中国能源政策2023年回顾与2024年调整研判

郭海涛，徐东，王贺，刘艺迪

（1.中国石油大学（北京）；2.中国石油规划总院；3.中国石油经济技术研究院；4.上海财经大学）

1 2023年中国能源政策回顾

2023年，受百年变局、世纪疫情、国际能源价格宽幅震荡、全球应对气候变化以及绿色低碳转型等多类非传统因素持续叠加影响，世界地缘政治动荡与危机交织，国际能源供需安全与市场震荡撕扯，传统化石能源与绿色低碳转型业务竞争博弈，能源安全成为全球各国政府和国际石油公司的关注重点。中国能源行业坚决贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入落实党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进总基调，更好统筹发展和安全，多措并举增加能源生产供应，加大能源基础设施投资力度，科学有序推进能源绿色低碳转型。2023年中国的能源政策更加注重能源安全供给、能源融合发展、天然气加快发展、能源与数字信息化技术耦合发展等，发挥了服务国民经济发展大局和能源发展战略的基本功能，为保障国家能源安全、加快构建新型能源体系、促进能源产业现代化发展和实现能源行业高质量发展做出了积极贡献。

1.1 先立后破，进一步聚焦能源安全保障

2023年，尽管国家发布涉及能源发展、改革和治理政策的数量较往年偏少，但是出台的政策都体现了在新的国内外政治经济形势下，中国作为能源消费大国，安全成为能源发展、改革和治理第一要义的原则。

2023年3月在第十四届全国人民代表大会第一次会议上，李克强总理所作的《政府工作报告》部署了“加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产”“推进能源清洁高效利用和技术研发，加快建设新型能源体系，提升可再生能源占比”等能源领域工作，意在重点强调能源供给安全、加快建设现代化能源体系，并推进能源绿色低碳发展转型。随即在国家能源局颁布发布的《2023年能源监管工作要点》和《2023年能源工作指导意见》中，都以“服务新时代国家能源安全、把能源饭碗牢牢地端在自己手里、着力增强能源供应链的弹性和韧性、提高安全保障水平”作为指导思想和第一工作目标，将“坚持把能源保供稳价放在首位”作为一切工作的首要原则，对“未来一段时间，能源消费还将保持刚性增长，新能源安全替代能力还没有完全形成，化石能源还需要发挥兜底保障作用”等“先立后破”观点和概念予以明晰，并力求形成全社会的能源发展共识。尤其是自2016年国内原油产量调减至2亿吨以下以来，2022年全年原油产量达2.04亿吨，实现重回2亿吨以上，在守住了国家油气供应安全的底线基础上，2023年国家政策对原油产量的要求变为“稳产增产”，反映出在全球地缘政治不断激化、各国各地区能源安全供应受到严峻挑战、国际油价持续动荡的大背景下，确保中国能源安全稳定供应水平、有效应对能源市场波动和风险挑战的重要意义。在随后印发的《加快油气勘探开发与新能源融合发展行动方案（2023—2025年）》《关于促进炼油行业绿色创新高质量发展的指导意见》等旨在促进能源融合发展的多项政策中，也将“油气供给稳步增长”“供给侧结构性改革”“提升天然气供应保障能力”作为工作的指导思想和基本原则，说明中国能源政策已经将“能源安全保障”作为一切能源工作的第一要义。

