新时代党内监督的实践历程、理论创新与经验启示

肖剑忠 张星月

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在继承马克思主义经典作家党内监督思想,坚持中国共产党党内监督有关成功经验和科学制度,广泛吸收人类政治文明优秀成果的基础上,直面管党治党宽松软以及腐败高发和“四风”盛行的严峻挑战,大力加强党内监督,不断破解党内监督难题,提出了许多关于党内监督的新观点新论断,从而丰富了党的自我革命战略思想,指导党内监督顺利推进并取得显著成效。总结新时代以来以习近平同志为核心的党中央在推进党内监督方面的实践历程、理论创新以及经验启示,对于我们党在社会主义现代化新征程中,深入推进新时代党的建设新的伟大工程,以党的自我革命引领社会革命,最终全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴,具有重要意义。

一、新时代党内监督的实践历程

党的十八大后,以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党的战略方针,高度重视党内监督,健全巡视巡察、领导干部个人事项报告、党内谈话、派驻监督等党内监督制度,修订《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党巡视工作条例》等党内监督相关法规,开启了富有创新、亮点纷呈、卓有成效的党内监督实践历程。这一光辉历程以2016年召开的党的十八届六中全会通过新修订的《中国共产党党内监督条例》为界限,可以分为前后两个阶段,前一阶段可概括为问题倒逼的以标本兼治为目标的党内监督显著强化阶段,后一阶段可概括为自我革命驱动的以健全党内监督体系为目标的党内监督不断深化阶段。

(一)党的十八大至党的十八届六中全会:问题倒逼的以标本兼治为直接目标的党内监督显著强化阶段

党的十八大后,面对“我们党面临着许多严峻挑战,党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题,我们必须下大气力解决”(1)习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014:4.的严峻形势,以习近平同志为核心的党中央鲜明表态:“打铁还须自身硬”,坚持全面从严治党,切实解决自身存在的突出问题。由此,作为练就过硬之身重要举措和全面从严治党重要内容的党内监督得到了全方位强化。

从主体角度看,多种党内监督主体的监督权能和监督责任得到显著强化。一般而言,党内监督的主体主要包括党中央、党委(党组)、纪委、党的工作部门、党组织和党员等,其中最为大家所熟知的就是纪委的监督。党的十八大后,通过完善“两个为主”的纪委领导体制(即党的十八届三中全会确定的“查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”,以及“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”)、实行“三转”(即转职能、转方式、转作风)、实行派驻监督全覆盖等,纪委的监督权能和监督责任显著强化,纪委“种别人的自留地、荒自己的责任田”“纪委多年不办案”“纪委干部不会办案”等现象和问题得到明显改观或彻底纠正。更值得关注和肯定的是,虽被党章党规赋予党内监督职责但监督力度长期偏弱的党委(党组)的监督责任和监督权能被显著强化,其重要原因是党中央明确各级党委(党组)在党风廉政建设和全面从严治党中负有“主体责任”、党委(党组)书记负有“第一责任人责任”,以及健全巡视巡察制度,从而使得各级党委(党组)及其主要负责人实施和推动全面监督的主动性和积极性明显增强,开展全面监督的制度武器更锋利,实施全面监督的成效也更显著。此外,负责选人用人工作但存在“选人的人不管人、不监督人”(2)中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室编.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[G].北京:中央文献出版社,中国方正出版社,2015:123.问题的党委组织部门,通过广范围、高频率地开展领导干部个人事项报告核查、经常性开展谈话等有效制度和有效举措,其监督权能和监督责任也显著地增强了。总体而言,党的十八大后,党委(党组)、纪委、党委组织部等多种主要党内监督主体的监督权能和监督责任显著增强,从而使得各级党组织以及党员和党员领导干部所受到的党内监督频次更多,所感受到的党内监督压力更大,进而使得腐败和各种不正之风明显减少和得到有效遏制。

