乡村振兴战略再思考：逻辑主线、规律趋势和推进方略

廖茂林 彭浩瀚 贾晋

關键词：乡村振兴；逻辑主线；规律趋势；发展战略

自2017年党的十九大提出乡村振兴战略以来，围绕破解城乡二元结构，实现城乡融合发展，在顶层政策设计［1］、基层实践推动以及理论经验探索［2-3］方面取得了丰硕的成果。随着脱贫攻坚历史任务的完成，以及农业强国新战略目标的提出，中国式现代化建设对乡村振兴提出了新的要求和任务［4］。立足新时代新征程，对乡村振兴战略推进进行逻辑再审视，尤其是对乡村发展的规律和趋势进行探索和研判，有助于进一步明确乡村振兴的重点任务，更好地促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化进程。

1 乡村振兴战略的逻辑主线再审视

1. 1 乡村振兴战略的制度和政策逻辑

从乡村振兴战略推进的顶层制度和政策设计看，主要有以下几个重要组成部分。一是党内重要文件层面。2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略的三个阶段性目标任务作了部署，分别是：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。全面建成小康社会目标完成后，2021年、2022年和2023年的中央一号文件又分别对当年的乡村振兴重点工作进行了安排。二是战略规划层面。2018年，中共中央、国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》以2020年和2022年为目标，通过量化指标提出了五年发展目标和重点任务，同时也对2035年和2050年进行了远景谋划。2021年，国务院又发布了《“十四五”推进农业农村现代化规划》，在国家“十四五”规划框架下对农业农村现代化和乡村振兴进行规划部署。三是党内条例层面。2019年，中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》，把党领导农村工作的总体要求、工作体制机制、重点任务以及激励约束等以党内法规的形式固定下来。四是法律法规层面。2021年，第十三届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》，把党中央关于实施乡村振兴的重大决策部署转化为法律规范，在不取代其他农业农村领域法律法规的前提下，强调“促进”，为全面推进乡村振兴战略提供了法治保障。

通过近几年的建设，由党内重要文件提出的目标任务，政府规划层面实施的重大政策、重大工程、重大项目和党内条例法律法规共同构建的乡村振兴战略顶层设计的“四梁八柱”制度框架已经基本建成。

在基本制度框架下，乡村振兴的政策主线逐渐清晰。第一，形成乡村发展（重点是产业）、乡村治理和乡村建设三大重点政策体系。2019年，国务院《关于促进乡村产业振兴的指导意见》率先出台。聚焦乡村治理问题，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》出台。2022年，《乡村建设行动实施方案》进一步明确了乡村建设的重点。第二，重点围绕“人、地、钱”要素强化乡村振兴保障体系建设。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》。同年，多部门又出台了《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果 全面推进乡村振兴的意见》。同时，自然资源部等多部门也围绕优化土地出让收入使用范围、乡村产业用地，陆续出台相关政策。第三，以城乡融合体制机制建设为重点，协同推进乡村振兴和新型城镇化。在国家《“十四五”新型城镇化规划》基础上，2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，对以县域为重要载体，协同推进乡村振兴和新型城镇化，实现城乡融合发展进行了部署安排。

综上，乡村振兴战略的国家顶层设计已经基本构建完成。乡村振兴战略的制度和政策框架如图1所示。

1. 2 乡村振兴战略的任务逻辑

乡村振兴战略推进的重点任务，有以下几个重要的逻辑主线。

一是乡村振兴的底线逻辑。从国家安全角度，粮食安全属于国家安全范畴，保障粮食和主要农产品供给安全不仅是重大民生保障，也是国家整体安全的重要组成部分。从中国粮食安全紧平衡的基本情况看，乡村振兴战略依然把粮食安全作为最重要的底线任务。从共同富裕的角度，脱贫攻坚完成后，绝对贫困虽然消除了，但相对贫困依然存在。同时，部分脱贫户脱贫后的发展状态不稳定。从整个国民收入结构看，农村依然存在大量中低收入人群，要实现共同富裕，必须通过乡村振兴提升这部分人群的收入和生活水平。从社会稳定的角度，中国目前还有相当数量的农村进城务工人员，这部分人中有很大比例无法最终在大中城市安家落户，一旦遇到就业障碍，回归农村和农业依然是这部分人的生存底线。

二是乡村振兴的产业逻辑。产业发展是乡村振兴的基础，乡村要实现振兴，必须要有足够体量的产业支撑。从乡村产业情况看，为了提升乡村产业的全要素生产率和产业竞争力，解决乡村产业链条短、产业复合功能弱、产品品牌附加值低、产业科技支撑不足，以及产业的环境包容性和可持续发展能力不强等问题，现有工作主要围绕乡村产业基础设施完善和产业园区建设、产业链延伸和功能扩展、新型经营主体培育、数字经济、绿色生态、农耕文化赋能乡村产业、乡村产业发展的保障要素（特别是人力资本、土地空间以及金融支持）等方面来推进。