1.2 多维融合，进一步促进能源多品种融合、能源与数字信息化技术深度有机融合

2023年中国能源政策的另一个重点在于，基于能源禀赋特征、结合经济社会发展需求，进一步促进能源多品种融合，以及能源与数字信息化技术的深度融合。

2022年10月党的二十大报告和2023年初《政府工作报告》都要求和强调加快构建新型能源体系。新型能源体系首先就是能源品种“新”和能源结构“新”。2023年2月，国家能源局印发《加快油气勘探开发与新能源融合发展行动方案（2023—2025年）》，要求“坚持油气勘探开发与新能源融合大规模发展，实施陆上、海上清洁替代行动”，提出“优化发展方式，坚持陆上与海上并举、集中式与分布式并举、单品种开发与多品种互补并举、单一场景与综合场景并举，构建油气与新能源多能互补、因地制宜、多元迭代发展新局面”。该政策旨在为油气行业和能源领域树立认知共识，即油气和新能源融合发展是探索传统能源与新能源发展的一种有效模式，是油气上游企业发展新能源的重点方向；同时，发展新能源业务不是为了替代油气业务，而是为了更好地服务主责主业，加快绿色低碳转型，提高中国油气生产的有效供给。这项政策的出台为中国油气上游企业发展新能源提供了行动指南，具有里程碑意义，必将助力中国加快建设能源强国、尽早实现“能源独立”和按期实现“双碳”目标。

2023年10月国家发展改革委等多部门联合发布的《促进炼油行业绿色创新高质量发展的指导意见》旨在落实《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》，扎实推进中国炼油行业绿色创新高质量发展的一项专项业务发展转型政策，是基于中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，基于内外环境、国内供需结构以及人民对美好生活的需要对炼油行业提出新要求的现实，围绕炼油行业高质量发展目标，从产能优化、能效管理、绿色低碳、科技创新等方面描绘了中国炼油行业2025年、2030年的目标蓝图，旨在协调推进炼油行业高端化、智能化、绿色化发展，提升产业链、供应链韧性和现代化水平。该政策与前期关于推动中国炼油行业高质量发展相关政策保持了高度一致，方向性、指向性及规划思路更加清晰明确，是中国炼油行业绿色发展的精准“施工图”。

2023年3月国家能源局发布的《加快推进能源数字化智能化发展的若干意见》更是充分把握新一轮科技革命和产业变革新机遇，落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略和建设新型能源体系的有效措施。这项政策旨在推动数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业数字化、智能化转型升级，推动中国能源产业基础高级化、产业链现代化，提升能源产业核心竞争力、推动能源高质量发展。提出深入实施创新驱动发展战略，推动数字技术与能源产业发展深度融合，加强传统能源与数字化智能化技术相融合的新型基础设施建设，释放能源数据要素价值潜力，强化网络与信息安全保障，有效提升能源数字化、智能化发展水平。这项政策是基于新一代信息技术加速创新，推动工业经济向数字经济加速转型过渡的发展新阶段，立足中国社会已逐渐形成以碳中和为代表的绿色与可持续发展共识，能源行业贯彻落实党的二十大报告关于“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合”要求的具体体现和工作指南。未来一段时期，能源品种间融合发展、能源与数字信息化技术耦合发展必将成为中国能源行业发展的一个典型特征。

1.3 抓住有利契机，进一步推动天然气工业快速高效发展

2023年，为深入贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于天然气产供储销体系建设重要指示批示精神，着力推动高质量发展，鼓励、引导和规范天然气下游利用领域，促进天然气行业高质量发展，国家能源局向社会公开征求对《天然气利用政策》（征求意见稿）的意见。这是继2012年国家发展改革委公布《天然气利用政策（2012）》，在国内外能源发展形势、天然气供需格局、价格水平等均发生了较大变化的背景下，11年后国家能源主管部门对天然气利用政策进行的一次重要调整和修订，是基于天然气已经成为中国实现“双碳”目标重要力量的现实，反映出国家对于天然气发展的政策导向。此次修订的《天然气利用政策》（征求意见稿），没有如同以往设定“提高天然气消费占比”这一具体目标，而是首次提出了“天然气利用政策的指导思想”，鲜明提出了“促进天然气在新型能源体系建设中发挥更大作用”等重要观点。为了更符合城镇燃气已经进入市场下沉阶段的行业特点，将“城市燃气”用户调整为“城镇燃气”用户；新增了6类用户和用气项目，删除调整了5个与现有能源产业政策不相符或者发展不及预期的用户和用气项目，减少了“禁止类”项目。政府将保障清洁取暖用气视为重要的“民生工程”，并给予高度重视，反映出既要保障存量农村“煤改气”的气源供应和发展，也要适度发展增量部分，对于气源无法保障、价格又无法承受的农村“煤改气”，则限制发展，避免出现“改而无气”“改而不用”等天然气资源浪费现象；同时也表明国家也试图尽可能扩大天然气的使用领域，促进天然气工业快速高效发展。

