欧盟绿色能源转型政策成效及对中国的启示

张立锟

（上海社会科学院国际问题研究所）

随着全球气候变暖和环境污染问题的加剧，实现绿色转型以减少碳排放在许多国际行为体的议程设置中处于更加重要的地位。各国政府纷纷出台绿色转型战略，加快化石燃料的淘汰，同时大力扶持太阳能、氢能、电动汽车等新能源产业的发展。中国坚定不移地走绿色发展道路，产业结构持续调整优化，绿色发展体制机制逐步完善[1]。2023年10月18日，习近平主席在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上进行主旨演讲时表示，促进绿色发展是中国支持高质量共建“一带一路”的八项行动之一，中方将持续深化绿色基建、绿色能源、绿色交通等领域合作，加大对“一带一路”绿色发展国际联盟的支持[2]。这表明中国除了继续大力推动国内能源低碳绿色发展以外，加强与其他国家的绿色友好合作也是一项重要的政策议程。在此背景下，对其他国际行为体的绿色能源转型研究具有重要的现实意义。

长期以来，欧盟都是全球绿色能源转型的“领跑者”，不仅拥有较为先进的绿色能源技术，而且有较为成熟的配套体系激励成员国推动绿色产业的发展。尤其是自2019年乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）担任欧盟委员会主席以来，欧盟推动绿色转型的步伐进一步加快。2022年乌克兰危机的爆发作为地缘政治突发事件，一方面更加坚定了欧盟大力推动绿色转型、摆脱对外化石能源依赖的决心，另一方面也是检验欧盟多年来能源转型成效的窗口。本文重点分析2019年以来欧盟的绿色能源转型政策及其成效，并为中国的绿色发展道路寻找经验。

1 冯德莱恩任主席的欧盟委员会推动绿色能源转型的政策举措

1.1 战略上更加重视气候能源议题，不断提高绿色转型的目标

自冯德莱恩担任欧盟委员会主席以来，欧盟便把气候能源治理摆在比以往更加重要的位置。2019年12月11日，冯德莱恩就任主席后不久欧盟委员会就发布《欧洲绿色协议》（European Green Deal），该协议处于欧盟施政纲领六大政策的首要位置，为减缓气候变化、推动可再生能源的发展提供总纲[3]。2021年7月9日，《欧洲气候法》（Europen Climate Law）正式生效，这是欧盟首次将实现碳中和的目标写进法律，即2030年温室气体净排放在1990年的基础上减少至少55%，意味着欧盟控制温室气体排放的政治承诺开始具有法律约束力[4]。在《欧洲绿色协议》和《欧洲气候法》的指导下，欧盟委员会发布“减碳55”一揽子计划（Fit for 55 package），宣布提高可再生能源利用及能源效率，即到2030年将欧盟可再生能源在整体能源结构中的占比从32%提高到40%，将最终能源消耗减少36%，一次能源消耗减少39%[5]。在2022年乌克兰危机爆发后，加快绿色能源的部署对欧盟来说更显迫切。2022年3月，欧盟提出《重新赋能欧盟计划》（REPowerEU），建议将欧盟可再生能源指令的目标从40%提高到45%，并使可再生能源的总发电能力在2030年达到1236吉瓦[6]。

欧盟继续发挥其在全球气候治理和能源转型领域的领导地位，提高自身在多边舞台的影响力。2023年12月2日，冯德莱恩在第28届联合国气候变化大会世界气候行动峰会上发布了《全球可再生能源和能源效率承诺》，旨在到2030年将全球可再生能源装机容量增加3倍，至少达到11太瓦，并将全球能源效率从2%左右提高到4%以上[7]，宣布在未来两年内从欧盟预算中投资23亿欧元支持邻国和全球的能源转型，同时利用其全球门户旗舰计划继续支持清洁能源转型[8]。