三是乡村振兴的建设逻辑。建设宜居宜业和美乡村是乡村振兴的重要内容，乡村建设的目标是让农村初步具备现代化生活条件。从开局任务看，聚焦农村生活面临的痛点和关键问题，以农村人居环境整治为切入口，启动了农村厕所、垃圾和污水“三大革命”。各地普遍开始实施以单个或多个村为单元的乡村规划编制和实施工作，以乡村规划统揽乡村建设的生产、生活和生态空间。同时，一些地方以前期美丽乡村建设为基础，实施乡村建设新的地方标准和规范，以此来引导乡村建设。

四是乡村振兴的改革逻辑。乡村要实现振兴，关键是改革。当前农村改革的逻辑主线围绕农民和土地的关系展开，有两条重要的改革路径。一是农村内部的制度变革，重点探索构建同乡村产业生产力提升所要求和相适应的生产关系和管理体制，主要是农业经营体制和农村集体产权制度。二是城乡之间的要素流动和优化配置，主要包括集体经营性建设用地、宅基地、乡村自然资源，以及人才、资金、技术等要素的城乡交易和流动的壁垒破除和交易成本降低。综上，乡村振兴的重要任务逻辑如图2所示。

1. 3 乡村振兴战略的理论逻辑

随着乡村振兴战略的展开，围绕“为什么要振兴乡村？如何振兴乡村？振兴什么样的乡村？”等重大战略问题，理论研究也进行了探索。

一是为什么要振兴乡村的理论解释。现有研究已经逐渐从解决城乡二元结构下的乡村衰败和农民生活问题，转变为从国家战略和乡村价值的更高维度来考量振兴乡村的意义［5］，对乡村振兴的理论解释和建构已经实现多个维度的转变。第一，从公平维度向公平和效率兼顾维度转变，需要解释乡村发展对国民经济发展全局的意义，以及振兴乡村发展要素投入的经济效率问题。第二，从经济维度向经济、生态、文化等综合维度转变。由于乡村价值的功能已经突破了传统乡村食物供给、劳动力保障等基础功能，需要从综合和复合功能维度解释振兴乡村的价值。第三，从城乡维度向城乡和区域融合维度转变。城乡融合的发展实践已经从区域范围内的城乡融合向跨区域的城乡融合转变，这要求从理论层面对跨区域的城乡多种要素流动的驱动机制、作用机理以及绩效评价进行科学的解释。第四，从短期维度向大历史维度转变。乡村振兴是一个较长的历史进程，需要从大历史观维度对乡村振兴和城乡融合发展进程进行研究，分析和研判重大规律和趋势是理论建构的重要内容。第五，从国内维度向国别和区域维度转变。乡村振兴需要研究在开放经济条件下农业产业链和供应链的协同发展，还要充分借鉴不同国别和区域乡村振兴的经验。

二是如何振兴乡村的政策和路径评价。第一，乡村振兴水平的监测和评价。围绕乡村振兴的总目标和五大振兴任务，现有研究构建监测评价指标体系，运用统计调查数据，对乡村振兴的发展水平进行科学评价［6］。特别是以年度乡村振兴水平三方评估为平台，在指标选择、测评方法以及成果运用方面进行了大量有益探索，为建构具有中国特色的乡村振兴水平评价体系奠定了基础。第二，重点领域政策和改革效果评价。围绕农村“三块地”改革试点［7］、农村新型经营主体发展［8］、农村集体经济产权制度改革［9］以及人才、金融［10］等要素保障领域的政策和改革措施，现有研究已经形成了大量基于实证导向的研究成果，有效地评估和评价了重大改革政策措施的效果。第三，以典型区域的典型案例为素材，通过总结和提炼典型案例的经验和启示，结合相关理论基础建构和观照中国乡村发展理论，在近期也取得了一些重要的成果［11］。

三是振兴什么样的乡村的研判思考。“未来的乡村应该是什么样子？”对这个问题的思考不仅涉及乡村发展的未来方向，还涉及整个国家空间经济地理和发展战略的布局和调整。第一，未来乡村居住和生活的是谁？中国的人口峰值已经到来，部分区域已经出现逆城镇化现象。但整个国家的城镇化和工业化任务还没有完成，超过2亿进城农民工的市民化也还没有完成。这意味着城市人口返乡下乡、农村人口从乡村向县城集聚、乡村消费场景吸引短期城市人群等多元流动方式并存。第二，乡村的生产力组织形式和管理体制是什么？以什么样的组织载体和平台集聚农业现代化发展需要的人才、土地、资金、数据、生态资源等要素，提升全要素生产率成为农业现代化建设的关键。第三，未来乡村的功能是什么？随着乡村生产、生活、生态建设的不断推进，乡村国土空间布局必然随着乡村的功能扩展和延伸发生变化。从当前情况看，乡村未来的转型和分类发展已经成为趋势，怎么构建适应不同功能的乡村空间布局，成为未来乡村功能定位和作用发挥的关键。