1.4 立足“双碳目标”，进一步加快绿色低碳能源的快速布局和规模发展

党中央国务院及国家能源主管部门立足“双碳目标”，为了加快中国绿色低碳能源的快速布局和规模发展，颁布了一系列涉及“双碳”目标实施和可再生能源发展的相关政策。

2023年10月，国家发展改革委颁布《国家碳达峰试点建设方案》，在全国范围内选择100个具有典型代表性的城市和园区开展碳达峰试点建设，探索不同资源禀赋和发展基础的城市和园区碳达峰路径，旨在为全国提供可操作、可复制、可推广的经验做法；激励有关地区探索符合自身实际的绿色低碳高质量发展路径，探索多领域、多维度的系统创新，通过总结归纳不同类型城市和园区行之有效的发展模式，以点带面形成良好示范带动效应；充分调动试点城市和园区主动性和创造性，激励其发挥各自优势，聚焦试点目标任务先行先试、探索创新，加快构建市场导向的绿色技术创新体系，不断完善有利于绿色低碳发展的政策体系，探索该领域的新技术、新业态、新模式，推动试点城市和园区实现绿色低碳高质量发展。

2023年9月，国家能源局印发《组织开展可再生能源发展试点示范》，旨在通过组织开展可再生能源试点示范，支持培育可再生能源新技术、新模式、新业态，拓展可再生能源应用场景，着力推动可再生能源技术进步、成本下降、效率提升、机制完善，为促进可再生能源高质量跃升发展、加快规划建设新型能源体系、如期实现“双碳”目标提供有力支撑。

2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》（以下简称《意见》）。虽然《意见》没有以能源政策的方式正式下发，却是中国各行业、企业贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极稳妥推进碳达峰、碳中和的重要指导。推动能耗双控向碳排放双控转变，可以为建立和实施碳排放双控制度创造条件，为较早实现碳排放与能源消费和经济发展脱钩探索解决路径，有助于推动中国能源发展向更符合“双碳”目标的方向迈进。此外，2023年底国务院发布的《空气质量持续改善行动计划》和国家发展改革委发布的《加快建立产品碳足迹管理体系的意见》等政策，虽然不是严格意义上的能源政策，但是对于推进能源行业绿色低碳转型，积极引导绿色低碳消费，促进国内相关行业和企业有序实现碳达峰、碳中和的发展目标，具有较好的指导和推动作用。

2 2024年中国能源政策前瞻

2024年，中国能源行业政策将主要围绕中央全面深化改革委员会通过的《关于进一步深化石油天然气市场体系改革提升国家油气安全保障能力的实施意见》，中央经济工作会议提出的“加快建设新型能源体系，加强资源节约集约循环高效利用，提高能源资源安全保障能力”会议精神和全国能源工作会议部署的9项任务等展开。

