生态产品价值实现：典型模式、难点与制度创新——以丽水市森林生态产品为例

■ 王晓圆/谭 荣,2

（1.浙江大学公共管理学院，杭州 310058；2.浙江大学土地与国家发展研究院，杭州 310058）

0 引言

面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的现实国情，生态文明建设已然成为中华民族永续发展的千年大计。自从党的十九大报告提出“提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”，以“绿水青山就是金山银山”为基本价值遵循的生态产品价值实现机制就成为生态文明建设的重要抓手。目前，在与生态产品相关的政策实践和学术讨论中，围绕“生态产品”这一概念已经形成了共识，生态产品指自然生态系统提供的产品或服务，包括物质产品、调节服务和文化服务。其中，物质产品和文化服务通常是产权明确并能直接进入市场交易的经营性产品，而调节服务因具有公共物品的低排他性和低竞争性特征，其经济价值通常被忽略或以政府生态补偿形式部分实现，后者已然成为生态产品价值实现治理的难点所在[1-2]。近年来，随着生态产品价值实现机制试点工作在浙江、江西、青海、贵州等省份的开展，各地已经形成了一批针对不同类型生态产品的典型案例。浙江省丽水市作为全国首个生态产品价值实现机制的试点地区，在调节服务类生态产品价值实现问题上探索出了一套相对完善、科学的制度体系[3-4]。为此，本文从梳理生态产品价值实现的案例出发，先分析当前生态产品价值实现面临的主要困境，再介绍丽水市为实现调节服务类生态产品价值设计实施的一套创新制度体系，旨在为推进我国生态产品价值实现机制的理论和实践探索提供借鉴参考。

1 生态产品价值实现的典型模式

近年来，各地积极探索生态产品价值实现方式并取得了一定成效。自然资源部办公厅于2023年印发的《关于生态产品价值实现典型案例的通知》（第一批）（第二批）（第三批）（第四批）中总结了我国各地区生态产品价值实现工作中的37个典型做法以及相关经验[5-8]，具体可以分为三类生态产品价值实现机制（表1）。

表1 生态产品价值实现典型案例

1.1 生态保护修复与综合开发

第一类模式是生态保护修复与综合开发。对于生态环境遭到严重破坏或资源枯竭的地区，地方政府开展生态修复与整治工程，以恢复生态系统功能、提升生态产品供给能力。为了实现生态效益、经济效益和社会效益的良性循环，发展旅游业、康养产业、生态农业等生态型产业来实现物质产品、文化服务类生态产品价值，成为这类地区的普遍选择[9]。典型的案例包括厦门五缘湾片区生态修复与综合开发、湖南省常德市穿紫河生态治理与综合开发等。

生态保护修复与综合开发是生态产品价值实现最为普遍的路径。但本质上这是一种在政府提供生态产品的基础上，利用生态环境改善提升后给周边地区带来的经济外溢实现生态产品价值的方式。这种模式存在两个方面的问题：一是政府前期需要投入大量的生态修复与整治成本，可能会面临巨大的财政压力[10]。以云南玉溪抚仙湖山水林田湖草综合治理为例，截至2019年6月，该项目共完成投资33.46亿元，投资完成率36%，到位资金29.30亿元，其中地方投入资金16.85亿元[11]。二是调节服务价值并没有得到直接显化，从生态产品的分类来看，广义的生态产品包括物质产品、文化服务产品和调节服务产品[12-13]，生态产业化虽然是一种市场机制，但市场消费主要是物质产品和文化服务产品，并没有直接为调节服务付费。

1.2 自然资源流转与开发

第二类模式是自然资源流转与开发。对于自然资源丰富但分散的农村地区，地方政府引导当地国有企业等主体成立自然资源收储开发平台或公司，将碎片化的自然资源集中收储整合，然后通过自然资源市场化配置和发展生态型产业等措施实现生态产品价值[14]。代表案例有福建省南平市森林生态银行、福建省南平市光泽县“水美经济”。

自然资源流转与开发模式也存在与第一类模式类似的问题。以福建省南平市光泽县“水美经济”为例，光泽县政府依托光泽县水利投资有限公司，组建县“水生态银行”，统一开展水资源资产产权流转、市场化运营和开发。这类自然资源资产收储运营平台的对象主要是物质产品及其衍生权利，尚缺乏对调节服务产品交易的关注。另外，“平台集中收储出售的市场机制”模式也需要政府在前期投入一定人力、物力，如建立交易平台、制定交易规则等。