通过对乡村振兴战略的政策逻辑、任务逻辑和理论逻辑的再审视，我们可以得出以下几个基本结论。一是乡村振兴战略的基本政策框架、系统任务架构和核心问题认知已经形成，这体现出“三农”工作的整体推进已经进入了一个新的阶段。二是乡村振兴的重点工作已经围绕目标任务全面铺开并取得基本效果，随着工作的深入和任务目标的不断细化，对政策的精准和工作的精度要求将日益提高。三是存在鄉村振兴理论研究滞后于实践推进的现象，尤其对适用于中国乡村，对未来发展具有指导性、学理化的阐释和架构还有待进一步突破。

2 乡村发展的趋势研判和规律探究

要实现农业强国目标，当前的重点依然是全面推进乡村振兴。农业强国战略瞄准和聚焦2035年和2050年目标，强调中国作为发展中大国如何适应遵循农业农村现代化发展规律，适应和引领未来乡村发展趋势。因此，我们尤其需要重视农业农村发展的趋势，从未来发展趋势中探究乡村发展规律，进而更好地从实践和理论两个层面推进乡村振兴。在当前乡村发展实践中，已经出现了一些具有趋势性的发展动向，虽然发展的具体路径尚不十分清晰，但值得关注和讨论。

2. 1 乡村产业发展出现“超预期裂变”趋势

先发国家实践显示，随着国民经济总体现代化水平的提升，农业产业产值和农业从业人员数量分别占总产值和总就业人员数量的比例均呈现下降趋势（图3）。例如，美国农业产业产值占总产值的比例从1997年最高值1. 3%下降到2019年最低值0. 8%，目前维持在1. 0%左右。日本农业从业人口数量占总就业人口总数的比例也从1991年最高值6. 7%下降到2021年最低值3. 2%，目前农业总就业人口数量约214万人。近30年间，韩国农业产业产值份额减少了76. 8%，农业就业人口以年均50 460人的速度下降。

国家统计局数据显示，目前中国农业产业产值占总产值比例和农业从业人员占总就业人员比例的变化趋势与先发国家大体相同，2022年这两个数据相较于2002年分别下降了45. 1%和51. 8%。但更值得关注的是，中国乡村产业呈现出与先发国家不同的“超预期裂变”的趋势。这种产业裂变主要有以下几个特点。

一是产业容量裂变。虽然传统种养殖业产值占总产值的比重在降低，但以农业为载体和纽带的上下游产业产值及占比却明显提升。现代种业市场容量、种业企业规模加速扩张。据统计（图4a），2011—2021年间，中国农作物种业市场价值超1 280亿元，增幅达42. 3%；种业企业总销售收入由527亿元增加至880. 0亿元［12］。随着高标准农田建设的推进，农机产业发展进入快车道，2021年规模以上农业机械企业主营业务收入已经突破2 735亿元（图4b）。在农业下游产业链中，农产品加工业产值快速提升，据农业农村部统计，2022年农产品加工业产值达21万亿元，比2011年提升了41. 7%。“中央厨房”和“预制菜”产业先后写入“一号文件”，2022年“预制菜”市场规模达4 196亿元［13］。

二是产业效率裂变。在中国传统农业向现代农业转型升级，实现农业强国建设的过程中，面临的重要任务就是提升农业全要素生产率。世界银行2021年数据显示，中国农业劳动生产率和土地生产率分别为0. 7万美元/人和22. 6万美元/km2。而同样自然资源禀赋稀缺的农业强国，以色列和日本的劳动生产率和土地生产率分别为12. 7万美元/人、1. 9万美元/人和70. 5万美元/km2、84. 5 万美元/km2。与先发国家农业发展的时代背景不同，中国发展现代农业的关键时期，正是数字经济同传统经济加速融合，推动产业结构升级的重要时期。数字经济赋能农业农村发展，为提升农业全要素生产率提供了重要契机。从实践情况看，已经出现了一些趋势性现象。首先，众多互联网和移动互联网平台已经从单纯的农副产品供需匹配，逐渐向深层次引导农业产业链供应链各环节要素资源优化配置转变。从已经趋于成熟的淘宝、京东、拼多多等互联网产品销售平台，到抖音、快手、小红书等直播短视频带货平台，线上销售平台和商家不仅是农副产品供求和产销对接的重要渠道，且逐渐向生产、加工和流通环节进行垂直一体化延伸和渗透。其次，农业生产过程智能管理已经从前期基于物联网传感技术的封闭内部智能控制，逐渐向基于大数据人工智能云平台的开放数据智能管理系统转变。大量企业开发和构建了集成土壤信息、气候信息、病虫害信息以及作物实时监测信息的精细化、智能化管理平台，对农作物田间管理进行智能化监控。各地正在建设的现代农业园区，普遍建立了具备数据采集和基础分析功能的平台，可为农业生产活动提供数据支撑。与此同时，一些科研单位和企业也基于前期数字农业建设的平台和数据库基础，开发出了基于人工智能算法和模型的农业大数据分析处理的智能决策辅助系统。再次，农业农村金融科技服务已经从通过提供网上银行、手机银行、移动支付等实现金融服务“下沉”乡村，逐渐过渡到依托农业农村大数据开发适农金融产品，精准风险控制以及构建金融产业生态圈。通过互联网金融手段打破不同乡村的物理空间阻碍，降低了资金使用的交易成本。在返乡创业、农机服务、农业保险以及特色农业产業链等一些应用场景，金融机构也独立或联合科技企业开发出了一些基于大数据的金融产品。最后，各地普遍建立的农村产权交易平台已经从线下地域全覆盖、交易类别拓展、交易流程规范化，逐渐向线上交易平台建设、交易标准化以及交易品种多元化转变。近年来，各省市大都建立了统一的农村产权交易平台，根据最新数据，已经有多个省份的农村产权交易突破千亿元，江苏省2022年农村产权交易已经超过2 000亿元，位居全国第一。