1.2 提供资金支持和政策规制，为绿色转型保驾护航

除了不断设定更高的目标以展示加快绿色转型的雄心以外，欧盟还通过加大资金支持和提供政策规制推进绿色能源转型，主要表现为以下三个方面。

其一，为成员国提供税收激励和资金支持。欧盟在“减碳55”计划中提出修订能源税收指令，旨在通过改革能源税收体系中的不合理或过时条款以确保成员国从绿色税收中获益[9]。此外，欧盟大力促进对于绿色转型的投资。在《重新赋能欧盟计划》中，欧盟承诺到2027年为该计划额外投资2100亿欧元，95%用于加快和扩大清洁能源转型，超过1100亿欧元将用于可再生能源和氢气系统的部署[6]。在2023年4月欧盟提出的“绿色协议工业计划”（The Green Deal Industrial Plan）中，欧盟承诺促进利用现有的欧盟资金（REPowerEU、InvestEU以及创新基金为主）为清洁技术创新、制造和部署提供资金，还表示考虑设立欧洲主权基金作为满足投资需求的中期结构性解决方案[10]。

其二，提供良好的监管环境，加快许可速度。欧盟净零碳排放产业存在着审批程序复杂等问题，欧盟提出建立更简单、更快和更具有预测性的框架，减少繁文缛节并加快审批速度，降低开发净零制造项目的行政负担，以提高净零战略项目的规划和投资的确定性[11]。例如，为了加快和简化援助的发放，委员会与会员国协商并修订了《国家援助临时危机和过渡框架》，并根据《绿色新政》修订了《一般集体豁免条例》[10]。

其三，完善相关基础设施，加快培养技术人才。例如，为促进电动车的推广，欧盟致力于配备更完善的充电基础设施，在每60千米处设置一个电动充电点，每150千米设置一个加氢点[12]。欧盟指出需要提高人才技能并培养熟练工人以应对未来的技术增长。为了发展绿色转型所需的技能，欧盟委员会将“技能”作为“绿色协议工业计划”的第三大关键支柱，具体包括建立“净零”工业学院，帮助在战略性行业推行技能提升和再培训计划，促进第三国国民进入欧盟优先部门的劳动力市场等举措[10]。

1.3 提高在绿色能源供应链中的独立性，护持绿色产业优势

尽管欧盟自20世纪70年代就有实施能源转型的意识，拥有较为先进的经验和成熟的可再生能源技术，但也存在着部分技术相对薄弱及创新动力不足的情况[13]。加上大国围绕绿色能源转型领域的竞争不断加剧、欧洲以外的国家在绿色技术市场化方面的迎头赶上，欧盟的“焦虑感”进一步上升。因而，欧盟强调要在净零技术领域处于领先地位，大力推动绿色产业的本土化，减少对域外国家的过度依赖，提高能源韧性。例如，欧盟希望实现到2030年至少40%的净零技术所需产品（包括太阳能或燃料电池、风力涡轮机、热泵、可再生氢等）在欧洲本土制造。

关键矿产在绿色转型中起到基础性作用，而欧盟的关键矿产几乎全依靠进口，对此，欧盟提出《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act），更新关键原材料清单并确定战略原材料清单，重点关注锂、钴、镍等关键原材料；上调欧盟在矿物的提取、精炼、回收和多样化供应方面的目标，计划在欧洲本土提炼战略原材料消耗量的10%（目前为3%）；提高加工能力，到2030年满足其年消费量的40%；在任何加工阶段，不依赖单一第三方国家进口超过65%的某种战略原材料[14]。欧盟委员会还强调加强关键原材料突破性技术的采用和部署，包括建立关键原材料的技能伙伴关系及原材料学院，促进与关键原材料供应链劳动力相关的技能培训。

为护持自身的绿色产业优势，欧盟对于其他国际行为体相关优势产业的防范和遏制不断加强，反补贴和反倾销是其使用的主要手段。例如，冯德莱恩在许多场合强调欧盟在光伏产业落后于中国的经验教训。2023年9月13日，冯德莱恩在发表《欧盟年度咨文》演说时宣布对来自中国的电动汽车发起反补贴调查，并指出“欧洲不应该忘记中国不公平的贸易行为如何影响我们的太阳能行业，不能再使欧盟的产业被采取巨额国家补贴的竞争对手削弱”[15]。除了电动车行业，欧盟也考虑对中国的海上风电产业启动反补贴调查，以应对中国风电企业实力的上升以及在欧洲市场的增长。冯德莱恩强调，“风能产业是欧洲的成功故事”“从风能到钢铁，从电池到电动汽车，清洁技术产业的未来必须由欧洲制造”[15]。

