数字政府视角下信息系统融合应用路径研究

王成

加强数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是现代政府适应和引领经济社会发展的必然要求。2022年，国务院印发了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，提出加强“数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架”建设，为各地各部门下一阶段的数字政府建设工作指明了方向。各省份先后印发了数字政府建设规划和实施意见等政策文件，各地各部门数字化转型工作开始全面推进。目前，政府部门数字化转型工作主要从信息化向数字化、智能化方向演进，工作重点由完善政务服务、综合办公、业务管理等方面逐步向统筹集约、融合应用、全面发展转型升级，而如何有效推动信息系统融合应用成为亟待攻克的难题。

一、信息系统建设管理现状分析

政府部门信息化建设工作起步较早，经过多年积累，门户网站、综合办公、业务应用、政务服务信息化水平持续提升，不断推动政府部门决策制定科学化、社会治理精准化、公共服务高效化和内部管理规范化。然而，政府部门信息系统建设在取得一些积极成效的同时，还存在一些短板和不足，主要有以下五个方面。

第一，统筹规划难度大，难以满足数字政府建设新要求。早期信息系统建设主要以实现某些特定业务功能为主，缺乏具有前瞻性、全局性、系统性的顶层设计和统筹规划，未建设形成聚焦本部门主责主业的“大平台”。在大力推进数字政府建设、实施数字化转型的背景下，各信息系统分散建设、框架落后、功能重复、数据孤立等问题日益突出，平台多、管理乱、统筹难等问题迫在眉睫，严重阻碍了政府部门信息化建设高质量发展。

第二，建设管理模式老，难以适应高质量发展新需求。政府部门信息系统建设管理模式主要以业务部门自建为主，而业务部门工作人员缺乏信息化思维，加之日常工作繁忙，导致信息系统规划、建设、测试、验收等环节较为粗糙。同时，系统设计时主要以满足业务需求为导向，难以做到统筹规划设计、有效整合利用、避免重复建设；系统建设时主要以业务人员全程管理为主，缺乏专业技术支撑和质量把控，部分系统功能仅仅满足“能用”，难以做到“好用管用”，系统使用存在功能多用得少、模块多协同少、重统计轻监管等问题，“僵尸系统”更是不在少数。

第三，基础组件能力弱，难以保障信息系统一体化发展。政府部门信息系统组件化程度低，相似功能较多，特别是用户管理、权限配置、工作流定义、表单绘制、统计报送、短信服务等常见功能经常重复建设，未建设形成服务于全部门全业务的基础性组件化平台。同时，由于本部门统一用户规范、界面规范、接口规范和数据规范等标准规范尚未统筹制定，信息系统界面风格、用户体系、应用接口、数据规范等各不相同，集成应用程度不高，部分系统仅做到简单的单点登录、统一入口，距离融合应用、一体化发展还有一定差距。

第四，数据应用质效低，难以发挥数据资源潜在价值。政府部门结构化数据来源主要由信息系统填报、横向纵向部门获取、第三方机构购买等形式产生，由于信息系统分散建设，这些数据资源相互割裂，彼此陌生，面向全部门的数据标准体系、共享交换体系以及提供共性数据处理能力的基础平台尚未建立，加上业务部门对数据资源底数不清、标准不一、管理不严，导致数据资源质量不高、利用率低、流动性差，关联分析和潜在价值挖掘不足，一定程度上阻碍了数据资源的深入应用和开放共享。

第五，专业队伍支撑弱，难以形成协同发展新合力。推动数字政府建设，内部专业队伍的有力支撑也是提升数字化信息化水平的重要一环。然而，一些政府部门没有信息化相关职能，一些没有下属事业单位的专业力量支撑，仅仅依靠长期借用、服务外包、技术聘用等方式使用人员，缺乏核心信息化团队支撑力量。一些政府部门虽然有信息化团队，但人员数量较少，除保障视频会议、硬件设备、信息发布、网络安全等工作外，从事信息系统建设管理的专业人员屈指可数，随着信息化工作内涵外延的不断拓展，信息化专业人员压力持续加大，将难以为继，很难为信息化工作长远发展提供有效保障。