三是产业形态的裂变。传统农业的重要特征是产业形态单一，主要特点是以小农为生产经营主体，投入要素有机构成低，产业链条短且辐射关联产业少，缺乏资源要素集聚整合平台等。而中国的农业产业发展呈现以下趋势，首先，农业基础设施领域的政策性资本投入逐渐增加，带动社会资本、金融资本进入农业生产经营领域，农业产业资本的有机构成明显提高。2008—2018年，农业产业资本有机构成从9. 3调整优化为16. 7［14］。伴随农业资本有机构成的变化，农业科技进步贡献率也实现了1. 4%的年均增长率，科技要素的投入增加使中国农业产业形态中创新驱动的特征愈发明显。以深圳市为例，作为一个常住人口1 765万、城镇化率达到100%、耕地面积不足10万亩（1亩≈ 667 m2）的特大城市，在推动农业高质量发展进程中一直强调农业科技的作用。2012年至2022年共安排2. 6亿元资助163个农业高科技项目，累计带动社会投资13. 6亿元，初步构建起“基础研究+技术攻关+成果转化+科技金融+人才支撑”的农业科技创新生态链。其次，农业产业链、供应链延伸和扩展出大量的关联产业新业态。设施农业、绿色低碳农业、智慧农业以及都市农业、出口农业等新型农业形态又发展带动并催化出一系列新产业形态。设施农业发展带动了光、温、水等环境控制技术及装备生产产业的发展。智慧农业发展带动了物联网、云计算、大数据等智能技术集成运用及软硬件产业的发展。绿色低碳农业发展带动了新型化肥、农药产业以及土壤固碳技术及相关产业的发展。再次，农业产业链生产经营主体呈现出新的形态。家庭农场、农民合作社、村集体经济组织以及农业产业化龙头企业等农业新型经营主体不断发展壮大。根据农业农村部统计数据，全国农业产业化龙头企业已达9万家，其中国家重点龙头企业1 547家。注册登记农民合作社220万家，家庭农场390万个［15］。天眼查数据显示，截至2023年，中国已成立具有独立法人资格的村集体经济公司超过7万个。同时，新型经营主体之间以股份合作、资金合作以及劳务合作等方式呈现出融合发展的趋势。例如，浙江、四川等地出现强村公司，由村集体经济组织通过投资、参股组建公司实体或入股县、乡级联合发展平台。在实现集体经济组织从特别法人向普通法人转变的同时，实现了集体资源和多元化资本的融合和壮大发展。最后，农业产业发展载体和平台的形态创新发展。突出表现在农业产业开始呈现产业集群发展的态势，全国已经形成多个特色农业优势产业集群。现代农业园区、农业高科技示范园区、农业产业融合示范园、农业产业强镇等有效整合政府政策、市场导向和农民主体的载体和平台开始成为现代农业发展的新形态。

2. 2 乡村空间经济社会“分类转型发展”趋势

乡村在不同的政策和话语体系中具有不同的定义。

中国的城乡关系话语体系中运用较多的是农村的概念，主要强调农村的农业生产空间特征。按照《中华人民共和国乡村振兴促进法》的定义，乡村是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄。从这个定义看，乡村的范围包括城市建设区外，涵盖乡镇和村庄的综合区域，乡村的功能包括生产、生活、生态和文化多重功能，乡村的特征包括自然、社会和经济特征。乡村振兴，必须坚持城乡融合，不能割裂城乡，就乡村谈乡村，必须和新型城镇化结合起来统筹考量。总体来看，随着新型城镇化战略的推进，各地基于乡村空间规划，在功能形态、特征表现和路径模式上做出了多元的有益探索，呈现出乡村“分类转型发展”的趋势。