从制度角度看,多种党内监督制度被激活或创制。2003年,中共中央印发的《中国共产党党内监督条例(试行)》是一部以制度为主线的重要党内法规,其中所列举的制度有集体领导和分工负责、谈话和诫勉、舆论监督、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访、询问和质询、巡视等。然而,由于制度规定本身存在的“牛栏关猫”问题,以及制度执行过程中存在的“选择性执行”“破窗效应”等问题,这些党内监督制度并未充分发挥其预期功效。党的十八大后,以习近平同志为核心的党中央在不断总结查办案件、开展巡视巡察过程中发现的成功经验、腐败规律、制度漏洞的基础上,持续完善制度规定、及时制定制度、堵塞制度漏洞、强化制度执行,做到举一反三、以治标推动治本,从而使得多种党内监督制度被激活、被完善或被创制,并在党内监督实践中大放光彩、大显奇效。其中,巡视制度经过巡视全覆盖、巡视组组长一次一授权、一次一任命、巡视组三个不固定、巡视“回头看”、机动式巡视等多方面的制度改进,从而成为党内监督的战略性制度安排,在全面从严治党的实践中发挥着越来越大的作用;派驻监督制度因为在党的十八大后实现了从中央层面到县(区、市)层面四级党委政府的全覆盖,实现了对包括党委、人大、政府、政协四大核心权力机构以及党委组织部、党委宣传部、党委统战部等党委重要工作职能部门的全覆盖,监督效能也显著提升;领导干部个人事项报告制度,同样因为实行凡提必核、每年开展抽查核实、提高抽查比例等制度改进,从而使得“以前报告了,核查不够;核查了,处理不够,发现问题也不纠正”(3)中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室编.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[G].北京:中央文献出版社,中央方正出版社,2015:111.的问题得到纠正,进而使得党委组织部门对领导干部的监督极大增强。上述情况都属于已有的党内监督制度被激活,至于制度创制主要有党风廉政建设和全面从严治党的主体责任制度、监督责任制度、第一责任人制度。这些制度意味着一旦党风廉政建设和全面从严治党未落实或执行不力,则党委(党组)必须承担主体责任,党委(党组)书记作为第一责任人必须承担主要领导责任,其他党委常委或党组成员或党委委员必须承担相应的重要领导责任,从而抓住了党内监督的“牛鼻子”,倒逼着党委(党组)、纪委以及党委(党组)书记的主动性和责任心显著增强,进而使得党委(党组)的全面监督更显成效。

(二)党的十八届六中全会至今:自我革命驱动的以建立健全党内监督体系为最终目标的党内监督不断深化阶段

2016年,党的十八届六中全会通过的新修订的《中国共产党党内监督条例》,既是对党的十八大以来党内监督成功经验的系统总结和制度化,又提出了“建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系”的工作目标。2019年,党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,继续提出完善党内监督体系的目标。“党内监督”概念在使用数十年之后,以习近平同志为核心的党中央提出了“党内监督体系”这一新的重要概念,并在党的十九届四中全会上专门为完善党内监督体系作出战略部署。这正反映了党内监督的深化、党内监督领域的拓宽和党内监督目标的升级,反映了作为习近平新时代中国特色社会主义思想重要方法论的系统观念在党内监督领域的应用,也反映了党中央在自我革命理念指导下主动推进党内监督的内在动力的显著增强。习近平总书记曾提出:“勇于自我革命,是我们党最鲜明的品格,也是我们党最大的优势”(4)中共中央党史和文献研究院编.十八大以来重要文献选编:下册[G].北京:中央文献出版社,2018:589.,“不断进行自我革命,是我们党区别于其他政党最显著的标志”(5)中共中央党史和文献研究院编.习近平关于全面从严治党论述摘编(2021版)[G].北京:中央文献出版社,2021:42.等一系列重要论断。在党的二十大报告中,习近平总书记进一步提出:“全面从严治党永远在路上,党的自我革命永远在路上”(6)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2022-10-26(001).,“党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案”(7)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2022-10-26(001).的重要论断。所有这些都必然要求作为执政党的中国共产党不断推进党内监督,并最终建立一个能坚持党的领导、能基本解决党内的作风和腐败问题、能降低党内监督的成本、能形成党内监督闭环的党内监督体系。(8)肖剑忠.论新时代党内监督体系的基本特征和目标导向[J].中州学刊,2024(01):21—28.

