浅谈开展政府煤炭资源审计的几点思考和应用

项华娜

能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。近期，国务院印发《关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》，指出要进一步提升传统能源供给保障能力，优先支持内蒙古开展煤炭产能储备，建立一定规模的煤炭调峰储备产能。可见内蒙古煤炭资源保障对持续发挥煤炭在中国能源、国家战略资源安全方面起着重要作用。因此，积极开展政府煤炭资源审计，有效规范、监管好内蒙古地区煤炭的合理开发，将有力保障国家能源资源安全并落实好国务院对内蒙古自治区发展战略的要求。

政府煤炭资源审计有别于其他类型的政府审计，是一项较新的工作，涉及审计对象广，不仅包含当地大量的煤矿企业，还包括能源局、安全生产监督管理局、发改委、税务部门、水务局等多个政府部门。审计内容也常常包含煤炭资源开发利用管理、落实矿区环境保护、煤炭资源相关资金征收等情况，本文主要以政府领域开展的煤炭资源审计为背景，立足于当前“煤炭资源开采利用”和“生态安全”之间的平衡关系，浅谈政府煤炭资源审计过程中的一些思考和新技术的应用，积极落实研究型审计要求，为做好今后开展政府煤炭资源审计工作提供一些可借鉴的经验、方法。

一、加强矿业权出让交易价格和采矿许可证审批环节审查

（一）礦业权出让价格的确定是政府煤炭审计的重点

我国宪法和矿产资源法规定，矿产资源所有权归国家所有并实行矿业权有偿取得制度。矿业权交易主要是指探矿权、采矿权的出让、转让、抵押等，本文所讨论的矿业权出让主要指以国家为出让主体的矿业权一级市场的交易，根据《国土资源部关于印发〈矿业权交易规则〉的通知》（国土资规〔2017〕7号）第二条规定，矿业权出让主要有三种方式，即申请在先、协议和招拍挂出让，但2020年5月1日正式施行的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》规定，矿业权的出让改为协议和招拍挂出让两种。目前，煤炭资源的矿业权出让审批权限在省一级地方政府，在出让矿业权时，主管部门一般通过委托专业的评估机构对矿业权价款进行评估，因此，评估的真实性、有效性对矿业权价款的确定起到至关重要的作用，也是审计部门审查的重点。审计人员需要认真检查出让流程中关于矿业权价格内容，包括评估过程、评估依据、评估方法、资源储量、储量备用系数、销售价格、成本费用等评估参数，从中发现有无评估结论明显不实以及评估结论错误的问题，据此判断矿业权交易幕后有无违法违纪问题线索和造成国有资产流失的情况。上述尤其适用早期通过协议或者申请出让方式获取国家矿业权的情形。

（二）关注主管部门审批采矿许可证的合规性

检查地方国土资源部门发证的矿业权档案，并将审计重点聚焦在新增采矿范围后采矿许可证的核发上，比对新核发的采矿许可证范围与储量核实报告中的范围是否一致，值得注意的是，采矿权划定矿区范围不仅包括矿区面积，还包含矿权的深度。在本次审计调查中，审计人员通过查阅变更采矿许可证的申报资料和储量核实报告的内容发现，变更采矿许可证的范围比储量核实报告的范围增加了相同面积，但深度增加了180米，造成国家矿业权价款少缴数千万元。而采矿许可证审批是由企业申报，县一级主管单位初审，报市级主管单位审核，最后报省级单位批准核发证件，相关部门在审核过程中均未发现核实范围与采矿许可证范围不符的问题。

二、巧用水平仪、大数据技术审查煤炭企业安全生产问题

安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局。国家多次就加强安全生产工作作出重要规定和要求，政府煤炭审计要不折不扣落实国家的相关要求，把安全生产放在第一位，重点审查矿区内的现场管控缺失和煤矿企业超采两大方面。

（一）实地查看矿区内的现场管理，审查安全措施执行情况。首先，审计人员需要深入矿区现场，审查煤炭生产企业是否依法取得安全生产许可证、是否存在违规采矿、是否存在无证生产等问题。其次，在生产作业现场，检查企业对煤矿安全生产管控措施是否到位。例如，实地查看矿区内的露天矿、矸石山、排土场边坡角度是否符合要求，井工煤矿瓦斯传感器、井下人员定位仪的运行情况。2023年年初，内蒙古阿拉善新井煤业有限公司露天煤矿发生特别重大坍塌事故。事故的直接原因就是未按初步设计施工，随意合并台阶，形成超高超陡边坡，在采场底部连续高强度剥离采煤，致使边坡稳定性持续降低，处于失稳状态，边帮岩体沿断层面和节理面滑落坍塌。最后，在政府煤炭资源审计中巧用水平仪了解矿区现场边坡角度合规性。在本次审计实践中，审计人员重点关注了两家煤矿企业排土场台阶坡面角度，发现实际坡面角度均大于初步设计33°的要求，边坡存在安全隐患，审计人员就此提出了整改要求，及时发现安全隐患，有效规避了风险。