一是乡村分类转型发展面临都市圈化和城市群化发展的外部环境。乡村的空间演变内嵌于整个城乡发展，特别是城市发展演变的时代大背景中。从中国城乡发展演变的趋势看，呈现出以下几个方面的特征，首先，继“空心化乡村”后，中国城镇化进程中出现了相當体量的“收缩型城市”。收缩型城市主要指面临人口持续外流，产业发展停滞，经济转型困难等问题的城市，而人口的持续外流减少是最重要的衡量指标。根据统计，中国有146个地级市（州、盟、地区）出现人口收缩现象，有53个城市在相近两次人口普查中均出现人口流失现象；25. 8%的县域出现常住人口轻微收缩，27. 4%的县域出现常住人口严重收缩，并且劳动年龄人口的收缩情况更为严峻［16］。在人口增速出现负增长和总规模到顶后，部分城市出现人口负增长和持续外流，属于城镇化进程中的正常现象。但如果部分地区出现了城市收缩化和乡村空心化并存的现象，不仅对该区域协调新型城镇化和乡村振兴提出了难题，也对传统的乡村发展路径提出了挑战。城市的收缩意味着该区域城镇化发展对乡村发展的辐射带动作用较弱，实践中看，一些地区已经在行政区划调整上做出了应对。如黑龙江等省多个地区进行了撤街设镇调整，一些地方也开始减少行政村和自然村的数量。怎样使这些区域的乡村通过乡村的撤并形成适度的集聚规模，在农业生产保障、生态环境修复方面体现出更多的功能，成为乡村分类转型发展的关键。其次，都市圈和城市群的发展重构乡村经济地理版图。京津冀、长三角、珠三角以及成渝地区双城经济圈是中国最大的四大城市群，前三者都明确提出建设世界级城市群的目标，后者的重要性也愈发突出。都市圈是城市群内部依托辐射能力较强的超大特大城市，以1小时通勤圈为范围的新型城镇化形态。从统计数据看，四大城市群占中国国土面积的8. 5%、总人口的36. 4%、GDP总量的48. 6%。随着都市圈内交通、信息基础设施的通达和覆盖，乡村产业的多样化转型以及发展空间分异特征日益明显。都市圈内部的乡村已经呈现出近郊产村融合、生态休闲度假、农事文创体验以及乡村科技办公等多种新型空间形态，中心镇呈现出农商文旅体多元复合业态和小城市发展形态，远郊及边缘乡村围绕规模化农业生产以及集中居住出现空间形态重构，一些具有特殊文旅和自然资源的乡村围绕特色产业重构基础设施和公共服务体系。最后，县域成为新型城镇化的重要载体。2022年，中国正式印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确提出县城是城乡融合的重要支撑。地处长三角一体化腹地的浙江省桐乡市给出了一种参考答案——构建“城乡共享社会”，即在城与乡的框架内优化基础设施和公共服务布局，统筹落地“共建共治共享”发展理念和体制机制创新，构筑都市圈、城市群内部新型工农城乡关系，以较小化成本破解“城乡二元结构”。住建部和国家发改委2023年公布的全国重点镇建设名单，这些重点镇一般作为县域发展的副中心，也大都在围绕资源禀赋特色推进产业专业化和发展特色化转型。广大乡村地区，在整个县城和重点镇发展的辐射带动下，也必然会加速分类转型发展。

二是乡村具有分类转型发展的内生需求。乡村的分类转型发展不仅受城镇化以及城乡关系演变的影响，随着近年来乡村基础设施和公共服务的改善，乡村自身的演进也呈现以下特征。首先，部分村向社区转型发展。随着城镇化的推进和城乡融合发展，传统农村基层管理体制已不能适应居民的实际需求。在一些农业生产区域，随着传统小农的退出和新型农业经营主体的进入，村级组织的公共事务治理职能和集体经济组织职能分离的要求也日益明显，由此出现了村改社区的管理体制变革。村改社区不仅意味着自治主体从原村民委员会转变为居民委员会，居民身份从农村户籍转变为城镇户籍，还意味着原乡村居民可以在保留集体经济组织股份权益的同时，同步享受城镇公共服务红利。其次，“三区三线”的划定进一步优化了乡村发展空间。国土空间规划是城乡基础设施、公共服务配置基础底线，也是引导城乡生产要素自由流动和优化配置的关键。随着“三区三线”的划定和县域国土空间规划的落地，乡村发展的核心空间底线（永久基本农田和生态保护两条红线）和外部边界（城镇开发边界）被明确界定，乡村空间转型发展的趋势也逐渐明朗。永久基本农田成为乡村农业生产，特别是粮食生产的主要载体，随着耕地“非农化”“非粮化”治理，永久基本农田主要用于粮食生产，各地普遍在此基础上建立了粮食生产功能区，这成为乡村重点发展和管控的区域。基于生态保护红线，各地围绕生态保护修复和生态资源价值转化，在乡村区域探索建立了生态涵养保护区域，这也成为未来乡村转型发展的重要方向。在四川省若尔盖县等自然保护区调研发现，该区域大部分的乡村都面临因生态资源保护修复而向生态和绿色发展的转型发展。最后，乡村国土空间规划正有序推进。调研中普遍发现，在空间片区规划过程中，各县区普遍打破以乡镇为单元编制国土空间规划的传统，在县域内按资源禀赋和地理空间相近的片区为单元编制国土空间规划。很多县区都按产城融合、产业集聚（融合）、文旅康养或生态涵养等关键词定位各片区的空间核心职能。在空间线轴规划上，普遍依托县域内高速或快速路沿线推进城镇化重点线，通过乡村道路串联农业产业园区、农文旅项目或新村聚居点推进乡村振兴。在空间点位规划上，普遍加快镇村合并，形成重点镇、重点村为重要节点的乡村资源要素集聚点。