2 乌克兰危机背景下欧盟绿色能源转型成效的再审视

2019年以来，欧盟大力推行“战略自主”的目标，在绿色能源转型领域也不例外，然而，2022年乌克兰危机的爆发给欧盟敲响了警钟：在2022年之前，欧盟绿色能源转型的进展尚不足以应对化石能源断供带来的危机，能源危机激发的成员国内部分歧也给欧盟的绿色转型带来挑战。欧盟在能源领域的“战略自主”仍有很长的路要走。

2.1 绿色能源转型的进展尚不足以应对化石能源断供带来的危机

能源安全是审视欧盟长期以来（尤其是2019年以来）绿色能源转型政策有效性的首要指标。如果一项能源政策不能有效维护能源安全并带来经济损失，相关举措就容易遭到质疑或反对。自2019年以来，欧盟非化石燃料的使用得到进一步普及，这表现为可再生能源发电量的提升。欧盟在2020年上半年的可再生能源发电量首次超过化石能源发电量，风能、太阳能、水能和生物能发电量占成员国总发电量的40%，化石燃料发电量占比为34%，而欧盟化石燃料发电量在2011年尚是可再生能源发电量的2倍[16]。自2022年乌克兰危机爆发以来，受到俄罗斯天然气供应中断及欧盟敦促加快可再生能源政策施行的影响，欧盟可再生能源的利用率得到了较大的提升。独立能源智库Ember的分析报告指出，风能和太阳能在2022年为欧盟国家提供22%的电力，天然气的发电量则为20%，风能和太阳能发电首次超过天然气的发电量；太阳能发电的增幅最快，较2021年上升了24%，不少于20个欧盟国家的太阳能发电份额都刷新了记录[17]。可见欧盟的绿色新政、《重新赋能欧盟计划》在提高可再生能源的使用率方面取得了一定进展。

欧盟自2022年乌克兰危机爆发之后的能源应对过程，虽表现出一定的韧性，但是不可否认的是，欧盟可再生能源的使用率仍不能有效应对俄罗斯天然气供应减少所带来的影响，能源市场反映激烈。其一，欧盟对俄化石能源依赖在乌克兰危机前后仍十分严重，绿色能源还没有成为欧洲能源利用的主要形式。欧盟自1990年到2021年的能源进口依赖程度均在50%以上，从1990年的50%上升到2021年的55.5%[18]。俄罗斯是欧盟最大的能源供应国，以2020年为例，欧盟对俄罗斯天然气的依赖程度为41.1%，原油依赖程度为25.7%[19]。2022年初，整个欧洲的天然气库存水平低于30%，潜在的风险很大[20]。其二，在乌克兰危机爆发之后，化石能源的供应中断给欧盟带来较为严重的能源危机。当俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）在2022年6月首次削减“北溪-1”天然气管道40%的输送量时，欧洲基准天然气价格在一个星期之内上涨了50%以上，欧元区的天然气价格至少是新冠病毒疫情前的6倍[21]。2022年7月，俄罗斯削减该管道的流量至正常容量的20%，欧洲基准的荷兰TTF合约天然气价格达到每兆瓦时222.5欧元的高点，随后回落至202.5欧元[22]。两个月之后，俄罗斯以设备故障为由宣布无限期关闭“北溪-1”天然气管道[23]。能源价格上涨引发欧洲国家生活成本和工业成本的大幅上升。

2.2 成员国内部在能源利用形式及产业政策上存在较大分歧

自2022年乌克兰危机爆发以来，尽管欧盟成员国展现了推动绿色能源转型及摆脱对俄能源依赖前所未有的决心和意志，但是这同样激化了成员国内部的政策分歧，对欧盟未来的绿色转型带来一定的挑战。

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其一是成员国关于核能利用的分歧。在智库美国大西洋理事会（Atlantic Council）看来，从1958年欧洲原子能共同体成立开始，核能曾经是欧洲一体化的源泉，目前却已成为欧盟分裂的根源[24]。中国社会科学院欧洲研究所副研究员杨成玉同样认为，“在欧洲努力实现绿色经济转型与碳中和背景下，欧盟成员国的最大分歧之一在于是否将核能纳入‘清洁能源’范畴”[25]。2022年乌克兰危机爆发以来，许多国家将核能作为加快绿色能源转型的抓手，法国、波兰等8个国家呼吁欧盟委员会承认核能是“可持续发展”的能源，德国、丹麦和奥地利则强烈反对发展核能，柏林执政联盟中绿党对核能的反对尤为强烈。尽管在2023年2月13日，欧盟委员会允许核能系统中生产的部分氢气计入欧盟可再生能源[26]，但是以德国为首的欧洲七国仍向欧盟委员会递交书面申请，反对将核能制氢列入欧盟可再生能源法案中。成员国关于核能利用的分歧可能会减缓欧洲采取一致行动应对能源转型的速度。

