内部控制视角下对高校预算绩效管理的思考

陈瑜

［摘 要］在内部控制视角下，加强高校的预算绩效管理，能够使高校更好地发挥其职能，促进社会经济的健康发展。在实践中，高校的内部控制系统与预算绩效管理系统已经逐渐地结合起来，因此，对这两个系统之间的关系进行深入的研究是非常有意义的。同时，本文从强化高校的内部组织与管理；加大对高等学校内部控制和预算绩效管理的宣传；加强对单位内部工作人员的培训；对业绩考核指标进行精练；重视信息化建设等方面出发，对加强高校内部管理策略进行讨论，为高校强化内部管理打下坚实的基础。

［关键词］内部控制；高校预算绩效管理；内在联系；管理制度

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.05.001

［中图分类号］F810.6；F234.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2024）05-0004-04

0     引 言

高校财务预算绩效管理是国家对高等学校预算管理改革的重要内容。为了保证高校的正常运转，需要营造一个良好的内部控制环境，构建一个完善的内部控制制度。财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》为高校实施预算绩效管理提供了新思路。在全面推行预算绩效管理、全面推进高校内部控制建设的政策背景下，本文对高校预算绩效管理和内控管理两者之间的逻辑关联和共性进行了深入剖析，为实现高校预算绩效管理和内控管理机制的有效实施提供一定的理论基础，进而为高校财务治理能力现代化提供了价值依据和探索途径。

1     高校预算绩效管理与内控管理的政策背景

在全面推行预算绩效管理的大背景下，教育部于2019年发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对部属高校和其他事业单位提出了明确的要求，并指出要逐步实现教育经费的全口径覆盖，并根据教育经费的行业性质、公益性质和循环性质，科学、有序地使用教育经费，从组织领导、职责分工、人员配置和信息技术等多个方面强化经费的管理和保障。财政部先后发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，对内部控制进行了细化，每年都有相关的制度安排，在此基础上，形成了一套完整的、可持续的、有针对性的、可操作的、有组织的、有纪律的、有计划的、有步骤的内控管理体系。《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》的发布，旨在促进高等学校进一步健全内控体系，提升管理水平，按照《指南（试行）》的要求，进行全面系统的建设与执行［1］。

2     高校预算绩效管理与内部控制理论综述及其内在关联

2.1   高等学校内部控制

高校的内部控制指的是高校通过制定一系列的规章制度、实施办法、细则以及执行程序，对自身的经济活动进行风险防范和控制，从而实现其预期的目标。在高校管理体系中，内部控制与预算绩效管理是两大核心内容，两者相辅相成，相互促进，为高校的绩效管理工作提供了一种行之有效的方法。

2.2   高等学校预算绩效管理

高校预算绩效管理指的是将绩效的概念引入高校预算编制、执行和评估的全过程，强调资产与预算的统一，实现目标的预设、过程的实现和成果的评估，以实现资源的节约和有效的配置。目前，预算绩效管理工作的主要目的就是要在各级部门之间形成一套以成果为导向，以绩效评估为方法，以成果运用为保证的预算管理体系，以改进预算管理，优化资源配置，节约开支，提升公共物品的质量，提升公共服务的质量，并将其贯穿在预算的编制、执行、监督等各个环节之中。

2.3   高校预算绩效与内部控制的关系

一是高校财务指标与预算绩效管理在某种程度上具有一致性。高校预算绩效管理的目的在于改善管理、优化资源、降低成本、改善公共物品质量、改善公共服务质量，同时也是高校内部控制的一个重要目的。二是内部控制视角下，高校实施预算绩效管理是高校实施绩效考核的根本保证。预算作为一项经济管理活动，在预算的编制、批复、执行、决算和评估的各个环节都會有一些潜在的风险，而内部控制的实质就是要防范和控制经济活动中的风险，以保证一切经济活动都可以安全高效地进行，以更好地达到内部控制管理的目标，达到预算绩效管理的目标。三是高校预算绩效的内在需求，反映高校内部控制的综合性。高校预算绩效管理与预算的编制、执行、监督等都是一个有机统一的整体，与高校内部控制的总体要求是一致的［2］。