1.3 生态指标交易

第三类模式是生态指标交易。这类模式的特点是通过建立一个政府型市场来显化调节服务类生态产品价值[15]。具体而言，由政府规制形成一种消费调节服务类生态产品的权利或者强制供给的义务，双方针对这种权利或义务进行交易。交易主体可以分为地方政府或企业、自然资源权利人等市场主体。交易客体可以是价值核算结果或自然资源载体面积，生态产品价值核算是调节服务的准确估计，自然资源载体面积仅是粗略替代，但两者本质上都是基于调节服务的交易。前者的代表案例如湖北鄂州生态价值核算，交易客体为各区气体调节、气候调节、净化环境、水文调节四类生态系统服务的价值总量。后者的代表案例如重庆森林覆盖率指标交易，交易客体为森林面积。虽然“生态指标交易”关注到了生态产品调节服务功能本身的价值实现问题，但不论是湖北鄂州生态价值核算还是重庆森林覆盖率指标交易，交易主体都是各区县政府，市场主体参与不足。这种区县政府间购买生态指标的价值实现模式本质上属于政府间横向生态补偿范畴，并不是真正的市场机制[16]。

2 生态产品价值实现的难点

生态产品价值实现的重点或难题并不是那些本身可分割、易确权（比如动植物产品），或者相应承载物可分割、易确权（比如承载景观的土地）的物质产品或文化服务产品，因为通过对生态产品本身或其载体进行确权并引入市场机制就可以实现对其保护、修复的激励。当然这类生态产品在价值实现过程中也会遇到一些问题，如早期生态修复与综合治理需要投入大量成本，需要进一步探索政府、企业与社会多主体参与的模式以减轻财政压力；再如后期发展生态型产业的过程中，如何才能实现生态效益、经济效益和社会效益的良性循环。但从目前各地的实践来看，物质产品或文化服务产品的价值实现机制相对容易操作运行，价值实现效果良好。

生态产品价值实现的症结是那些本身难分割、难确权的调节服务类生态产品。这类生态产品看不见、摸不着，而附近区域内的人却可以无偿享受，属于典型的公共物品[17]。政府直接购买或者进行生态补偿是实现这类生态产品价值最为普遍的方式，本质上是一种由政府统一向民众收取费用支付给生态产品供给者的行为[18]。这种激励机制有利于规避“搭便车”现象，可以显著降低交易成本，但同时也给地方政府带来了财政压力。因此，如何借助市场交易机制，对生态产品进行定价，激励企业和社会各界参与调节服务类生态产品供给是目前生态产品价值实现最大的难题[19-20]。

部分地区尝试采用政府管制或限额创造一种可分割的权利或义务，进而形成人为市场的方式[21]，比如重庆森林覆盖率指标交易就是在行政辖区设定和分配森林面积的责任，未完成目标任务的辖区需要向超额完成任务的辖区购买森林面积指标，从而形成了一个政府间的交易市场，为建立市场和培育交易主体创造了前提条件。但实际上这并不是真正意义上的市场交易，而是属于地区间横向生态补偿的范畴。此外，以森林面积作为交易客体实际上是忽视了调节服务类生态产品的空间异质性，因为不同地区同样面积的森林在调节服务价值上可能有很大的差异。因此，引入市场机制之后如何建立科学合理的交易规则，如何保证市场有效运行和生态产品价值充分实现是需要进一步考虑的问题。

综上，目前生态产品价值实现面临两大难题。第一，如何实现具有公共物品性质的调节服务类生态产品价值；第二，目前各试点地区对于调节服务类生态产品价值实现仍以政府治理模式为主，对此亟需破解的难题是，如何激励市场主体参与，并兼顾效率与公平，从而充分实现调节服务类生态产品价值[22]。

3 丽水市森林生态产品价值实现制度体系分析

2019年1月，丽水市成为首个国家生态产品价值实现机制试点城市；2019年3月，浙江省人民政府办公厅印发《浙江（丽水）生态产品价值实现机制试点方案》，旨在把丽水市建设成为高质量绿色发展的全国标杆。丽水市不仅在推动生态产业化、建立生态产品区域公用品牌、推进生态保护修复工程等方面取得了显著成效，还进一步探索了森林调节服务类生态产品的价值实现机制，建立了政府直接购买制度、一级市场交易制度和二级市场交易制度等三类制度构成的制度体系（图1）。森林资源是丽水市最为丰富的资源之一，《丽水市森林湿地资源及生态效益公报（2018）》显示，2017年丽水全市林地面积达2199.19万亩，活立木蓄积量达8597.03万立方米，森林覆盖率达81.70%。为此，有效实现森林调节服务类生态产品价值是这套制度体系的目标所在。