2.1 破解体制机制障碍，深化能源领域改革

2024年是落实中央提出的能源体制机制改革的重要一年。

一是提升能源产业链供应链韧性和安全水平。2024年政策将着眼于保障能源安全，能源产业上游主要是继续推进油气领域的进入开放、油气重点地区勘探开发和重大项目建设；随着国内外能源市场价格和国内能源供需趋于平稳，煤炭产量会受到适度控制，产能向煤炭大企业集中。在融合发展上，政策将推进油气勘探开发与新能源深度融合，打造油气增储上产与绿色低碳发展共赢模式，推进绿色油气田建设。吸取近几年国内能源市场受极端气候影响，供给结构、供需平衡以及国内外价格剧烈波动冲击的经验教训，中国煤炭、石油和天然气储备体制改革的紧迫性也日益增强。2023年12月6日国家发展改革委发布的《关于建立煤矿产能储备制度的实施意见（征求意见稿）》提出，到2027年，初步建立煤矿产能储备制度，有序核准建设一批产能储备煤矿项目，形成一定规模的可调度煤炭产能储备。到2030年，力争形成3亿吨/年的可调度产能储备，全国煤炭供应保障能力显著增强。经过多年建设，国家石油储备已经具备相当规模，要加快推进石油储备立法，推动《国家石油储备条例》的出台，为储备石油的规划、建设、运行、管理和监督提供更专业的规范指导。中国天然气储备能力距离市场运行需要差距较大，推进储气服务市场化、储气产品交易体系建设、完善终端销售价格疏导渠道仍是储备体制改革的重要任务。

二是提高市场准入管理效能。在天然气管网环节，预计《天然气管网设施托运商准入与退出管理办法》会正式出台，为管网公平准入运行提供基础制度保障。在电网环节，主要是要保障新能源和新型主体公平接入电网，电网企业则需要公平无歧视地向新能源项目提供接网服务，国家能源局将开展分布式光伏备案接网推进情况专项监管，重点跟踪分布式光伏备案、并网、交易、结算等情况。

三是加强能源领域自然垄断企业监管。能源领域自然垄断企业监管需要政府部门创新开展过程监管、数字化监管、穿透式监管、跨部门协同监管。2024年将修订出台《油气管网设施公平开放监管办法》，监督油气管网设施运营企业落实信息公开和报送、独立核算、服务合同履约、公平开放服务等情况，促进市场主体入网难、运输路不清、管容分配不科学、运价测算不精准等问题的解决，同时组织制定配套的管网设施容量服务分配规则，为监管办法的执行提供基本规则。2024年将出台电网企业竞争性业务关联交易信息公开相关办法等，抑制电网的垄断特性。

四是推进能源法治建设。能源法是能源领域的根本性法律，立法程序严格，能源法的制定仍处于推进过程中。在立法程序上，法律的修订程序相对简便，适应能源发展新形势的需要，2024年将推动电力法、煤炭法、可再生能源法等的修订，从而有助于提升中国能源治理能力水平。

2.2 提升天然气在能源结构中的地位，促进天然气全产业链发展

俄乌冲突背景下，天然气在欧洲能源结构调整过程中的关键性作用凸显，为中国重视和加快天然气行业发展提供了借鉴。新版《天然气利用政策》预计会在2024年推出，2023年的《天然气利用政策》（征求意见稿）提出了“促进天然气在新型能源体系建设中发挥更大作用”的新理念，赋予了天然气在中国能源结构转型中更重要的地位。2024年天然气行业政策将着眼以下几个方面的内容。

一是持续增储上产，推进大型新项目的开发。2024年是中国石油企业执行“油气增储上产七年行动计划”的第六年，也是圆满完成行动计划的关键一年，增产保供、持续提高天然气资源安全保障能力仍是政策关注的首要内容。

二是加大地下储气库建设力度。随着中国天然气消费规模的不断增长，储气库的储气能力已经成为制约中国天然气行业应对短期冲击、尤其是取暖季保供的重要短板，2024年政策将继续为油气企业落实全国储气能力建设实施方案提供支持，促使企业加大对储气库的投资力度，提高储气量在消费量中的占比，保障行业稳定运行。

三是完善天然气管网的“一区一价”定价制度。管道运输的“一区一价”定价制度改革是中国天然气市场体制改革的重大进展，打破了条线分割，增进了天然气管网设施互联互通，有助于全国“一张网”建设。但是，新的定价办法也会受制于天然气管网内部运行路径尚未全面优化，从而导致价格测算不够精准、服务客户不能公平到位的问题。因此，2024年将是新的管网运输定价机制在实践中按照效率、公平、公开原则进行完善的重要一年。