三是乡村内部分类转型发展的取向日益显现。在中国，乡村存在行政村、自然村、村民小组等多个不同层次的治理单元。乡村发展和建设又存在着不同的方向领域。首先，许多乡村在基层治理中将治理单元下移。随着行政村合并的趋势，单个行政村治理的范围日益扩大，乡村居民之间的异质性增强。村民小组作为乡村居民生产、生活的基本单元，存在相对一致的资源禀赋和公共利益诉求，也存在诸多血缘和亲缘社会关系。许多地方将治理的基本单元下沉到村民小组，同时在乡村发展的项目、资金投入上也向村民小组倾斜。研究表明，这种治理主体和资源的下沉有利于解决中国基层治理中“悬浮型”体制存在的问题［17］。随着村民小组成为基本治理单元，乡村内部的发展方向也呈现出多元化发展方向。其次，乡村发展和建设的标准化和场景化取得突破。2023年8月，农业农村部、国家标准化委员会、住房和城乡建设部共同发布《乡村振兴标准化行动方案》，重点对农业高质量发展和乡村建设标准化体系建设进行了安排部署。乡村的发展已经从基础探索逐步过渡到标准化和规范化发展的轨道上。从前期各地的实践看，浙江省率先在全国探索未来乡村建设方案，提出了打造未来产业、风貌、文化、邻里、健康、低碳、交通、智慧、治理九大场景。场景营造的探索不仅为未来乡村发展提出了全新的方向，也为乡村发展和建设的标准化奠定了基础。这些场景化和标准化建设方案的推进，有利于乡村分类转型发展。最后，乡村数字化转型步伐不断加快。乡村数字化转型不仅体现在数字要素对农业生产力发展的促进作用上，数字化技术还推动了乡村生产关系的调整以及乡村治理方式的变革［18］。通过数字技术实现了数字化、积分制和清单制等多种社会治理功能的集成，优化了传统社会治理方式。乡村数字大脑、云上乡村等数字化综合管理平台的创新运用为乡村数字化和精细化管理探索了方向。

2. 3 城乡生产要素流动进入“双向跨界窗口”趋势

2020—2035年是中国破除城乡二元结构，健全城乡融合发展体制机制的窗口期。从流动趋势看，城乡生产要素流动已经由从乡到城的单向流动为主，逐渐发展过渡到城乡之间的双向自由流动。从配置范围看，城乡间的生产要素配置范围已经逐渐打破地域和区域限制，显示出在更大空间范围内实现生产要素优化配置的趋势。从协同关系看，城乡间人、地、钱等生产要素之间从单一的互斥性流动逐渐发展到多个生产要素之间的协同耦合流动。生产要素的城乡流動有以下特征。

一是人口城乡流动。国家统计局数据显示，2022年末，中国总人口、劳动年龄总人口、乡村人口和第一产业就业人口分别为141 175万人（比上年末减少85万人）、96 281万人、49 104万人和17 663万人。其中，总人口、劳动年龄总人口均已到达历史峰值并分别从2021 年、2013 年开始下降（图5a）。首先，从城乡人口流动趋势看，乡村到城镇的人口流动趋势依然延续，但流动的速度逐渐减缓，流动方向出现转变。2022年中国城镇化率超过65. 0%，提前实现“十四五”规划目标。按照主流观点的预测，2035年中国城镇化率将达到75. 0%左右。但近年来城镇化进程逐渐放缓，2012至2018年间城镇化率年均增速达2. 5%，2019 至2021 年平均增速仅为1. 7%，2022年更是低于1. 0%。随着宏观经济增速减缓，保持城镇化发展速度也存在很多困难。在中西部一些地区的调研发现，虽然当地城镇化率数据相对较低，但实际农村青壮年劳动力已基本外出务工，未来支撑当地城镇化的农村人口从何而来？从流动方向看，省内城乡间劳动力流动增加，跨省劳动力流动减少。这和都市圈以及县域城镇化发展方向相一致。其次，城镇化和逆城镇化的时空并存开始成为一种现象。根据国际规律，在城镇化水平超过70%的地区，人口从城镇向乡村流动逐渐出现。因此，逆城镇化主要在城镇化水平较高的都市圈内出现。中国目前的情况有所不同，全国每年各类返乡下乡创业人员累计数量从2018年底的780万增加到2022年底的1 220 万。此外，还有没有纳入统计口径的返乡下乡人员。其中，都市圈内从城镇到乡村的人口流动较为频繁。从成都都市圈调研情况看，生活在乡村、工作在城市，工作在城市、周末节假日到乡村休闲的人群逐渐增多。也存在非高城镇化水平的都市圈外返乡下乡现象。其中部分流动是由于农业农村基础设施和公共服务改善，特别是农业产业比较收益的提高吸引劳动力主动回流，部分是由于经济增速减缓和产业结构中“资本—劳动”比例的调整导致的劳动力被动回流。可以预计，未来许多地区将出现城镇化和逆城镇化并存的现象。再次，已经从乡村转移到城镇的人口市民化难度加大。2022年全国农民工总量达到29 562万人，这部分人口市民化融入的实际情况和政策目标预期存在着较大的差距。一方面是由于城市公共服务权益和城镇户籍脱钩，公共服务均等化进程加快，进城务工人员主动落户意愿降低；另一方面是由于乡村集体经济组织相关权益依然同农村户籍挂钩，导致放弃农村户籍的意愿和机会成本增加。从城乡人口流动的趋势看，影响流动的驱动因素也日益复杂，从单纯的收益决策逐渐向包含代际、环境及发展变革等多种因素的综合决策转变。