图1 丽水森林生态产品价值实现制度体系

3.1 政府购买制度

政府购买制度指各级政府使用各类财政性资金，向各类法人、农村集体经济组织、社会组织或自然人采购森林调节服务类生态产品的行为，旨在解决生态产品价值实现中的公平问题，即满足“谁供给谁受益、谁消费谁付费”原则，避免“搭便车”现象。有效推进政府购买制度，首先要解决的是政府财政资金不足问题，为此丽水市采取了财政资金的优化分配、建立锚定制度，以及采用政府性基金、政策性金融等支持手段。

财政资金的优化分配是指充分发挥丽水市生态环境的竞争优势，依托省级绿色发展财政奖补机制与省级林业发展和资源保护专项资金，进一步争取扩大省级财政在市级和县（市、区）级政府采购生态产品方面的支持力度。具体包括与生态产品质量和价值相挂钩的财政奖补、森林质量财政奖惩、“两山”建设财政专项激励、生态环保财力转移支付及林业发展和资源保护专项资金等五项与任务完成情况相挂钩或以竞争性原则进行分配的省级财政奖补资金。在此基础上，积极争取上下游横向生态保护补偿、出境水水质财政奖惩、空气质量财政奖惩资金等三项财政奖补资金。建立市级生态产品政府采购资金池，在省级拨付设区市奖补资金的基础上，由丽水市政府统筹安排生态产品政府采购专项资金，以此激励各县（市、区）生态产品价值的保护和提升。

锚定制度是在国有经营性建设用地出让面积与（森林）生态产品价值提升之间设置锚定指标的制度。各级政府在国有建设用地一级市场中，每出让1亩经营性建设用地需以完成本辖区2亩新增国土绿化面积的任务为前置条件。1∶2的锚定比例可随着生态产品供给规划的修编进行动态调整。同时允许各级政府在丽水市域内跨行政辖区交易锚定指标，即通过向其他辖区购买锚定指标来满足本辖区出让国有经营性建设用地的前置条件。

此外，丽水市还采取了政府性基金、政策性金融等支持手段，大力支持生态产业化发展。如2020年4月通过 “山海协作”工程，与宁波市、中国农业银行等成立“两山”转化基金，基金规模达14亿元。一些地方对村、乡镇等集体经济组织授信，创立了诸如“两山贷”“绿贷通”等金融工具。

3.2 一级市场制度

一级市场采用“底线+交易”模式，各县（市、区）人民政府在完成本辖区生态产品总量规划年度基本任务（目标任务的60%）的前提下，可以通过市级生态产品交易平台向其他县（市、区）人民政府购买生态产品，由后者代为完成本辖区年度目标任务未完成的部分。其政策目标是提高生态产品供给任务的初次分配的效率。为此，丽水市制定了生态产品供给规划，依托农村产权交易中心建立了市级交易平台，并制定了一级市场交易规则。

在生态产品供给规划方面，丽水市以稳定森林面积、提升森林质量、增强森林生态功能为主要目的，制定了到2025年丽水全市力争完成新增森林面积40万亩，存量森林的质量提升生态产品价值总量（GEP）400亿元的总体目标。并根据全市新增森林面积潜力空间分布、质量提升潜力空间分布，将全市总量规划任务分配至各县（市、区），进一步压实年度计划任务。

在一级市场交易规则方面，交易主体是各县（市、区），交易方式为双方自行协商或在交易平台进行招标、拍卖或挂牌，交易客体具体包括两类：一是新增森林面积，即新增森林面积年度目标任务与年度完成任务之间的差额；二是存量森林质量提升，即存量森林质量提升（以GEP作为衡量标准）年度目标任务与年度完成任务之间的差额。考虑到仅仅是森林面积的交易具有一定的空间异质性，此区域1单位面积的森林与彼区域1单位面积的森林的调节服务价值可能不同，丽水市还建立了新增森林面积交易汇率制度，保证指标交易不会降低生态产品价值总量。另外，丽水市也建立了森林质量提升生态产品价值总量年度核算制度，为存量森林质量提升交易提供了保障。