其二是成员国对中国的电动车反补贴调查并非持有一致意见。欧盟在2023年9月发起的对中国电动车的首次反补贴调查被认为主要由法国在推动，旨在提高来自中国的进口电动车关税，以减少对欧盟本土电动汽车产业的威胁[27]。由于中国是德国汽车产业最重要的出口目的地之一，反补贴调查可能会引起中国的反制措施，德国表达出对反补贴调查的不满及反对。德国总理舒尔茨表示，电动汽车倾销价格可能导致市场扭曲的看法是在散布恐慌。德国交通部长沃尔克·维辛拒绝了欧盟委员会对中国电动汽车补贴进行调查后可能征收的惩罚性关税，并表示这种孤立主义政治可能引发连锁反应，进而严重损害德国经济[28]。德国汽车工业协会（VDA）也批评道，仅靠反补贴调查无助于解决欧洲地区竞争力方面的现有挑战[29]。由此可见，该举措所引发的连锁效应可能会导致欧盟内部的进一步分化。

3 欧盟绿色能源转型经验对中国的启示

自党的十八大以来，中国就将应对全球气候变暖放在国家治理更加突出的位置，大力推动经济社会的全面绿色转型。为在2030年前实现碳达峰、争取在2060年前实现碳中和的目标，中国不断加大对可再生能源的投资。2012年以来，中国一直是可再生能源（不包括大型水电）的主要投资国。联合国环境规划署《2018全球可再生能源投资趋势》数据表明，中国是2017年全球可再生能源投资额最高的主体，投资额为1266亿美元[30]。尽管欧盟和中国的发展状况和所面临的外部环境都较为不同，但是欧盟的绿色能源转型起步较早，在推进过程中积累的经验可以为中国的能源转型提供启示。

3.1 能源转型的速度不宜过快，仍需保障传统能源供应的稳定性

能源转型应尽量处理好能源供给安全、能源价格低廉和环境友好性三个方面的目标。《bp能源展望2023》（Energy Outlook 2023）认为，“任何成功和持久的能源转型都需要解决‘能源不可能三角’的三个要素：安全、负担得起和低碳”[31]。“安全”指的是能源供给安全，即所有人都能够获得稳定、可靠的能源供应以满足需求；“负担得起”即生产和使用能源的成本是可承受的，不至于对国民经济带来负担；“低碳”则是指对环境造成的损害最小。

2022年欧盟面临的能源危机启示着中国在转型过程中应设置合理的转型目标，尤其注意防范传统化石能源断供带来的风险，保障足够的能源储备。尽管绿色能源的应用无论是从技术的成熟度还是从应用的普及度较之以往都取得了较大的进步，但是太阳能、风能等绿色能源仍存在着供应不稳定的风险。由于中国的原油和天然气进口依存度都比较高，所以应在保障能源供应多元化的前提下持续推进绿色转型，防止对单一能源或单一行为体的过度依赖。在美国能源问题研究专家丹尼尔·耶金（Daniel Yergin）看来，乌克兰危机之后的欧洲能源形势可能体现了“能源转型的第一次能源危机”，即供需错配[32]。由于欧洲国家过去过分依赖俄罗斯相对便宜的能源供应，同时错误地以为替代能源已具备充足的规模，因而低估了石油和天然气断供的风险。实际上，自2013年以来，所有欧盟成员国都是能源净进口国，绿色能源转型或许至少在2025年以前难以对欧盟的能源供应做出较大贡献[33]。这种单一的对外依赖对欧盟带来的风险较大，尤其是当能源供应国停止供应时可能引发能源危机。因此，中国需统筹好新能源与化石能源之间的互补和优化组合，化石能源要为提供可靠的能源供应发挥基础性调节作用[34]。