二是农地的流转。农村土地问题，特别是农民和土地的关系问题是事关“三农”全局的关键。农业农村部统计数据显示，2021年，农户家庭承包耕地流转达55 697万亩，为2008 年流转规模的五倍，占全国耕地总面积的29. 0%。农用地规模化经营程度有一定提高但仍然以小规模为主，2020年农户经营耕地规模50亩以上的户数达451. 7万户［19］，相比2016年增加了13. 5%［20］，经营耕地规模30亩以下的农户占95. 8%。农村土地制度改革三项试点实施后，共入市地块9万余亩，总价款约257亿元，宅基地退出8. 4万亩［21］。

一直以来，城乡土地产权二元结构分割和土地交易一级市场垄断，在有效促进工业化和城镇化进程的同时，也造成土地资源从乡村向城市的过度流动。第三次全国国土调查数据显示，1999年到2019年间中国耕地面积共减少0. 36亿亩，同时期城镇建设用地面积增加了1. 15亿亩，农村宅基地面积增加了0. 82亿亩。工业化、城镇化以及农民住房和聚居点建设增加的建设用地大部分来自耕地占用，自然资源部统计公报数据显示（图5b），生态退耕、农业生产结构调整是导致耕地减少的主要原因。2007—2017年平均80%左右的耕地减少源于建设用地占用。为扭转这一趋势，相关改革主要沿着三个主线推进。在集体土地所有权转换层面，国家通过实施严格的基本农田保护制度，以及对征收征用农村集体土地进行严格的限制，大量减少集体土地向国有土地的直接转换，充分尊重和保障失地农民的利益。在集体建设用地经营权流转层面，通过制度设计扩展直接入市的交易渠道，推进集体经营性建设用地入市和宅基地退出改革试点，通过使用权的流转增加农民、集体分享增值收益的机会。改革采用了稳慎推进的态度，严格控制了改革试点范围。在集体农用地经营权流转层面，国家在尊重农户意愿的基础上，积极鼓励农地经营权流转，通过农地的流转和社会化服务体系建设推进农地的适度规模经营。通过典型地区的调研发现，农地流转出现以下特征。首先，集体经营性建设用地入市并没有达到政策预期。广大中西部地区本身可供交易的集体经营性建设用地数量有限，且由于地理位置和资源禀赋的制约，入市交易后的价值增值有限，一些地方还出现了入市交易完成后的地块“闲置”现象。其次，受进城务工人员城市化融入成本和集体经济组织权益退出机会成本的双重影响，农户宅基地退出意愿也没有达到政策预期。外出务工就业的“农二代”即使不在乡村长期居住，修缮甚至重建老屋的现象依然十分普遍。再次，虽然各地一直在推进农民集中居住，通过土地整理和增减挂钩项目实现建设用地指标的结余和交易使用，但是，很多集中意愿较强的乡村和农民都已经基本实现了集中居住，加之近年来乡村基础设施建设普遍改善，农民进一步集中居住的意愿和农村建设用地集中的潜力空间有限。

三是钱。首先，集体经济成为国家财政资金进入乡村的载体和平台。这是中国举国体制和中国特色社会主义制度优越性的体现。其次，农业农村投融资模式不断创新发展，财政资金、金融资金和社会资金耦合协同。再次，智慧农业，数字乡村成为社会资本投资新的热点。

3 全面发力推进乡村振兴的方略再谋划

2023年7月，习近平在四川调研时强调：要在推进乡村振兴上全面发力。脱贫攻坚任务完成后，面临乡村全面振兴的任务，有必要结合乡村发展的规律和趋势，对乡村振兴方略进行系统再谋划。