3.3 二级市场制度

二级市场是以各类法人、农村集体经济组织、社会团体和自然人为交易主体，以具体地块上的生态产品价值为交易客体的个体间市场。二级市场构建的目的在于激励社会主体参与生态产品的供给。各类主体在其拥有使用权的地块上采取相关措施提升森林面积或质量，在措施实施前到县级生态产品交易平台进行备案、初始核算，待实施后进行核验和登记，在不动产权证上备注相应生态产品权益值（GEP），平台将碎片化的生态产品权益收储后，统一出售给因开发建设项目而造成生态产品价值损失的主体。为此，丽水市建立了生态产品补偿责任制度、县（市、区）级交易平台、变更登记认定清单、生态产品市场定价机制，以及森林资源动态监测系统、生态产品价值定期评估制度。

生态产品补偿责任制度指所有开发建设项目主体必须通过自主恢复或通过市场购买方式弥补对生态产品造成的损失，其目的是为二级市场创造需求端。建立县（市、区）级交易平台的目的在于统一收储和打包出售由各类法人、农村集体经济组织、社会团体和自然人所供给的生态产品，避免逐案交易带来高昂的交易成本。变更登记认定清单用于告知供给者可以采取的提升生态产品价值的具体措施，并鼓励供给者及时进行变更登记。生态产品市场定价机制指交易平台在出售生态产品时采取招标、拍卖、挂牌等方式确定成交价格，并按市场价格支付给供给者。森林资源动态监测系统和生态产品价值定期评估制度则为整个二级市场的运行提供了技术支持。

3.4 制度创新

综合来看，丽水市森林调节服务类生态产品价值实现制度体系包括四个核心内容：第一，开展森林调节服务类产品价值核算，将交易对象锁定为森林调节服务类生态产品。第二，建立社会主体间交易市场（二级市场），激励各社会主体积极参与调节服务类生态产品价值实现。第三，建立政府间交易市场（一级市场）和完善政府购买制度。第四，配套制度保障市场有效运行，如建立交易平台、变更登记制度及生态产品补偿责任制度等。这套市场交易制度具有三个方面的创新：一是建立了生态产品交易平台，将生态产品统一收储并出售给需求方，降低逐案交易可能造成的交易成本。二是采取生态产品市场定价机制，打破了原有必须按照生态产品价值总量核算结果值交易的误区，以招标、挂牌、拍卖三种主要方式利用市场供需决定生态产品交易价格。三是建立了交易汇率制度。考虑到空间异质性带来的生态产品价值的差异，丽水市在直接交易森林面积的基础上，基于生态产品价值核算结果开发出了“森林面积×交易汇率”这种既科学又易操作的方式。

4 结论与启示

本文在梳理了37个地区生态产品价值实现工作中典型做法的基础上，指出了目前生态产品价值实现机制的难点，并通过分析丽水市生态产品价值实现机制的制度体系设计，进一步研究了调节服务类生态产品价值实现的制度创新路径。研究结论如下：①目前生态产品价值实现机制较为单一，“生态保护修复与综合开发”是价值实现的主要方式。生态产品价值实现的客体主要为物质产品、文化服务类产品及其衍生权利，对于调节服务类生态产品价值实现的关注较少。②在调节服务类生态产品价值实现方面，政府在生态产品价值实现过程起主导作用，市场主体的参与面临激励不足的困境。如何借助市场交易机制，对生态产品进行定价，以及如何激励企业和社会各界参与调节服务类生态产品供给是目前生态产品价值实现最大的难题。③丽水市在森林调节服务类生态产品价值实现方面的实践经验，提供了一套兼具市场与政府、效率与公平的综合制度体系。

丽水市在借鉴上述典型案例的做法上形成了一套系统的调节服务类生态产品价值实现的制度体系，重点关注政府与市场两者的共同作用机制，由此可以得到一些政策启示：第一，以政府管制培育调节服务类生态产品供给义务的“新”市场，提升政府管制效率。难分割、难确权的调节服务类生态产品具有公共物品的性质，较难通过社会主体间的自发交易进行供给，借助政府管制明确行为主体的责任义务，再通过市场交易的方式提升配置效率和实现管制总目标不失为一种有效的手段。第二，由政府建立生态产品交易平台，统一收储、出售生态产品可以降低交易成本，活跃市场交易，为后期市场化奠定基础[23]。第三，坚持生态产品市场定价机制，采取招标、拍卖、挂牌等方式确定成交价格，充分实现生态产品的市场价值。第四，建立生态产品价值核算机制，推动生态产品价值核算常态化。第五，完善相关配套制度，如建立森林资源动态监测系统、变更登记认定清单、生态产品价值定期评估制度、领导干部自然资源资产离任审计制度等。