■ 陈宝山/周宏宇
(石河子大学法学院,新疆 石河子 832000)
我国对生态产品供给主体权益保护高度重视。党的十八大、十九大和二十大分别提出“增强生态产品生产能力” “提供更多优质生态产品”“建立生态产品价值实现机制”,这既凸显出我国生态产品供给任务的紧迫性[1],又凸显出保护生态产品财产利益尤其是生态产品财产权益的重要性。湿地是生态产品的重要载体。我国湿地面积约5635万公顷①数据来源:中国政府网https://www.gov.cn/xinwen/2023-02/15/content_5741547.htm。,生态产品承载量和增益空间巨大,湿地及其生态产品财产权益保护的必要性尤为突出。然而,我国虽然在《中华人民共和国湿地保护法》《湿地保护修复制度方案》《湿地保护管理规定》中均提及湿地生态修复或者湿地生态补偿,但现实中依然没有脱离传统的政府主导型湿地生态产品供给,其他社会主体参与湿地生态修复的意愿和程度不高。
建设生态文明,关系人民福祉,关乎民族未来,是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。这就要求提供更多的优质生态产品满足人民日益增长的对美好生态环境的需要。湿地生态系统被誉为“地球之肾”“物种贮藏库”“气候调节器”,它不仅蕴含着丰富的自然资源,还提供着多种多样的生态产品。清晰界定湿地生态产品概念是湿地生态产品价值实现的关键,同时也是有效保障湿地生态产品供给主体对所供给湿地生态产品享有权益的关键。与现实形成鲜明对比的是,虽然学界对生态产品价值实现机制探索和实践不断深入,但对湿地生态产品价值实现的研究仍然较少。目前政策法规中还存在着湿地生态产品的概念不明确,以及认识不统一,对湿地生态产品权益保护不足等问题。对此,学界虽然提出了“明确生态价值在湿地产权制度中的基础性地位”[2],但是未将无形的湿地生态产品,即湿地生态系统服务单独列出,也未开展系统性研究。对于生态产品财产权虽有初步的宏观上的类型化构建,但是目前还缺少对其所属概念“湿地生态产品财产权”的微观类型构建。鉴于此,本文将从概念、生成基础、主体、客体和内容等方面对湿地生态产品财产权进行系统性的构建,以期为湿地生态产品的有效供给及其财产权益的有效保护奠定理论基础,从而为拓展湿地生态产品价值的实现路径提供参考。
湿地生态产品财产权指供给主体对所供给的湿地生态产品所享有的财产权益,这是一种新型的无形财产权,它不同于传统的有形财产权,也不同于知识产权等无形财产权。构建湿地生态产品财产权是湿地生态产品价值实现及其收益合理分配的重要途径,是维护供给主体权益的重要保障。湿地生态产品财产权具有以下特征:
首先,湿地生态产品财产权是一种财产权。以权利所体现的利益为标准,民事权利可以分为财产权和人身权。财产权是指以财产利益为内容的权利。而湿地生态产品具有财产价值,可以用货币衡量,直接体现财产利益。湿地生态产品财产权的主要利益内容是财产利益,这决定了其财产权属性,而非人身权。
其次,湿地生态产品财产权是一种无形的财产权。传统财产权理论认为,财产权主要由债权和物权组成。但随着政治、经济、社会条件的骤变,传统的物权和债权二元划分的权利结构面临挑战,出现了大量新的无形财产游离于债权和物权之外的现象。这就需要打破传统二元权利结构,更新和变革财产制度,以适应不断变化的社会生活[3]67,99,比如“知识产权”的出现便很好地证明了这一点。作为湿地生态产品财产权客体的湿地生态产品,具有无形性,既不同于物权所说的“有形物”,又与债权所说的“行为”不同,因而,湿地生态产品财产权区别于传统的财产权。
最后,湿地生态产品财产权是一种新型的财产权。湿地生态产品财产权是生态产品财产权的一种。在财产权的体系内部,依据客体的不同,可以将财产权划分为不同的类型,而生态产品财产权是以无形生态系统服务即无形生态产品为客体,是不同于以智力成果为客体的知识产权和以数据产品为客体的数据财产权等无形财产权的一种新型的财产权,因而也决定作为其下位概念的湿地生态产品财产权是一种新型财产权。