二、信息系统融合应用思路举措

针对政府部门信息系统建设现状分析，结合数字政府建设和数字化转型工作要求，提出以下思路举措。

第一，加强布局规划，明确发展路径。聚焦政府数字化转型的趋势和实际，明确发展路径，进一步加强统筹谋划和顶层设计，以打造统一、全面、高效、安全的信息化系统为目标，加快推动数字政府整体建设，努力与政府治理能力现代化相适应。总体方向上，坚持“一部门一系统”总体目标，以办公平台为门户，以技术中台为支撑，以数据底座为基础，持续加强数据底座应用支撑能力建设，重点打造几个核心业务平台作为业务系统主干，逐步形成覆盖全部门、灵活拓展的业务应用整体架构。具体操作上，制定数字化转型工作方案，全面梳理已建信息系统底数，统筹规划3-5年信息化发展目标，将眼前亟需工作与长远发展相结合，将现有系统与待建项目相结合，将业务管理需求与社会服务发展相结合，分阶段分批次实施信息系统融合应用，科学谋划、搭好架构、夯实基础、形成迭代。

第二，完善体制机制，规范建设管理。成立数字化建设相关领导机构，明确信息化建设牵头部门，实行扎口管理。加强信息化项目合理性研究，开展建设方案和投資概算审核把关工作，持续做好项目统筹与融合应用设计，对不符合数字化转型发展路径的信息化项目，一律不纳入总体规划。

第三，深化数字应用，夯实基础能力。秉持“大平台，轻应用”的信息化建设理念，持续开展算法、模型等分析体系研究，构建“资源+服务+应用”的分层模式，搭建集约化、模块化、智能化技术支撑底座，将核心业务能力组件化和平台化，组件能力共享化和服务化，提升需求感知、趋势预测、资源整合等结构化能力。统筹建设符合业务应用实际的特色组件，逐步建立模型、知识、工具、算法等通用组件库，为上层业务融合应用提供可扩展、可复用的技术支撑。

第四，制定数据标准，打造数据底座。加强数据标准化建设，建立数据资源规划体系、数据标准体系和共享交换体系，以“应归尽归、应享尽享、以建供用、以用促建”为建设原则，打造具有部门特色的数据底座。一是对部门现有数据资源进行编目、汇聚、治理和应用，逐步建设以业务场景驱动的基础数据库，实现数据快速共享协同。二是依托省市级数据共享平台，对接获取横向纵向部门数据资源，持续创新业务场景，定制化实现特定业务应用。三是基于新建业务系统需求和现有业务系统拓展需求，持续丰富各类业务数据，基于小切口构建各业务主题数据库。以此初步实现部门业务数据、公共数据和社会数据各类资源的统一汇聚、清洗和共享利用，为进一步拓展全部门信息系统融合应用奠定数据基础。

第五，强化专业团队，奠定人才基础。随着数字政府建设的持续深入，信息化团队的业务重心已从日常管理转向整体设计和技术指导。政府部门应瞄准信息化建设规划、项目建设方案设计、技术路线和质量控制等工作方向，以培养部门信息化业务骨干人才和工作梯队为目标，持续有效补充信息化技术团队人员，形成良性发展的内生动力，实现技术力量与工作任务相匹配，为部门信息化建设高质量发展奠定人才基础。同时，政府部门可借助外部专业咨询机构、信息化企业的力量，持续充实完善技术力量。

三、结束语

信息系统融合应用是一项系统工程，需要政府部门以战略性、全局性、系统性思维处理各种复杂问题，最终实现全要素链接、全场景应用、一体化构建的“一部门一系统”目标。

作者单位：江苏省战略与发展研究中心