在建立健全党内监督体系这一目标的指引下,在党的自我革命这一理念的驱动下,以习近平同志为核心的党中央继续深化党内监督实践,并取得显著成效。这些实践主要体现在四个方面:一是攻坚“一把手”监督难题。“一把手”腐败是党中央和社会各界高度关注的问题,对“一把手”的监督也是党内监督至今仍存在的薄弱点和一直未解的难题。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出要“破解对‘一把手’监督难题”。为此,中共中央于2021年专门制定印发《加强对“一把手”和领导班子监督的意见》,其中尤其强调要加强上级“一把手”对下级“一把手”的监督,以及巡视巡察工作要紧盯“一把手”。二是加强党内的谈话监督。党内谈话既是我们党的优良传统,也是党组织加强对领导干部和党员教育管理监督的有效手段,而且在很大程度上是一种防微杜渐、防止小问题变成大错误的党内监督制度。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第二十一条规定:坚持党内谈话制度,认真开展提醒谈话、诫勉谈话。发现领导干部有思想、作风、纪律等方面苗头性、倾向性问题的,有关党组织负责人应当及时对其提醒谈话;发现轻微违纪问题的,上级党组织负责人应当对其诫勉谈话,并由本人作出说明或者检讨,经所在党组织主要负责人签字后报上级纪委和组织部门。根据主体的不同,作为党内监督重要制度安排的党内谈话分为党委(党组)的谈话、纪委的谈话、组织部门的谈话和党支部的谈话。如今,党内谈话制度实现了全覆盖且经常化。所谓全覆盖即指从党中央到基层党组织的各级党员领导干部和普通党员都要接受来自党委(党组)、党委组织部、基层党支部以及党委(党组)书记的谈话,不仅“一把手”要接受谈话,副职领导也要接受谈话;所谓经常化,是指这一制度规定每年每位党员及党员领导干部必须接受来自党组织、来自上级党委“一把手”、党委组织部门等责任主体的党内谈话不少于一次。三是完善制度规定。在总结党内监督实践经验和教训的基础上,以习近平同志为核心的党中央不断完善各项党内监督制度,使得这些制度更严密、更科学。例如,在派驻监督制度方面,明确派出机构对派驻机构实行统一管理(包括编制、人事关系、考核、奖惩、任免等),从而显著地增强了派驻监督机构的相对独立性和监督权能,有效地改变了“一个锅里吃饭”“打成一片”因而监督“抹不开情面”的现象;又如,在领导干部个人事项报告方面,将领导干部填写报告事项涉及对象范围从配偶和子女等直系亲属,扩大到兄弟姐妹及其配偶,从而堵住了一些有违纪违法行为的领导干部将财产转移到其他亲属的漏洞;等等。其四是强化制度协同。建立健全党内监督体系,不仅涉及多种党内监督主体和监督对象,也涉及多种监督制度。加强制度之间的协同,是健全党内监督体系、推动党内监督取得更大成效的应有之义和必要举措。为此,以习近平同志为核心的党中央,坚持系统观念,注重形成监督合力,强化了不同党内监督制度的协同。例如,为了促进上级巡视和下级巡察的协同,中共中央办公厅于2021年专门印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》,要求统筹谋划巡视巡察任务、统筹组织实施、统筹运用巡视巡察成果、统筹推进监督贯通融合,从而有助于各类监督信息、资源、力量和成果的共享共用,也有助于下级巡察组工作同志提高业务本领、增强责任意识、提高巡察质量;又如,为了促进党内谈话制度和民主生活会制度的协同,中央纪委及中央有关部门明确规定,被诫勉谈话的领导干部必须在本单位民主生活会上把接受诫勉谈话所涉及的问题说清楚、谈透彻,开展批评与自我批评,提出整改措施,接受组织监督和党内同志监督,从而增强了对被诫勉干部的监督合力,提高了对其实施党内监督的效果。总之,上述多个方面的努力和实践,使得党内监督持续深化,党内监督体系不断健全。

二、新时代党内监督的理论创新

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,解放思想、实事求是,与时俱进、直面问题,敢于担当、勇于创新,提出了许多关于党内监督的新观点新论断,实现了新时代党内监督的重要理论创新。概括而言,这些理论创新主要有以下七个方面。

(一)关于党内监督的地位:党内监督第一位论

作为中国唯一的执政党,中国共产党掌握着源于广大人民群众基于深切信任而授权委托的公权力。这种执政权不仅为民所赋、为民所有,而且还要为民所用、为民所监督,此乃政治学的基本原理,也是政治文明的基本准则。这就是说,中国共产党必须接受最终源于且属于人民群众的监督。从现实来看,在我国这样的监督形式有群众的直接监督,有反映群众呼声和利益但有其自身特点和独特优势的舆论监督,有经由各级人民代表大会选举产生的检察院、监察委员会等国家机关的监督,有代表不同社会阶层和部分人民群众利益的民主党派的监督,还有中国共产党的自我监督即党内监督。党内监督是党的建设的重要内容,也是全面从严治党的重要保障。关于党内监督的地位,习近平总书记指出:“党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。”(9)中共中央文献研究室编.习近平关于全面从严治党论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2016:213.习近平总书记党内监督的第一位论,是有科学依据的。首先,中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队,代表了中国最广大人民的根本利益,由其实施的自我监督同样是一种源于广大人民群众信任和委托的对国家权力行使主体的监督。其次,中国共产党作为历来强调自我革命、注重自我监督的政党,在长期的革命和社会主义建设实践中创造了诸多对包括领导干部在内的所有成员进行有效监督的制度和做法,形成了诸多进行有效自我监督的成功经验,如民主集中制、集体领导制度、党员代表大会制度、党的委员会制度、民主生活会制度、组织生活会制度、批评和自我批评、设立纪委这一党内监督的专职机构、对党员干部进行作风监督、重视纪律监督等等。过去的实践证明,这些制度、做法和经验在实现党的自我监督、确保权为民所有和权为民所用方面总体是成功的。甚至可以说,不仅是有效的,而且还是低成本的、有特色的。如,进行纪律监督且强调纪在法前就是一种较低成本的监督;又如,党员领导干部民主生活会和基层党组织的组织生活会也是一种有特色的、低成本的监督。因而,只要我们坚持党内监督的这些制度、做法和经验,并与时俱进地改进和创新,我们党在执政背景下同样可以实现国家权力受到有效监督的目标。总之,习近平总书记的党内监督第一位论,为中国共产党探索既符合中国国情又符合政治文明,既有特色又有效果的国家权力监督的模式和道路,提供了根本性的方向指导。