湿地生态产品财产权的生成基础分为理论基础和实践基础。前者决定它“理论上能否成为一项权利”,后者则决定它“制度上或者现实中生成的可能性”,二者共同支撑起湿地生态产品财产权的成立和可能。
2.1.1 外部性理论
外部性理论为湿地生态产品财产利益的权利化打下了坚实基础。外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形[4],分别是负外部性和正外部性。假设某企业开发某一湿地造成该湿地破坏,减损了公共生态产品供给而使公共利益受损,而该企业作为肇事者却不给予当地居民任何补偿,这便是负外部性。反之,企业开发、保护湿地,促进了公共生态产品供给而使公共利益增益,而该企业未获得与这些生态产品相关的补偿,便是正外部性。湿地生态产品财产利益外部性存在的一个重要原因是其公共资源属性,这使它具有竞争性而无排他性[5]11。无排他性制约了产权的明确,而产权界定的不明确使湿地生态产品供给利益游离于制度保障之外,抑制了对供给主体财产权益的保护,同时也无法有效激发供给主体的积极性。产权的缺失和权益保障的不足也容易导致资源配置的无效,造成生态产品供给的“公地悲剧”。外部性根本而言是尚未界定的财产权[6]248,而生态产品财产权的设置即是对此外部性的内部化[7]。
2.1.2 应得理论
从柏拉图首次提出有关正义的问题,到亚里士多德强调“分配的公正要基于某种配得(应得)”,再到罗尔斯“公平的正义”理论的确立[8],虽然“应得”概念的内涵不断变化,受到各家批判,但是“应得”这一概念并没有被完全抛弃,至今对社会仍有深远的影响,“应得”依然是分配正义的核心原则[9]。若以分配依据和分配原则为标准,可以把“应得”划分为基于自然禀赋的应得、基于努力的应得、基于贡献的应得、基于德性的应得等,而目前基于贡献的应得认可度最高。基于贡献的应得不仅符合人们关于公正分配的道德直觉,而且更具有在现实社会实现的可能性[10]。正如斯密茨所言,“人们应当得到他们应得之物,而社会应当根据人们的贡献按比例分配收益”[7]。对于湿地生态产品的供给而言,供给主体通过湿地保护、修复和建设等行为作用于湿地生态系统,恢复或者新增了湿地生态系统功能和服务,为生产或者增加湿地生态产品含量做出了主要贡献。基于湿地生态产品供给贡献的应得,湿地生态产品的供给主体理应获得相应的湿地生态产品财产利益。
2.1.3 权利来源于不义理论
若“应得理论”是从正面回应湿地生态产品财产权证成的正当性,那么权利来源于“不义理论”便是从反面支撑着湿地生态产品财产权的正当性。权利的来源问题必然先于权利的内容和地位等问题,因为权利的来源决定了权利的内容与地位。湿地生态产品财产权作为一项权利,其来源问题至关重要,决定了其合理性、正当性,更决定了其后续权利内容与地位的展开。德肖维茨认为,因为存在不正义,所以才会有权利的出现,认为权利并非来自造物主、自然、逻辑、法律及权力,而是来自人类经验特别是不正义的经验”[11]8,78。他认为,正是因为人类历史上遭遇到了各种恶和不公平,才会构建出一系列对抗不义的权利,如人类生命被随意剥夺,因此就构建出了生命权;又如由于存在着对知识创造的随意侵犯,于是就构建出知识产权来保护智力成果。对于湿地生态产品财产利益而言,在我国存在着湿地生态保护负担分配和湿地生态保护利益分配的不公平,湿地生态补偿制度也存在诸多不足,产生了湿地退化、消失等问题。基于这些“不当”,为避免重走过去西方生态环境恶化之路,有必要通过构建湿地生态产品财产权来促进湿地保护、修复和价值实现,促进环境治理体系的现代化。
2.2.1 国内实践
