面配备了一系列硬件设备和软件设施，水源地保护工作取得明显成效，珠江流域（片）重要饮用水水源地保护面临的主要问题较10年前发生明显变化。

水量方面，新问题为应急备用水源地建设不到位。该指标近3年扣分次数占总抽查次数的比例为10.7%，主要体现为未建成应急备用水源地及其配套供水设施。

水质方面，新问题为一级保护区综合治理不到位。该指标近3年扣分次数占总抽查次数的比例为24.1%，主要体现为存在农田果林种植、渔业养殖、游泳、垂钓现象。

监控方面，新问题为特定指标监测不到位、巡查制度不完善。两项指标近3年扣分次数占总抽查次数的比例分别为8.9%、6.2%。其中，特定指标监测方面主要表现为未开展排查性监测，巡查制度方面主要表现为巡查记录不完整。

制度方面，新问题为应急预案及演练不到位。该指标扣分次数占总抽查次数的比例为8.9%，主要体现为未开展年度应急演练、应急物资储备有限。

2.评估机制与部门职责不协调

2018年《水利部职能配置、内设机构和人员编制规定》明确，水利部在饮用水水源的职能定位为“指导饮用水水源保护工作”。水利部门重点围绕水资源管理的水量分配、水资源调度、水资源论证、取水许可等制度手段保障饮用水水源的水量供给，通过河湖长制的落实和水域的水质监测，保障饮用水水源安全。受限于部门的职责定位，现行《评估指南》中保护区划定、入河排污口设置、封闭管理及界标设立、保护区综合治理等指标的评估、整改和监管责任主体脱节，影响水源地安全保障达标建设工作的有序推进。此外，水利部通过强化取水许可管理、优化水资源配置、推行河湖长制、开展河湖健康评估等举措保障水源地安全，上述举措有必要纳入水源地安全保障达标建设评估的范畴。

随着信息化水平的提升，水源地管理进入智慧防控阶段。水利部等三部门印发的《关于进一步加强饮用水水源保护和管理的意见》（水资源〔2016〕462号）提出“强化科技支撑，充分利用无人机、遥感等先进技术和设备，加快实现水源地管理和保护自动化、信息化，实现饮用水水源保护区动态监控”。水利部印发的《关于做好饮用水水源保护相关工作的通知》（办资管〔2019〕251号）强调“做好饮用水水源管理范围内的风险防控，及时消除安全隐患”。目前，已有部分水源地积极探索“常规与预警监测、人机协防、主动防控”管理模式。例如，水利部珠江水利委员会创新建立了集人工定点监测、无人机巡航排查和遥感宏观判别等多手段于一体的监督性技术体系，建立粤港澳大湾区重要水源地“一源一档”数字化监管档案和监管系统。现行《评估指南》主要侧重于视频监控、在线监测、人工巡查，以及突发事件发生后的应急监测、应急预案及演练能力等方面的评估，欠缺无人机、遥感等信息化监管手段及突发事件发生前的预警监测和风险源防控等方面的评估内容。

此外，《水利部办公厅关于做好饮用水水源地水质监测工作的通知》（办水文〔2019〕214 号）、《水利部办公厅关于强化流域水资源统一管理工作的意见》（办资管〔2022〕251 号）、《水利部办公厅关于开展重要饮用水水源地水质水生态监测情况摸底工作的通知》（办水文〔2023〕230 号）等文件对重要饮用水水源地管理提出了开展水质监督性监测、开展水生态监测与预警、推进信息化管理、加强流域区域沟通协调、强化跨部门水资源保护协作等新要求。现行《评估指南》发布于2015年，距今将近10年，缺乏对水源地管理新要求的衔接与响应。

3.区域发展对水源地管理提出新要求

随着经济社会的高速发展，局部地区供水格局发生较大变化，致使《名录》中部分重要饮用水水源地的管理保护难度增大；同时，有些近年新增或优化调整的饮用水水源地逐渐承担保障城市供水安全的重要任务，却因不在《名录》中而缺乏强有力的安全保障建设举措。比如2022年，广东省申请将广州市陈村水道水源地、佛山市容桂水道水源地、湛江市赤坎水库水源地、茂名市袂花江共青河水源地、茂名市海尾水库水源地、深圳市东深供水渠水源地、汕头市韩江南溪水源地等7 个水源地调出名录，申请将深圳市清林径水库水源地、深圳市公明水库水源地、茂名市罗坑水库水源地等3个水源地调入名录。

此外，珠江流域（片）重要饮用水水源地出现了“安全保障达标建设效果空间差异逐渐拉大”的现象。例如，佛山市潭州水道水源地、茜坑水库水源地等连续多年抽查评估得分满分。然而，广西、云南等个别水源地受地方政府财力限制，资金投入难以保障，影响水源地安全保障达标建设工作进度，仍存在水质在线监测无法实现、排查性监测未开展、保护区面源污染突出、缺少应急演练等问题。

四、建 议

①优化水源地达标建设评估指南。重点依据水利部门职责，立足于新时期水源地面临的新形势与新要求，合理调整指标内容和权重，强化取水口设置、应急备用水源布局、水量调度、取水许可管理、河湖长制、预警管理、智慧防控等方面的评估内容并加大权重，细化评估标准，推进水源地管理与保护的提档升级。

②强化流域机构统一管理职责。以流域为单元统筹规划饮用水水源地布局，修订重要饮用水水源地名录，实施名录动态调整，持续推动饮用水水源地安全保障达标建设评估。强化饮用水水源地日常监管与监督性监测，建立健全流域区域沟通协调制度，推动跨部门水源地保护协作机制落地增效。

③健全水源地资金投入机制，加强生态补偿机制建设。国家层面争取出台有关政策，设立专项用于水源地达标建设的资金，明确将水源地保护纳入财政预算，完善“受益区付费、保护区得偿”的水源地生态补偿机制，有序开展水源地生态补偿试点工作，设立专门的水源地生态补偿基金，缓解水源地保护投入不足和资金筹措困难的问题。地方政府层面积极通过水资源保护规划等途径争取资金支持，建立多渠道的投融资机制，加大水源地投入保障力度。