(二)关于党内监督的政治意义:国家治理的“哥德巴赫猜想”论

在一定意义上讲,国家治理的核心就是利用公权力为民众服务,最终达致善治的目标。然而,由于权力本身固有的“双刃剑”本性和内在的扩张性特征,权力很容易被掌权者所滥用。因此,古今中外的政治学者和政治家们都致力于探索对国家权力进行制约和监督的学理论证、制度设计和具体实践,德治、法治、以权力制约权力、以权利制约权力、定期选举、多党制、舆论监督等都是这些探索的理论概括、经验总结、实践模式、制度设计。然而,我们发现,不管是哪种理论、制度、经验和实践,异体对权力的监督才有效以及权力主体的自我监督不可靠,几乎已成约定俗成、普遍认同的政治铁律。因此,习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上指出:“自我监督是世界性难题,是国家治理的‘哥德巴赫猜想’。”(10)中共中央纪律检查委员会,中华人民共和国国家监察委员会,中共中央党史和文献研究院编.习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编[G].北京:中央文献出版社,中国方正出版社,2021:53.习近平总书记所说的自我监督也包括中国共产党的自我监督,即中国共产党的党内监督。由于中国共产党作为唯一执政党的长期执政目标和全面领导地位,以及掌握强大执政权力和众多执政资源的事实,其自我监督的难度更大;同时,由于中国共产党是国家治理体系的核心,其自我监督和自我治理对国家治理体系和治理能力现代化具有牵引作用,其党内监督也是超级难题,是中国国家治理的“哥德巴赫猜想”。反之,习近平总书记的这一重要论断,实际上也指出了中国共产党党内监督的重大政治意义:如果成功探索出了中国共产党的党内监督之路,也就相当于攻克了国家治理的“哥德巴赫猜想”这一超级难题。因而,习近平总书记关于党内监督的政治意义的重要论述,可简单概括为党内监督的国家治理“哥德巴赫猜想”论。改革开放后,从我国学界引入和介绍治理概念和理论,到2013年召开的党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革之目标,再到党的十九届四中全会中央专门召开全会研究部署国家的制度建设和国家治理现代化,所有这些都反映了我们党和国家对世界优秀政治文明的借鉴。将来,我们党和国家还应更多地向世界其他国家提供国家治理的中国道路、中国经验、中国方案、中国智慧。习近平总书记关于党内监督的政治意义的国家治理“哥德巴赫猜想”论,赋予了我们探索中国共产党党内监督的国际层面的重大政治意义。

(三)关于党内监督的领域、地区和部门:党内监督全覆盖论

以习近平同志为核心的党中央将全面从严治党作为管党治党的根本战略方针。2016年1月,习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出,全面从严治党中的“全面”就是要面向全体党员和所有党组织,使管党治党覆盖到党的建设各领域、各方面、各部门。作为全面从严治党的重要组成部分的党内监督,无疑同样要实现领域、地区和部门的全覆盖,这可简单概括为党内监督的全覆盖论。其中,党内监督的领域全覆盖主要指党内监督要覆盖到党的政治、思想、组织、纪律、制度、干部队伍等各领域建设的方方面面;党内监督的地区全覆盖,指的是党内监督要覆盖全国各地;党内监督的部门全覆盖,指的是党内监督要覆盖到党政军各部门。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上明确指出:“任何地方、部门、党委,发生了党的领导作用不发挥、贯彻党的路线方针政策走样、管党治党不严不实、选人用人失察、发生严重‘四风’和腐败现象、巡视整改不力问题,就要抓住典型严肃追责。”(11)中共中央文献研究室编.习近平关于全面从严治党论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2016:233.这充分表明了习近平总书记关于党内监督各领域、各地方、各部门全覆盖的思想观点。此外,习近平总书记还提出中央一级党和国家机关派驻监督全覆盖的要求,同样充分体现了其党内监督全覆盖论的观点主张。也正是因为此,不仅党委政府系统许多省部级干部被查,而且还有相当数量的纪委系统以及军队系统的“大老虎”被查,从而彻底地改变了以前一段时期内党内监督和反腐败存在的“灯下黑”或某些领域和系统事实上存在的“禁区”“特区”现象。2014年6月26日,习近平总书记在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组2014年中央巡视组首轮巡视情况汇报时还态度鲜明地指出,不能看人看地方下“菜碟”,对领导同志工作过的地方,要全部扫描。(12)中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室编.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[G].北京:中央文献出版社,中央方正出版社,2015:114.也正因为习近平总书记关于党内监督(主要是巡视)地区全覆盖的要求,即使他本人工作过的福建和浙江,照样不能游离于巡视监督之外,也照样有省部级领导干部被查。习近平总书记关于党内监督全覆盖的观点,是党的十八大后,以习近平同志为核心的党中央在党风廉政建设和反腐败方面取得历史性成就的重要原因。