我国生态修复实践包含着对湿地生态产品权益的认可。自然资源部2020年4月至2021年12月陆续发布3批《生态产品价值实现典型案例》,共有32个典型案例,其中有10个国内案例涉及湿地的恢复修复、生态文旅和教育。这些案例中对湿地保护的补偿,指向的不仅是湿地本身,更多的是对供给主体的湿地生态产品及其利益的认可②以《生态产品价值实现典型案例(第三批)》中的广西壮族自治区北海市冯家江生态治理与综合开发案例为例,对冯家河流域进行系统治理和自然恢复后,湿地生态系统服务功能得到改善和提高,形成了“生态绿廊”,增加了统一收储土地的湿地生态产品供应,蕴含着对湿地生态产品及其利益的认可。。
此外,我国法律制度中也蕴含着湿地生态产品财产权益。首先是《中华人民共和国民法典》的蕴含。一方面,绿色原则分别强调节约资源、保护生态环境,体现了资源价值和生态价值的分立,凸显生态产品的独立价值,为打破将无形生态产品视为自然资源的附属利益[12],将生态产品财产利益从资源利益范畴独立出来奠定了基础。另一方面,生态环境损害赔偿制度也蕴含着湿地生态产品财产权益。生态环境损害赔偿费用包括生态环境服务功能丧失导致的损失及相关的修复、评估鉴定等费用,其关键就是生态环境服务功能丧失所造成的损失,即提供生态产品的功能损失和未来生态产品的损失。这从反面蕴含着生态产品本身的利益和价值,构成对生态产品财产权益的支撑,而湿地生态产品财产权益则是后者的组成部分。
其次是《中华人民共和国湿地保护法》《湿地保护管理规定》《湿地保护修复制度方案》等湿地法律规范的蕴含和支撑。一方面,无论是湿地生态保护修复补偿制度从正面基于权益补偿的角度,还是湿地生态环境损害赔偿制度从反面基于权益损失赔偿的角度,都体现着对湿地生态产品财产权益的认可和蕴含。另一方面,湿地面积总量管控制度也为湿地生态产品财产权的构建奠定了基础。总量管控可以创造稀缺和交易,即产权和市场[13]。符合一定生态产品质量和含量条件的湿地面积指标可作为负载财产权益的标的,为其权益实现提供了支撑。
2.2.2 国外实践
不同于国内实践对湿地生态产品及湿地生态产品权益的含蓄认可,美国“湿地缓解银行”对湿地生态产品财产权益进行了明确构建,并对湿地生态产品财产权益类型化建构提供了实践支撑。
美国在湿地“零净损失”“政府湿地计划”的联邦指导下,以及在全面增加湿地数量和改善湿地质量的“总体增长”等政策指引下,孕育了湿地缓解银行[14]。湿地缓解银行旨在保障获得许可的政府、个人、政府与私人的联合体或非营利性组织等,在一定地域上新建或者修复湿地,特别保护现有湿地或强化湿地的某些特殊功能,并储备这些新建、修复、保育或强化的湿地,再通过信贷方式将储备的湿地信用以合理的市价出售给将会造成湿地损失的开发者,而从中获取收益[15]。湿地缓解银行将市场引入湿地生态补偿中,建构事前补偿机制,打破了以替代费和开发人自行补偿为代表的事后补偿的唯一机制[16],并且作为一项固定制度在美国推广。湿地缓解银行形成了权责清晰的市场三方体系——买方、卖方、监管方[17]。而“湿地信用”作为联系这三方的“产品”,是湿地缓解银行中交易的一般等价物[18],通常是基于湿地面积规模或者湿地生态系统服务功能,来确定湿地修复补偿活动形成的湿地净增值和湿地开发者造成的湿地损失的量化单位[19]。
根本而言,湿地信用直指湿地生态产品,湿地信用数量表征着湿地缓解银行补偿区域新增或强化的生态系统服务量,湿地信用交易实质是湿地生态系统服务,即湿地生态产品的交换[20]。湿地零净损失、湿地缓解银行等构成相对完整的湿地生态系统服务评估、认证、交易制度结构,建构了湿地生态产品的财产权利及其实现途径,并为之提供了扎实的制度基础,也为我国湿地生态产品财产权的类型化和制度建构提供了参考。
湿地生态财产权的主体即湿地生态产品的权属主体,通常是湿地生态产品的供给主体,即通过新建、修复或保护湿地生态系统,维持、养护、恢复或增强湿地生态系统服务功能,维持或增加湿地生态产品含量或质量的主体。