3.2 加大金融支持，完善能源转型的激励机制

绿色转型带来了机遇，但其发展面临着回报周期长、不确定性较大等风险，因而绿色能源行业比传统能源更加需要官方政策、财政补贴以及各种形式的金融支持。欧盟作为绿色金融实践的引领者，正不断推动绿色金融体系的发展。

其一，欧盟不断完善绿色金融发展的政策框架，建立绿色融资机制。2018年3月8日，欧盟委员会发布“可持续发展融资行动计划”[35]，这是欧盟推动绿色金融发展的实质性一步，也为欧盟绿色金融发展提供了路线图。2022年，欧盟委员会推出碳差价合约，以支持工业界采用绿色氢气，并利用创新基金为《重新赋能欧盟计划》提供特定融资，运用碳排放权交易收入进一步支持摆脱对化石燃料的依赖。欧盟委员会就可再生能源和购电协议提供指导，并向欧洲投资银行提供技术咨询服务[6]，投资了1.9亿欧元以及额外的私人投资至碳捕获项目的资助[36]。其二，欧盟致力于建立绿色金融产品的标准和标识，尤其是建立起欧洲统一标准。2023年10月，欧盟批准了发行绿色债券公司的新标准，以帮助投资者选择可持续发展的公司，避免“漂绿”或误导性的气候友好型声明，欧洲议会将其称为世界上第一个使用“欧洲绿色债券”标签的自愿性标准[37]。

上述措施都体现了欧盟降低绿色投资风险、为投资者提供激励的努力。目前，全球绿色金融成为国际行为体争夺标准和规则话语权的关键领域[38]。中国也已经形成以绿色贷款和绿色债券为主、多种绿色金融工具蓬勃发展的多层次绿色金融市场体系[39]，提高了在全球经济金融治理中的竞争力。中国在未来应继续完善绿色金融机制，为绿色转型提供更完善的金融支持举措。

3.3 加强国际合作，发展绿色双边关系

实现绿色目标是全球性问题，强化国际合作是必经之路[40]。在绿色转型过程中，国际合作对于提高绿色转型效率、协调各方行动起到重要作用。绿色能源转型的合作可以大致归类为围绕着绿色能源技术和关键原材料方面展开的双边或多边友好关系。例如，欧盟与日本建立了欧盟-日本绿色联盟，强调对氢能、海上风能和电力市场改革的特别关注，以及双方作为氢能技术领导者的共同合作[41]。为深度参与全球环境治理，中国应大力推进全球发展倡议，推动实现更加强劲、绿色、健康的全球发展。

不能忽视的是，随着地缘政治动荡和大国战略竞争加剧，单边主义和保护主义在能源转型领域也不断抬头。能源转型成为大国供应链竞争的关键领域，而美欧正努力构建把中国排除在外的绿色供应链[42]。因此，中国在开展绿色能源转型的投资和援助时需注意防范相关风险，尤其是防止竞争的扩大化。以非洲地区为例，由于该地区拥有丰富的矿产资源和广阔的发展市场，美欧对非洲国家的投入和关注持续增加，对于中国在非洲地区经济活动的质疑也不断涌现。中国应继续推动清洁能源的开放合作，进而减弱国际能源政治的零和博弈色彩[43]。

4 结语

2024年6月，欧盟委员会即将迎来新一轮的换届选举，因此，对2019年以来欧盟的绿色能源转型进行回顾具有现实意义。欧盟通过不断提高绿色转型的目标、为绿色能源转型提供资金和税收激励、护持绿色产业优势等举措，致力于实现能源领域的“战略自主”并在全球绿色能源转型中处于领先地位。这种趋势即使在新一轮欧盟委员会换届之后也不会有较大改变，实现供应链的本土化、减少甚至摆脱对外依赖、在地缘政治竞争中扩大自身的产业优势仍会是欧盟的政策考量。

能源转型是一个长期过程，未来化石能源和绿色能源的地缘政治属性仍将共存相当长的时间。欧盟能源转型取得的成效和面临的挑战都启示着：国际行为体若想在新一轮的能源转型中处于优势地位，除了需要鼓励绿色能源的开发利用、加大投资、提高本国的技术优势并促进市场推广以外，保障传统能源的多样化和稳定供应也至关重要。另外，加强友好合作仍是大势所趋，在对外交往中应加强利益的协调，防止竞争恶化导致“两败俱伤”的结果。