3     内控机制与高校预算绩效管理的关联性与契合性

3.1   高校内控管理“控制环境”与“全方位”预算绩效管理的关联性与契合性

“全方位”高校预算绩效管理，是指以“功能+活动/重点任务+计划”为逻辑主线，构建“学校+部门+政策+计划”全面的预算绩效管理系统，以达到高校预算绩效管理目标。高校的“控制环境”主要指大学的发展规划、组织结构、关键岗位、关键人才等，是大学的核心价值观，也是大学的环境要素。学校发展远景与策略规划、年度工作规划，是学校内控与预算绩效管理的共同依据与前提。根据高校的远景和使命制定中、长期发展规划，在每个阶段都有明确的目标、任务和倡议；制订年度工作方案及执行保障机制。内部控制体系：在每个阶段、每个年度，确定工作目标、工作任务和实现途径，确定内部控制准则、标准程序、内部控制要素和关键节点、内部控制监督点和相关措施，保证目标得到落实，任务得到有效执行，实现途径没有发生重大偏差。高校预算绩效管理以高校的使命与远景为依据，自上而下逐级分解，从学校的战略计划与目标，再到具体的活动与工作任务，最终到达具体的项目绩效监控与评价点，从而实现全方位管理。高校预算绩效与内控在组织架构与分工等方面存在较大一致性，在“业财融合”思想指导下，高校预算绩效管理与内部控制成为高校两大管理制度，要求高校领导与各部门主管深入参与，所有的项目领导者（包括专项领导者、任务领导者）都要负责项目的内部控制和预算绩效工作。

3.2   高校预算绩效“全覆盖”与其内部控制“经济活动范围”的关联性与契合性

高等学校预算绩效的“全覆盖”，是指高等学校预算绩效管理实现对基础经费、项目经费、专项经费、收入经费、上级拨款、本级经费及其他经费充分的覆盖。大学的“经济活动范围”主要包括预算、决算、会计、政府采购、学校资产、工程项目、合同等。预算绩效是一种基于预算资金，对高校运营状况进行评估的方法。其一，预算中的开支与绩效管理，与预决算内部控制有很高的一致性，预算开支与会计有自然的逻辑关系。其二，项目管理是预算绩效的一个重要方面，项目绩效目标管理、运行监控和评价管理包括采购和合同管理，与项目管理、政府采购和合同管理等内部控制管理有一定的联系，只是侧重点有所不同。其三，传统的预算绩效管理以资产为中心，以绩效评估为基础，以资源配置为导向。除了一些新的资产种类之外，高校很少对这些资产及其绩效进行全面、独立的管理。但是，一些省、市、自治区已经开始实施省级高等学校的资产绩效评价，为高等学校的资产管理工作提供了新的思路和新的发展方向［3］。

3.3   高校预算绩效管理“全过程”与高校内部控制管理“运行机制”的关联性和契合性

预算绩效管理的整体流程是：事前绩效评价、预算绩效目标管理、绩效运作监督、绩效评价、成果运用。从可行性、合理性和绩效性三个层次，通过与重大决策、重要经济事项、重大资金支出、项目立项论证等项目决策机制的内在联系提出项目绩效评估与内部控制管理相结合的新思路。随着管理领域与需要不断扩充与完善，业绩指数与预算数额则存在着深刻的关联，且对二者形成了制约。将“双监控”（绩效指标和预算执行）和项目计划和内部控制系统的实施和监督有机地结合起来，为内部控制的实施与监督提供一套相对成熟、科学、可测量的可比较的监测点与指标体系，提高内部控制实施与监督的科学性与可操作性。预算执行绩效检讨及结果的应用，将有助于解决在项目完成及检讨后，可能产生的内控制度的管理盲区问题。预算绩效评价应同时关注项目本身的结果和效果，而这恰恰是目前高校管理和内部控制中存在的问题。绩效评价结果的运用应建立在内部控制的整改落实机制和预算管控机制的基础上，这样才能更好地运用绩效评价的结果，将这三个方面有机地结合起来，相互补充，从而提升管理的价值和效率。

4     基于内部控制建立高等学校预算绩效管理制度

4.1   强化高校的内部组织与管理，为高校的内部管理打下坚实的基础

任何组织或单位要实施一套行之有效的管理系统，都需要有一个合理的内部系统，以及一个行之有效的治理结构。首先，高校应在决策、实施、监督、评估等方面进行有效的分离，以确保各个部门之间的责任明确；其次，依据内控原理，构建一个有效的治理系统，明确决策、监督和执行部门的职权范围，并对各部门之间的权力关系进行制约和平衡。最后，高校要培養和建立现代管理理念，增强对风险的认识，增强对效益的认识，高校的各种管理制度要有利于可持续发展，确保信息流动顺畅，确保对实施的评价具有全面性和客观性，并能进行有效的改善。