根据主体性质的不同,可将湿地生态产品财产权主体分为公主体和私主体,二者的供给对应公共供给和私人供给[21]92,121。公主体旨在提供公共湿地生态产品,比如政府基于湿地保护职能建设和修复湿地、划定保护区等供给公共湿地生态产品,因而可取得湿地生态产品的国家所有权。而私主体则基于私人利益提供湿地生态产品,比如在市场化生态补偿中私主体的湿地保护修复行为和湿地缓解银行的建设,可取得相应的湿地生态产品财产权益。此外,二者行使湿地生态产品权利也存在差异。
理论基础解决的是湿地生态产品财产权理论上成立的可能性和正当性,权利来源指向现实中的具体生成来源,是湿地生态产品财产权基于上述理论基础得以生成的前提,是权利来源的产权延伸。对于湿地生态产品这类正外部性产品而言,人们常常无偿享受,但供给主体却没有得到相应的利益,这是“不义”的,解决这一问题的方法便是对正外部性进行内部化,即产权化。湿地生态产品的产权理所应当赋予最密切且具有权利依据的主体,即供给主体,并且供给主体在此过程中作出了主要贡献,是“应得”的。具体而言,供给主体可基于生产资料的全部所有权或部分所有权或承包经营权等原始取得的湿地生态产品财产权益。
首先,私主体湿地生态产品财产权益的基础。第一,生产资料权利。湿地自然资源确权是湿地生态产品财产权的前提,虽然生态系统作为生态产品供给的重要载体,但是它并不能天然独立地生产生态产品,而现有的湿地自然资源确权登记制度和实践,为明确湿地自然资源生产资料所有权等奠定了基础,私主体通过对产权明晰的自然资源、劳动力、资金等作用于生态要素或者生态系统而提供生态产品。因此,私主体可以基于对生产资料的占有而享有湿地生态产品财产权。第二,协议。若各生产资料归属于不同的主体,则可以按照协议进行分配,让私主体通过协商达成协议来享有湿地生态产品财产权。第三,生产要素(价值)比例。如果各主体并没有达成协议,则可以通过对各主体各自享有的生产要素换算成价值进而共同享有湿地生态产品财产权。例如,生态产品价值实现典型案例中,湿地修复主体获得的湿地经营权或基于交换获得的土地开发权,两者均包含着尚未类型化的湿地生态产品财产权益。
其次,对于公主体而言同样如此,所不同的在于供给主体是区别于湿地集体所有权和承包经营权的湿地国家所有权,以及国务院委托各级政府行使的湿地资源委托代理权。在湿地国家所有权的基础上,通过自行完成供给服务或购买供给服务,提供湿地公共生态产品。国家参与到政治生活中时,是公权载体,但这一身份并不妨碍国家又成为私权主体[22],当国家以纯粹私人的资格与私人形成法律关系时,它本身就属于平等主体意义上的财产权关系。因此,国家能够作为湿地生态产品财产权的主体享有和行使权利。此外,公共信托理论也为公主体的湿地生态产品财产权主体资格提供着支撑[23],这里不再赘述。
湿地生态产品财产权的客体是指权利主体对它所享有财产权益所指向的对象,是承载各项权利内容的载体,即作用于湿地生态系统所供给的湿地生态产品。湿地生态产品是生态产品的一类,又是湿地生态系统的产出,可先在明确体系定位的基础上明确其内涵。
“生态产品”这一概念自《全国主体功能区划》公布以来,学界对其认识至今仍有分歧。狭义的生态产品是指维持生态系统安全,保障生态系统调节功能,支持舒适美好的生活环境等无形的生态系统服务[7]。中义的生态产品是指各生态系统生态要素及生态系统服务等有形和无形产品的总和,强调生态产品不仅包括无形的生态系统服务,还包括有形的生态要素[1]。广义的生态产品既包括无形的生态系统服务、各类生态要素,还包括有形的生态系统产品,比如生态农产品、生态工业品等[24]。本文认为,应当以狭义的生态产品作为湿地生态产品财产权的客体。对于与生态相关的有形产品,是占有一定的空间且具有某种形体的物,可以直接由民法的物权进行调整。而对于无形的生态系统服务,是一种无体物,现有物权未加以调整保护,故有必要单独进行讨论。