（二）借助大数据技术分析手段和财务等数据，核实企业生产量的真实性。当前煤炭需求仍持续旺盛，煤炭企业为了追求经济效益最大化，可能会超能力生产。审查矿山企业的煤炭生产量是否在其能力范围之内，可利用大数据手段采集企业的增值税、煤炭资源税、水土保持费、财务数据等信息来推算矿产资源的生产量，避免企业出现少报产量、超产的现象。在审计实践时，审计人员首先从税务部门调取该地区分年度的涉及煤炭企业的税费缴纳入库情况表，包含字段如企业名称、征收项目、征收品目、税款所属期起、税款所属期止、计税依据、课税数量、税率、实缴金额等，煤炭企业缴纳的其他费用可以到相应收费主管部门调取费用收缴明细表，如到当地水利部门调取煤炭企业历年缴纳的水土保持费明细表。其次，将采集的数据导入到SQL Server数据库中，用SQL语句计算出要分析的某煤炭企业原煤产量、上一年的矿石生产量、开采量等数据，并通过数据的不一致作为疑点进行进一步核实。最后，查看矿山企业的会计信息，例如通过查看煤矿企业的库存商品明细账和主营业务明细账，了解煤炭入库、出库、销售数量，并通过销量和库存信息反推企业原煤的入库量也就是最初煤炭的产量。通过税务数据和财务数据多方印证核定原煤产量的真实性。

三、寻找“生态安全”与“合理开发”的平衡关系

矿区环境保护和生态治理情况是深入贯彻落实生态文明思想，积极践行“绿水青山就是金山银山”发展理念的重要体现。要深刻把握生态安全与矿产资源开发利用之间的平衡关系，严格落实国土空间规划、用途管控与生态环境分区管控等要求，将能源资源基地、国家规划矿区同生态保护红线、自然保护地有效衔接，充分发挥审计的监督作用，切实扛牢内蒙古作为“两大基地”的重大战略责任。

近几年，随着地理信息产业的发展，地理信息技术已得到广泛应用，ArcGIS技术就是其中一种，它可以通过采集一定区域的地理空间数据进行定位、比对、计算及综合分析，发现疑点图斑，实现从“‘图上查到‘地上看”的传统模式中解放出来，大大提高了审计发现问题的精准度和工作效率。例如，在本次煤炭资源审计中，审计组积极探索并利用ArcGIS 技术，有效地发现矿区恢复治理不及时、非法侵占林地草地、在自然保护区等国家重点生态功能禁采区开采煤矿等问题。以下为ArcGIS技术在政府煤炭资源审计中的具体应用过程。

（一）矿山环境治理不及时问题。

首先，审计小组需要了解一个区域停止采矿的矿山，了解他们的矿山环境恢复治理规划的制定、矿山环境治理任务完成情况。其次，向相关主管部门收集锁定区域的多期卫星影像，将收集到的数据导入ArcGIS10.2软件中。最后就是将历年卫星影像图相叠加，通过比对分析，确定采矿行为停止时间，重点分析采矿行为停止后，该区域的实施效果，对截至审计日维持矿坑地貌时间达两年以上的图斑重点关注，并到现场进行核实是否存在采矿结束后未及时恢复地貌和环境治理不及时的问题。

（二）非法征占林地草地问题

调取被审计区域多年的卫星影像图，矿产资源开发利用现状图、基本农田数据图等。通过将上述不同年份的矢量图进行叠加比對，发现土地性质从林地草地转为矿区的图斑，核查地块性质改变的征占手续，若被审计单位无法提供相关手续，则存在非法征占林地草地的问题。

（三）矿业权设置与保护区冲突问题

调取被审计区域矿产资源开发利用现状图、生态保护红线矢量图、水资源保护地矢量图等，通过将矿产资源开发利用现状图与生态保护红线矢量图进行定位、叠加比对，如发现两图存在相交的部分，则有可能存在生态保护区内开采煤矿的问题。

四、结 语

综上所述，鉴于煤炭在国家能源安全战略中的重要地位，开展政府煤炭资源审计工作也开始变得更加重要，但是政府煤炭资源审计目前仍处于探索阶段，需要不断地总结经验，本文着重分析了政府煤炭审计中的几点应用和审计工作的对策，旨在能够借政府审计工作来不断规范矿产资源开采利用，提高矿产资源的利用率，并在矿产资源开发利用的过程中实现对生态环境的保护。