4.2   加大对高等学校内部控制和预算绩效管理的宣传，加强对单位内部工作人员的培训

对高校而言，内部控制和预算绩效管理仍是一个崭新的课题，所以，开展内部控制和预算绩效管理工作的首要任务就是加强宣传和培训工作。首先，要根据国家的相关政策与标准，对高校所有人员进行预算管理，同时，要在高校中营造“绩效管理”的文化氛围，

让高校所有人员都能深刻地认识到预算的重要性，这样才能有一种良好的实施环境。其次，要加大对内部控制的宣传力度，让所有人都认识到内部控制是一个很重要的问题，不仅涉及某个部门、某个岗位，还涉及所有人，这是一个自上而下的过程。自下而上的协作式治理贯穿于管理工作的全过程，只有充分发挥所有人的主动性，才能使预算绩效管理执行更为顺利。最后，要认识到财政资金的社会性质，要认识到国家对这些资金的投入使用所期望获得的社会效益和经济效益，了解国家颁布的相关法律法规的动机，从而了解单位在使用财政资金时，如何贯彻内部控制和预算绩效管理的要求。

4.3   根据内控要求，对业绩考核指标进行精练

在实行预算绩效管理的过程中，必须将内控思想纳入其中，并将内控思想与预算绩效管理有机地结合起来。在绩效管理模式中，首先要根据内部控制的要求，对预算绩效管理活动的流程进行细致的梳理和分析，确定预算绩效目标和绩效评估指标体系。同时，基于风险的防范和控制，以高校中长期规划和年度计划、年度重点工作任务为核心，科学设计绩效目标和绩效评价指标体系。其次，在管理方面要坚持内控流程的动态管理，并根据高校的具体情况，对绩效评估指标进行细化，在预算执行方面，要对预算执行情况进行定期或不定期的动态审查，使绩效评估部门能够发现问题所在。针对以上问题提出应对措施，并通过合理调整和自我调节，确保绩效目标的实现。最后，在对预算绩效及其使用效果进行监督、评价的时候，要遵循内部控制的全面性、重要性、客观性等原则，按照制定的预算绩效目标，对存在的问题进行仔细的调查，分析产生的原因，进行客观的评估，然后对评估的指标进行分析，对绩效评价指标体系进行进一步的完善。

4.4   重视信息化建设，加强单位的内部管理

在当今信息化时代，一切的现代化管理都与信息技术的运用密不可分。预算绩效管理的重要性不言而喻，从预算绩效目标的制定，到预算的会计核算，再到预算的审计，再到预算绩效的评估与分析，都必须在一套完整的信息化体系下进行，才能保证预算绩效得到全面、准确的反馈，进而能够对预算绩效做出一个客观的评估。为此，需要在信息技术的支持下，对高校进行有效的内部控制与预算绩效管理。为确保高校内部管理的顺利进行，首先要构建适合高校自身特点的信息化管理系统，如此才能实现高校内部控制、预算、绩效等目标。其次要建立起一套有效的信息安全保护系统，以提高数据信息的安全性为主要目标，通过技术措施和管理措施，建立较为完善的信息安全管理体系，全面保证数据信息的安全性和准确性。比如，在管理会计信息系统中，要建立安全保障制度，提高会计信息的安全性，建立数据信息安全防护体系，着重研究管理会计、反网络黑客攻击技术，更新和升级管理会计系统病毒查杀软件，采用防火墙技术和信息加密技术，全面保证管理会计数据信息的安全性。

5     结束语

总而言之，高校根据内部控制制度的要求构建预算绩效管理的模型，能够将预算绩效管理体系与内部控制体系相结合，更加有利于预算绩效管理的实现。从内部控制的角度看，高校要实现预算绩效管理，必须加强组织建设，加强人员培训，健全绩效目标与指标体系，加快信息化建设，提高高校预算绩效管理水平。

主要参考文献

［1］李佩萍.高校财务预算开展绩效管理探析［J］.江苏建筑职业技术学院学报，2013（4）：63-66.

［2］卢彩晨.高等教育绩效评价的缘起及功能［J］.复旦教育论坛，2011（3）：23-26.

［3］张文武.行政事业单位预算绩效管理探究［J］.行政事业资产与财务，2020（22）：17-18.