生态产品按照不同的标准可以分为不同的类型(图1)。首先,以生态系统服务范围为标准进行分类,可以将生态产品分为私人生态产品、社区性公共产品、区域性公共生态产品、全国性生态产品。私人生态产品是指通过对生态产品进行产权界定而转化的私人产品,它可以通过市场交易实现供给[1]。其次,以生态产品价值实现路径的主体进行分类,可以将生态产品分为私人生态产品和公共生态产品[25]。再次,根据生态产品之间的关系,可以将生态产品分为原生生态产品和衍生生态产品。最后,根据资源领域或者生态系统的类型进行分类,可以将生态产品分为湿地生态产品、森林生态产品、草原生态产品等。湿地生态产品即基于湿地生态系统产生的生态产品。同理,森林生态产品是基于森林生态系统产生的生态产品,草原生态产品是基于草原生态系统而产生的生态产品。各个生态系统虽然都对环境具有重要的作用,但是各个生态系统的具体生态系统功能、结构存在着差异,导致基于此产生的生态产品也具有一定差异。探究不同类型生态产品的差异有助于拓展和完善各类生态产品价值的实现方式和路径,建设更加美好的生态环境。
图1 生态产品的类型体系—湿地生态产品的体系定位
欲知“湿地生态产品”为何,需先探究“湿地”所指。湿地具有生态效益与经济效益双重价值。一方面,湿地既是陆地上的天然蓄水池,又是众多野生动物的栖息地,可以为人类的工业、农业、能源等提供大量生产原料,其指向本身具有的经济属性,即经济价值;另一方面,湿地所具有的生态功能表现出湿地生态属性的一面。湿地的功能,在经济学上被称为间接利用价值,是指湿地实际或潜在地支持和保护生态系统与生态环境,支持和保护人类活动与生命财产的能力[26]。湿地的具体生态功能服务表现为固碳放氧、调蓄洪水、调节径流、净化污染、调节气候、美化环境等等。
湿地生态产品即湿地生态系统功能所形成或产出的无形服务,是其生态效益的产品承载,有别于有形的湿地生态系统产品,如木材、食材等。换言之,湿地生态产品便是湿地生态效益的产品化和类型化。基于上述视角将湿地生态产品定义为维持生态系统安全、保障生态系统调节功能、支持人类舒适美好的生活环境等无形的生态系统服务。
湿地是一个独立的生态系统,生态系统功能的多样性使湿地生态产品具有丰富性,而湿地具备的陆生和水生生态系统的过渡性又使它具有复杂性。湿地生态产品是湿地无形生态系统服务的产品化和类型化,其类型化以湿地生态系统服务的类型为基础,结合国内外实践基础,可初步分为概括性湿地生态产品和特定类型湿地生态产品(表1)。基于实践中对特定类型湿地生态系统服务的需求可生成特定类型的湿地生态产品。“特定”是指在现实中,生态产品基于社会实践需要、生态产品界分技术,以及社会利益关系和利益结构的变化,可以实现的最小类别的划分[7]。具体而言,对湿地进行恢复或者新建湿地吸收固定二氧化碳可以产生相应的湿地碳汇,即湿地增量碳汇;湿地涵养水源而增加湿地水源涵养量,即湿地增量水量;湿地净化大气和水污染分别形成的湿地增量大气容污容量和湿地增量水体排污容量;以湿地为载体进行文化服务所产生的湿地观赏、教育、康养等特定类型的湿地生态产品。更关键的是基于湿地生态系统整体保护而生成概括性湿地生态产品。“概括性”指的是将湿地所有的生态系统服务综合起来视为一个整体。上文所提到的美国湿地信用便属于概括性湿地生态产品。概括性湿地生态产品既可以是包含各类特定类型生态产品在内的所有湿地生态系统服务,也可以是仅指向特定类型生态产品之外的湿地生态系统服务。
表1 湿地生态产品的类型界分
财产权是以财产利益为内容的权利[27]169,是一束包括占有、使用、收益、处分在内的“权利束”集合[28]。湿地生态产品财产权的内容,是指湿地生态产品财产权利主体对特定类型或者概括性湿地生态产品所享有的占有、使用、收益、处分等系列权利。由于湿地生态产品财产权的客体——湿地生态产品具有独特的特点,其各项权能的具体内容也有别于传统财产权。