(四)关于党内监督的责任:各有其责论

权力与责任相适应和相匹配乃政治学基本原理,责任制乃人类组织建设实践的经验总结和成功法门。无疑,这些原理、经验和法门同样适用于中国共产党在自身系统内的自我监督。换言之,中国共产党的党内监督同样必须重视明确各有关主体的责任,必须把明确和落实责任作为激活党内监督制度、加强党内监督的“牛鼻子”。遗憾的是,在很长一段时期内,党内监督存在不同程度的责任缺位缺失、不够明晰问题,没有明确党的组织系统内部的党委、纪委、基层党组织、党的工作部门以及领导干部和普通党员等各种主体在党内监督方面的责任,没有科学且具体地规定这些党内监督主体在党内监督方面应该做什么,没有做或没做好又应该受到什么惩戒。虽然2003年的《中国共产党党内监督条例(试行)》作为第一部专门的党内监督法规,是党内监督法规建设的里程碑,但这一重要党内法规是以制度为主线、为本位,而非以主体为主线、以责任为本位,从而使得其操作性和实效性不强,各种主体在党内监督方面比较困惑甚至消极和懈怠。因此,习近平总书记特别重视和强调要明确党内监督主体的责任。他在党的十八届六中全会第二次全体会议上明确指出:“党内监督是全党的任务,党委(党组)负主体责任,书记是第一责任人,党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督职责”(13)中共中央文献研究室编.习近平关于全面从严治党论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2016:215.,“各级纪委是党内监督专责机关,履行监督执纪问责职责”(14)中共中央文献研究室编.习近平关于全面从严治党论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2016:216.,“党的工作部门是党委(党组)主体责任在不同领域的载体和抓手”(15)中共中央文献研究室编.习近平关于全面从严治党论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2016:216.。这可谓习近平总书记关于党内监督责任的党委、纪委、党的工作部门以及书记、常委、委员各有其责论。在这一思想的指导下,2016年新修订的《中国共产党党内监督条例》就是以主体为主线、以责任为本位而制定的,这一条例分别明确了党中央、党委(党组)、党的工作部门、纪委、基层党组织以及书记、常委、委员、党员等各种主体在党内监督方面的责任。为了落实党内监督责任,使《中国共产党党内监督条例》与其他党内法规相衔接相一致,党中央制定和修订的《中国共产党党组工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》《中国共产党问责条例》,都对有关党内监督主体在党内监督方面的责任作了进一步的细化。正是因为习近平总书记走了一条以明确党内监督主体及其责任进而激活党内监督制度、推动党内监督之路,各级党委、纪委以及书记、常委等在党内监督方面的积极性和主动性显著增强,积极作为,敢于担当,而这正是党的十八大后党内监督、党风廉政建设、全面从严治党力度很强、成效显著的重要原因。