四是促进天然气在重点消费领域的拓展。2024年国际石油市场预计会相对稳定，石油、天然气价格下行概率大，天然气在消费领域的竞争力增强。政策将继续支持加强民生用气工程建设，推动天然气使用规模的扩大，推进北方地区清洁取暖、农村能源清洁低碳转型。同时，随着新能源的发展，电网调峰需求压力越来越大，天然气调峰电站具有效率高、启停快、占地小、操作方便等特点。天然气具备与可再生能源融合发展的先天优势，尤其是在新能源大基地建设中能够发挥极大的辅助支撑作用，因此政策上将会提高对天然气调峰电站建设的支持力度，最终增加对天然气的需求。

五是大力拓展天然气领域的国际合作。2024年政策将支持巩固和拓展与周边油气资源国合作，夯实跨境油气进口通道体系。在贸易上，当前俄罗斯天然气在中国天然气供应中的份额有限，未来仍有较大提升空间，2024年应加大从俄罗斯的贸易引进力度，推动新的中俄管道建设，为扩大贸易合作提供基础设施。同时政策将鼓励企业积极参与对其他重要天然气资源国的贸易，有效利用国际液化天然气（LNG）现货市场，保障国内市场供应。在国际勘探开发上，增强全球油气全产业链协同能力，鼓励中国油气企业继续参与更多的国际陆上、海上天然气资源合作，提高资源掌控能力，促进国际油气合作高水平发展，对冲贸易进口带来的价格波动。

2.3 推动新型能源体系建设，促进电力市场与新能源发展

未来中国新型能源体系应是以新型电力系统为运行骨架，以清洁能源为主、化石能源为辅的全新系统。推进新型能源体系建设，政策应重点包含以下几个方面的内容。

一是落实峰谷分时电价政策，推进销售电价改革。价格机制是引导新新能源体系建设的内在动力，在能源体系的转型期，价格机制对于引导电网、电源建设、保持电力市场平衡运行发挥着关键性的作用。落实峰谷分时电价政策，有利于削峰填谷，平抑高峰需求，刺激低谷需求，降低经济成本。

二是积极推进电力市场化交易。2022年1月，国家发展改革委、国家能源局发布了《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》，为建设全国统一电力市场明确了时间路线图。2025年，全国统一电力市场体系将初步建成。目前全国统一的电力市场体系建设较多地受制于省际壁垒。在区域市场层面，2024年国家能源局将推进区域电力市场建设，明确功能定位，逐步突破省际壁垒，发挥区域电力市场对省际电力协同互济、促进新能源跨省消纳的积极作用。在全国市场层面，将开展全国统一电力市场发展规划研究，健全多层次统一电力市场体系。在多层次电力市场中存在衔接不顺畅的地方，完善省内市场和跨省跨区市场之间、电力中长期市场、电力现货市场、辅助服务市场等之间的衔接，禁止违规指定交易对象、指定交易电量、指定交易价格等不当干预市场行为。

三是加强电网基础设施建设。近几年，中国风电、光电等新能源建设处于高潮期，新上项目投资规模大，项目多、产能强，但对电网承载已经形成了重大压力。2024年，政策应聚焦于夯实基础设施，提高电网对风电和光电等的承载能力，同时适当控制新能源发展速度，为基础设施能力提升留出空间，也有助于减少投资浪费。预计2024年分布式光伏市场、风电装机量会有所下降，电网等基础设施投资力度将会加大。

四是推动能源领域的技术创新。无论是风电、光电、储能、氢能还是全行业的数字化改造和深化过程，都存在大量需要创新的空间，2024年政策层面应积极鼓励以上领域的创新，为新型能源系统建设提供技术支持。