湿地生态产品的占有权即对湿地生态产品法律上的管理和控制权利。占有,系指占有人对物有事实上的管领力[27]526。占有成立需要有“事实上的管领力”这一要素,但是对于判断是否具有事实上的管领力,不能仅仅依照纯粹物理上的接触作为认定的标准,还应当将社会一般观念作为其依据[27]526。对于无形的湿地生态产品可以通过法律上的登记、认证等制度实现对其观念上的支配而成立占有。对于登记、认证而言,从概括性程度来说,不仅包括对湿地增量碳汇、湿地增量水量、湿地增量水体排污容量等特定类型的湿地生态产品的登记、认证,还包括对湿地面积指标等概括性的湿地生态产品的登记认证[28];从量与质的角度来说,不仅包括对湿地生态产品“量”上的登记、认证,还包括对湿地生态产品“质”上的认证。
湿地生态产品使用权是指权利主体使用所供给或所属湿地生态产品的权利。涉及财产的各类活动最终均可归结为使用权的范畴[29]。使用是湿地生态产品价值实现的基本途径之一。若以权利主体行使权利是否消耗湿地生态产品为标准,那么供给主体对于湿地生态产品的利用主要包括消耗性利用和非消耗性利用[7]。第一,消耗性利用是指供给主体对湿地生态产品的利用会消耗掉湿地生态产品的存量或质量[25]。比如,湿地缓解银行正是用已存入银行的信用来抵消开发者的开发行为对湿地所产生的损害,这便是将湿地信用财产权转化为“湿地生态产品消耗权”以抵消湿地损害补偿责任。消耗湿地生态产品实质上是维持湿地生态产品供给与消耗的“占补平衡”。第二,非消耗性利用则是指权利主体利用湿地生态产品但并不会消耗其含量或减损其质量,比如,对于湿地的观赏、教育、康养等产品的利用便是非消耗性利用。
湿地生态产品收益权是指供给主体获取所供给或所属湿地生态产品的财产利益的一种权利。一方面,湿地生态产品收益权体现为供给主体对湿地生态产品的经营权,即在维持或者增加湿地生态产品的前提下,供给主体利用湿地生态产品进行经营,取得收益的权利。例如,在一些人工湿地开展旅游观光、养生保健等服务,经营湿地生态产品产业并从中得到利润。另一方面,收益权还包括生态产品价值实现的收益分配权,这是当前生态产品价值实现实践中的重要权利内容。权利主体可基于生态产品供给等参与生态产品价值收益分配。例如,对比较分散的湿地生态产品进行集中经营,政府以财政转移方式对湿地生态产品进行采购,各个供给主体都有权参与收益分配。
湿地生态产品处分权是供给主体可以改变所供给或所属湿地生态产品权属的一种权利。处分权给予了供给主体能够决定湿地生态产品命运的权利,但是应当以不损害他人、社会和国家的利益为限。处分有事实上的处分和法律上的处分之分,事实上的处分是指物理或者化学性质上的改变,而法律上的处分是指改变权利物的权利[27]381。而对湿地生态产品的处分应属于法律上的处分,具体而言,供给主体可以主动抛弃自己对湿地生态产品所享有的财产权,也可以将湿地生态产品留以自用或将使用权转让给他人,还可以决定是转让部分或是全部湿地生态产品财产权利。
湿地生态产品财产权是供给主体对所供给的湿地生态产品所享有的财产权,是一种新型的无形的财产权,包含对产品化、类型化的无形湿地生态系统服务的占有、使用、收益处分的权利,其利益实现需要法律保护。“外部性理论”“应得理论”和权利来源于“不义理论”为湿地生态产品财产权提供了深刻而又坚实的理论基础,国内外实践中也蕴含并支撑着湿地生态产品财产权益。湿地生态产品财产权主体、客体、内容的明确则构成对湿地生态产品财产权的类型化构建。明确湿地生态产品及湿地生态产品财产权的概念,完善湿地生态产品财产权权利内容体系,可以为推进湿地生态产品价值实现、湿地生态环境系统保护修复、融通湿地领域的“两山转化”路径打下坚实基础,对推动我国生态文明建设,促进生态、经济、社会效益三位一体的统一具有现实意义。