(五)关于党内监督的重中之重:一把手“关键少数”论

从理论上讲,党内监督面向的对象是所有党组织和全体党员。但是在党内监督的实践中,对于党内监督对象的确定,则必须坚持全面性和差异性的统一,既做到党内监督对党员的全覆盖,又做到党内监督对手握大权的一把手的重点关注。所谓“一把手”,是指在机关事业、国企等单位的领导班子和领导成员中居于首位的领导者、负责人;各级党组织中的党委(总支部委员会和支部委员会)书记;各级政府中的总理、省长、市长、县长、乡镇长(街道办事处主任)等行政首脑和行政负责人;党委政府所属职能部门中的部长、厅长、处长、局长、主任、科长等行政主管及这些部门的党组书记(有些是一身两职,同时担任党组书记和部门主要负责人;有些是分设)。由于这些一把手在党员领导干部队伍中,相对而言是岗位最重要、责任最重大、权力最大、榜样示范效应最显著,但一旦违纪违法也最易产生催化、连锁反应甚至导致区域性、系统性、塌方式腐败的特殊干部群体,因而必须重点关注、重点管理和重点监督。习近平总书记就此指出:“各级领导班子一把手是‘关键少数’中的关键少数”(16)中共中央纪律检查委员会,中华人民共和国国家监察委员会,中共中央党史和文献研究院编.习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编[G].北京:中央文献出版社,中国方正出版社,2021:122.,“特别是要把对一把手的监督、管理作为重中之重”,“抓住‘关键少数’,破解一把手监督难题”(17)中共中央文献研究室编.习近平关于全面从严治党论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2016:211.。这可谓习近平总书记关于党内监督的重中之重的一把手“关键少数”论。纵观我国多年的反腐实践,分析近年中央纪委、国家监察委以及地方各级纪委和监察委官方网站所公布的许多领导干部被审查情况,以及法院对这些落马领导干部的最终审判结果中所列举的犯罪事实,我们可以发现一个基本规律:这些领导干部的违纪违法或者主要的违纪违法行为绝大多数发生在其担任一把手期间。这些事实为习近平总书记党内监督的重中之重的一把手“关键少数”论,提供了依据和注脚。当然,习近平总书记党内监督的重中之重的一把手“关键少数”论,也正反映了我们党敢于自我革命、壮士断腕、敢于监督最有权的一把手的巨大勇气,反映了党内监督无例外、反腐败没禁区、对党员干部违纪违法零容忍、没有不受约束的特殊党员、没有不受监督的特殊干部、没有党内的“铁帽子王”的鲜明态度,从而为我们党深入推进全面从严治党,进一步健全党内监督体系,提供了动力、指明了方向。

(六)关于党内监督的制度利器:巡视制度是党内监督战略性制度安排论

政党治理离不开制度建设,党内监督同样需要制度保障。我们党早在建党初期就建立了巡视制度、集体领导制度,在后来长期的革命和建设实践中,我们党又创造和建立了民主生活会、组织生活会、信访、派驻监督等多项党内监督制度。2003年颁布施行的《中国共产党党内监督条例(试行)》更是以制度为主线、为本位。党的十八大后,以习近平同志为核心的党中央一方面坚持通过明确主体和责任以推进党内监督,另一方面一如既往地重视党内监督的制度建设。其中,既有对民主生活会、谈心谈话等一些行之有效的制度的强调和坚持,更有对过去的巡视、重要情况报告等党内监督制度的修订和完善。此外,还新建了一些党内监督制度,比较典型的是党委(党组)的主体责任制度、纪委的监督责任制度及相应的问责制度等。比较而言,在这些与党内监督相关的制度中,习近平总书记最看重的是巡视制度。虽然我们党的巡视制度早已有之,并成为2003年《中国共产党党内监督条例(试行)》中所确定的十项党内监督制度之一,但事实上这一制度在设计及运行中存在着工作动力不足、工作力量不足、工作责任感不强、巡视频率不高、巡视覆盖面不广、巡视组了解线索渠道不多等问题,从而制约了这一制度效能的充分发挥,远未达到党中央和民众的预期。党的十八大后,习近平总书记对巡视制度在党内监督和全面从严治党中的作用及其完善高度重视。在2014年1月的十八届中央纪委第四次全会上,习近平同志指出:“巡视是很重要的监督制度。”(18)中共中央文献研究室编.习近平关于全面从严治党论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2016:200.在2016年1月的十八届中央纪委第六次全会上,他进一步明确指出:“巡视是党内监督的战略性制度安排。”(19)中共中央纪律检查委员会,中华人民共和国国家监察委员会,中共中央党史和文献研究院编.习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编[G].北京:中央文献出版社,中国方正出版社,2021:105.习近平总书记的巡视制度是党内监督的战略性制度安排论,意指巡视制度关系到整个党内监督的全局,是最重要也是需要长期坚持的党内监督制度。从重要制度到战略性制度安排,这一表述和定位的重要变化,反映的正是这些具有无可辩驳的事实:这一制度因为巡视全覆盖、巡视组组长一次一授权、一次一任命、巡视组三个不固定、巡视“回头看”、机动式巡视、巡视巡察上下联动等多方面的制度改进,以及通过连续多年的中央巡视组多轮巡视的具体实践,其在全面从严治党实践中发挥的作用越来越大,所取得的成效越来越显著,以致于60%的省部级以上干部的腐败线索都是中央巡视组发现的。正因为习近平总书记对巡视的高度重视,我们党先后在2016年和2018年对《中国共产党巡视工作条例》进行了修订和完善。