五是为氢能发展创造基础条件。目前作为能源载体的氢能产业尚处于初始发展阶段，既没有全球市场，也没有地区市场，供需体系也处于起步阶段，距离进入商业化还有相当长的路程，但是氢能在实现“双碳目标”和能源转型中的战略性地位已经得到全球高度认可。2024年，中国能源政策会继续关注氢能全产业链发展，全面提升氢能相关的基础技术、前沿技术研究，重视产业化和示范应用，鼓励多元化商业模式创新，同时将积极推动氢能领域的国际合作，结合新一轮科技革命和数字革命，在技术研发、示范项目和产业发展等方面继续支持广泛开展国际交流与合作，共同构建国际氢能创新链和产业链。

2.4 加快碳市场体系建设，遏制碳排放上升态势

“十四五”规划开端（2021年）以来，中国化石能源消费总量继续上升，尤其是煤炭消费量不断增加，在能源消费中的占比回升，电力、石化、有色、造纸等行业排放均有增长，控制碳排放形势异常严峻。欧盟碳边境调整机制（CBAM）即“碳边境税”从2023年10月1日起正式启动，目前进入过渡阶段，将逐步对中国钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢等行业向欧洲出口产生极大压力。为实现“双碳”目标，化解在国际碳减排行动中的被动局面，中国应加快碳市场体系建设，政策需要从以下几个方面发力。

一是推动碳排放的精准计量。碳排放精准计量不仅需要技术研发，也需要标准体系的构建，更需要针对落实企业和行业的监管与核查。

二是改善碳市场结构。碳市场运行的有效性，既需要足够大的规模，也需要足够数量的多元化交易对象，目前中国碳市场只有电力行业作为交易主体，交易主体单一性突出，同时交易主体往往单体规模大、数量少，易于合谋，降低交易的有效性。因此，中国迫切需要将更多高耗能、高排放行业的企业纳入全国碳市场，提高市场主体多样化、竞争博弈的多元化。

三是创新配额的发放办法。碳配额的发放办法是否科学公平对碳市场的运行效果起着决定性作用，同时碳交易的开展也不能给中国经济发展带来过高成本，这对中国碳市场建设提出了更高的要求。

四是提升碳交易价格形成机制的市场化程度。目前全国碳市场价格发现机制已经初步形成，但全国碳市场周期性较强、波动率较低，碳交易以大宗交易为主，价格未能充分反映配额价值或减排成本，价格机制形成的市场化程度低，价格信号失真，影响了价格对于碳排放的引导。因此，未来中国碳交易价格形成机制的改革要以市场结构改革为基础，同时明确碳市场的金融属性，也有助于提升碳市场价格发现机制的形成。

五是加大碳市场运行的相关配套政策建设。中国碳市场建设处于起步阶段，从政策上需要安排更为基础的标准体系建设，以及开展碳市场建设和碳排放管理的中长期规划研究，为碳市场运行提供基础制度和指引性的政策保障。

六是推动全国温室气体自愿减排交易（CCER）加快发展。未被纳入到全国碳排放权交易市场的企业可以用市场化的方式购买碳信用，自愿减排与强制减排市场形成互补，共同构成中国完整的碳交易体系。2024年政策上需要加快丰富温室气体自愿减排项目方法学的覆盖领域，为自愿减排市场的拓展提供支撑。同时基于自愿减排的额外收益性和项目方法学的专业性与复杂性，政策上要加强监管，切实实现“鼓励温室气体自愿减排行为”的目标。

七是将控制甲烷排放纳入政策关注重点。甲烷是全球第二大温室气体，控制甲烷排放已经提上全球气候治理的议事日程，因此中国甲烷治理的任务也日益紧迫。2023年11月生态环境部等11部门发布了《甲烷排放控制行动方案》，提出了“十四五”的目标是“甲烷排放控制政策、技术和标准体系逐步建立，甲烷排放统计核算、监测监管等基础能力有效提升，甲烷资源化利用和排放控制工作取得积极进展”。由于仅有两年的剩余时间，部署完成这些目标任务，时间紧任务重。因此，2024年政策将在甲烷排放的控制技术、甲烷排放和计量标准、甲烷排放监测等方面开展更多的研究，对一些成熟的方法进行推广，鼓励企业积极利用甲烷，实现从温室气体到资源的转化。