(七)关于党内监督的重点内容:强化政治监督论

政治监督是近年来习近平总书记所使用的高频词。在十九届中央纪委四次全会上,习近平总书记强调,要强化政治监督保障制度执行,增强“两个维护”的政治自觉;在十九届中央纪委五次全会上,习近平总书记指出,“我们抓党的政治建设、强化政治监督,根本是要防范化解思想涣散、纪律松弛风险,使全党自觉而紧密地团结在党中央周围,时时刻刻向党中央看齐,把党的理论和路线方针政策落到实处”(20)中共中央纪律检查委员会,中华人民共和国国家监察委员会,中共中央党史和文献研究院编.习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编[G].北京:中央文献出版社,中国方正出版社,2021:40.;在十九届中央纪委六次全会上,习近平总书记又强调,要以强有力的政治监督,确保党中央重大决策部署贯彻落实到位。综合习近平总书记在中央纪委全会的多次论述可以看出,他所强调的政治监督,主要是指为了确保全党政治统一和思想统一,为了推进党的政治建设,对于党组织和党员领导干部在对待“国之大者”等方面情况的监督,尤其在增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,对党忠诚等方面情况的监督。很显然,这种政治监督是面向党内的,属于党内的政治监督。大致而言,党内监督,从内容维度可以分为党内权力监督、党内日常工作监督、党内作风监督、党内政治监督等方面,而政治监督正是党内监督的重点内容。习近平总书记一再强调要强化政治监督,把它作为党内监督的重点内容,这是符合中国共产党自身实际和历史传统的。中国共产党是一个根据列宁建党思想建立起来的政党,是一个肩负神圣政治使命、具有远大政治抱负、历来强调政治和思想统一、强调政治建设作为统领和首位,有着坚持四项基本原则、对党忠诚、信仰马克思主义、个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央、重大事项请示报告等诸多政治纪律和政治规矩,并强调严格遵守这些政治纪律和政治规矩的执政党,这就意味着中国共产党必须加强党内政治监督。否则,不仅党的使命和目标难以实现,党的政治统一难以实现,而且党的独特优势和独特基因也会丧失。此外,在我们党面临着建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴艰巨历史重任且这一过程充满各种风险挑战的时代背景下,强化党内政治监督也有十分重要的现实意义。只有通过强化党内政治监督,才能确保全党心往一处想,劲往一处使,才能增强全党的凝聚力和执行力,才能克服各种可以预见或难以预见的风险挑战,最终实现各项宏观目标。

三、新时代党内监督的经验启示

新时代我们党探索党内监督的实践历程,不仅催生了上述一系列关于党内监督的新观点新论断,也留下了诸多关于党内监督的宝贵经验。

(一)推进党内监督必须坚持党的领导

坚持党的领导既是推进党内监督的重要前提,也是推进党内监督的重要目标。从实践看,党的十八大以来党内监督的任何推进,无论是党中央将党内监督的制度完善作为《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》的重要内容,还是中央政治局多次研究党的建设工作,抑或中央连续派出巡视组实现巡视监督全覆盖,以及中央决定健全纪检领导体制、部署推进派驻监督全覆盖、抽查核实领导干部个人事项报告、每年发文部署开展民主生活会和组织生活会,等等,所有这些都是在党中央的领导之下进行的,是我们党科学部署、统筹谋划和主动作为的结果。从结果看,党的十八大以来,随着党内监督的不断推进和不断加强,全党的“四个意识”显著增强,党的凝聚力、战斗力、执行力越来越强,党在群众心目中的形象越来越好、威信越来越高,所有这些充分表明,我们党推进党内监督,达到了坚持党的领导和巩固党的执政地位的目标。

(二)推进党内监督必须以上率下

在一定意义而言,党内监督是中国共产党的自我革命、自我限权、自我约束、自我加压,其顺利推进必须依赖全党在思想上的统一以及在行动上的以上率下。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央带头召开民主生活会,带头开展批评与自我批评,带头开展党的群众路线教育实践活动,带头在中央层面实现派驻监督在中央办公厅、国务院办公厅、全国人大常委会办公厅、全国政协办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部等中央重要权力部门的全覆盖,带头落实党委党风廉政建设和全面从严治党的主体责任和党委(党组)负责人的第一责任人责任,严肃查处包括数名中央政治局委员和多名中央委员在内的数百位高级领导干部,等等,所有这些都充分表明我们党在推进党内监督方面切实做到了以上率下。也正因为如此,党的十八大以来,我们党才能够克服各种阻力、打破各种顾忌、避免上动下不动、嘴上说得好但步子迈不开等情形的出现,才能顺利推进党内监督,取得全面从严治党的显著成效。

(三)推进党内监督必须加强制度化

制度之治是国家治理的不二法门。作为执政党的中国共产党的党内监督属于国家治理体系的一部分,同样必须遵循这一基本规律,必须坚持制度化的基本方针。党内监督的制度化,一方面指制定和完善与党内监督相关的各项制度,防止出现制度漏洞和制度建设滞后,防止出现“牛栏关猫”现象;另一方面指严格执行各项科学制度,防止出现对制度的选择性执行,合意的就执行、不合意的就不执行的随意执行,以及制度面前有特殊党员和特殊干部等诸多制度执行不严现象。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,坚持制度治党和依规治党,制定和修订《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党支部工作条例(试行)》等数百部党内法规,建立健全纪检领导体制、巡视制度、谈话制度、领导干部个人事项报告制度、全面从严治党主体责任制度和监督责任制度等,并强化制度的执行力,从而使得党内监督取得显著成效。中国共产党的自我监督以及由此牵引的国家治理,必须始终不渝地坚持制度化的基本方针。

(四)推进党内监督必须坚持钉钉子精神

习近平总书记早在1983年12月新任河北省正定县委书记时就曾提出发扬钉钉子精神。(21)习近平.知之深 爱之切[M].石家庄:河北人民出版社,2015:109.党的十八大后,习近平总书记在多个场合提出和强调钉钉子精神,其意指持续用劲、坚持不懈、一张蓝图绘到底、一任接着一任干,而不能出于私心和错误政绩观,总是标新立异、另起炉灶,老是翻烧饼、瞎折腾。中国共产党的党内监督,同样必须坚持钉钉子精神,必须持续加强、坚持不懈,唯此,才能达到党的自我净化自我完善自我提升,始终保持先进性和纯洁性的目标。须知,党内监督所针对的问题许多涉及观念问题、作风问题、腐败问题,所针对的对象不仅有党员,还有领导干部甚至高级领导干部,不仅有个体,还有群体甚至一个单位的多数干部和多数党员,而要使得这么多监督对象改变既有之观念和放弃诱人之利益,这必然是一个需要较长时间、持续用力、长期博弈、坚持不懈的过程。党的十八大后,以习近平同志为核心的党中央实现巡视任期全覆盖、每年开展多轮巡视,连续十多年严格执行中央八项规定精神,严厉整治“四风”特别是形式主义和官僚主义作风,连续十多年每年部署开展民主生活会和组织生活会、进行批评和自我批评,从而推动党内政治生态的好转、作风的改善、腐败存量的减少、不敢腐态势的巩固。由此可见,党内监督必须持续不懈,各项制度和各项工作必须常态执行和经常开展,不能因为工作忙碌、重点任务变化、领导更换等非极端特殊因素而中断、停摆和懈怠。

(五)推进党内监督必须坚持系统观念

党内监督是一个系统工程,是党的建设伟大工程中的重要子系统工程。党内监督不仅包含党内监督的主体、对象和途径、制度等内容,且每一方面内容又包含着诸多更细内容、更基本的要素和环节,例如党内监督的主体除了众人所熟知的纪委,还包括党委(党组)、党的工作部门、党的基层组织以及党员等;党内监督的制度则有党代会制度、党的委员会制度、巡视制度、集体领导制度、重大事项请示报告制度、党员领导干部民主生活会制度、民主评议制度等;制度的环节包括制度的制定、修订、执行和督查等。要做到加强党内监督,确保党内监督真正取得实效,必须坚持系统观念,把上述各方面主体、对象、途径和制度以及各方面的环节和要素等都要考虑到,并纳入党内监督这一系统工程,使得党内监督这一系统各方面内容皆备、各环节皆重、各要素皆具,且彼此衔接、彼此支持、彼此镶嵌。党的十八大后,以习近平同志为核心的党中央既强化纪委的监督,又强化党委的监督;既重视自上而下的党内监督,又重视同级相互的党内监督;既重视对中央部门和中管干部的监督,又重视对省、市、县(市、区)、乡镇(街道)、村社各级党委政府及干部的监督;既重视制定和修订有关党内监督制度,又重视严格执行有关党内监督制度;既健全巡视制度,又健全个人事项报告制度、重大事项请示报告制度、派驻监督制度等,从而推动党内监督取得显著成效。因而,总结党的十八大后的党内监督实践,我们可以深刻地认识到,党内监督必须坚持系统观念,全面谋划、全面建设、全面推进。

四、结语

党的二十大报告指出:“党的自我革命永远在路上。”(22)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2022-10-26(001).作为党的自我革命的主要内容的党内监督同样永远在路上。为了持续推进党内监督,使党内监督取得更大的实践成果、在党的自我革命中发挥更大的作用,我们不仅要坚持马克思主义经典作家的党内监督思想和中国共产党在新民主主义革命、社会主义革命和建设以及改革开放时期所创造的党内监督好经验,更要坚持以习近平同志为核心的党中央在新时代所提出的一系列党内监督新观点新论断以及所创造的一系列党内监督好经验,以新的党内监督理论和经验指导新时代的党内监督实践。唯此才能顺利推进党的建设新的伟大工程,全面推进党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高,使我们党坚守初心使命,始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。