3. 1 坚持底线思维，围绕极端问题场景构建乡村振兴的底线保障

乡村不仅承担着发展的任务，更是维护国家整体安全和稳定的战略腹地。历史经验证明，国际形势越是复杂多变，乡村的重要性就愈发凸显，特别是面临国家间的对抗乃至战争、自然灾害和公共卫生事件、经济危机及衰退等极端问题时，尤其需要围绕乡村功能构建国家发展的战略底线保障。一是加强粮食安全综合应急保障体系建设。在全国15. 5亿亩永久基本农田中划定粮食永久种植区。出台政策引导鼓励农村新型经营主体保持合理的粮食商业储备水平。完善和优化城乡应急保障体系和网点建设。加强城乡一体的粮食仓储、物流、加工、配送体系建设，在县、乡合理布局一批粮食加工园区和粮食一体化经营企业。二是强化乡村生态安全保障体系建设。加强对生态脆弱乡村的生态环境综合治理力度，有效协调产业发展、人口流动和环境承载能力。加强乡村韧性建设，加强乡村居民聚居点抵御自然灾害的抗风险能力。严格控制农业生产的碳排放，提升农业产业生物多样性保护能力。三是优化防止规模性返贫体制机制。建立“贫困—保障—发展”多层次监测预警机制。建立重大返贫风险应急响应机制、中长期返贫风险政策兜底机制和可持续增收机制。瞄准易地搬迁、自由迁徙等关键环节构建系统帮扶政策体系。四是完善乡村社会稳定和突发事件处置机制。加强外出返乡农民工生产、生活综合保障机制。在推进宅基地退出、集体经营性建设用地入市和农地流转中充分尊重和保障农民的主体意愿。有效监测和关注乡村突发公共事件，构建完善的应急处置措施。

3. 2 坚持融合思维，围绕经济高质量发展，充分谋划城乡融合和区域协调发展

在编制新一轮乡村振兴战略规划时，应当充分对接新型城镇化战略以及区域重大发展战略，跨越城乡、跨越产业、跨越区域去寻找新的发展动能。一是以县域为主要场域和重要单元，加快农业农村转移人口市民化推进速度，以“相对小的成本”在县域内率先破除城乡二元结构。二是以都市圈为重要半径和核心范围，充分顺应人口、产业在都市圈内城乡流动和集聚的趋势，统筹城乡发展规划，突出基础设施互联互通和一体化发展，公共服务的梯度合理配置和辐射共享。三是充分发扬东西部政府、企业间的对口帮扶宝贵经验，积极促成中西部地区乡村供给和东部地区城市需求的靶向对接，合理构建一批产业“飞地”园区，扶持和壮大中西部乡村特色产业。四是充分构建开放型乡村，建设联通城乡和区域的产业链供应链物流基础设施，积极推进构建乡村产业链供应链跨城乡、跨区域，甚至跨国别延伸发展，积极引导和鼓励农业企业“走出去”和“引进来”。

3. 3 坚持转型思维，围绕乡村多元价值挖掘推进乡村分类转型路径

乡村除了传统的粮食和农产品供给功能，还具有生态涵养、文化传承、休闲教育等多元功能。未来的乡村发展必须考虑在城乡等值的理念下凸显乡村“人口—产业—空间”之间的合理配置和优化调整。一是建设乡村分类发展的标准体系。未来乡村发展的差异化形态，已经初步呈现出城乡融合型、集聚发展型、生态涵养型以及拆并重组型等基本形态，应该进一步明确各类乡村发展的主要功能和具体标准，以及特色化、差异化的发展路径。二是以片区（多个乡镇）为单元推进国土空间规划。在国土空间“三区三线”的红线划定基础上，以资源禀赋和发展方向相似的乡村空间为基本单元，合理建设乡村国土空间规划体系。三是促进乡村全面绿色生態转型发展。构建健全的乡村生态环境保护和治理体制机制，聚焦农业产业链生产、加工流通重点环节，乡村居民生活垃圾和污水处理，农产品质量安全等重点领域严控环境污染，有效控制碳排放，实现乡村全面绿色生态和可持续发展。

3. 4 坚持窗口思维，抢抓美丽中国和数字经济建设机遇赋能乡村发展

未来五年（2024—2028年），中国正处于美丽中国建设的关键期，也是数字经济飞速发展的窗口期。一方面，生态资源、数字要素作为新的生产要素进入农业生产，极大地促进农业生产力的发展；另一方面，数字化、生态化治理方式变革为乡村改革和治理提供了新发展空间。一是围绕乡村生态资源价值转化，实现绿水青山向金山银山转化，实现产业生态化和生态产业化，实现乡村产业能级提升。二是以宜居宜业和美乡村建设为契机，将数字化和生态化列入建设标准和内容，积极鼓励基层探索美丽乡村和数字乡村建设路径。三是加快数字农业的发展，提升农业智慧和科技水平，实现农业全要素生产率和农业投入回报率的“双提升”。四是优化乡村数字基础设施建设，提升农民数字素养，大力支持适应乡村应用场景的数字技术软硬件研发和推广使用。五是有效利用数字技术提升乡村公共服务供给和有效治理水平，围绕教育、医疗等公共服务的共享技术应用提升乡村公共服务有效供给水平。加大数字化治理平台和治理方式应用。

3. 5 坚持改革思维，聚焦城乡要素自由流动和集体经济载体强化乡村发展的内生动能

改革是激发生产要素活力和生产力发展的永恒动能，集体经济组织的发展又是构建乡村内生发展动能，实现乡村内部资源资产和外部资本技术优化配置的关键。一是以“基层政府合作平台+集体经济组织”股份合作方式组建乡村经营合作平台，承担集体经营性建设用地和宅基地整理开发和市场经营功能，突破农村土地制度改革困境。二是加强农村产权交易平台建设，完成农村产权交易平台顶层制度设计，完善相关法律授权，拓展农村产权交易平台交易内容和功能。三是优化公安部门农村户籍管理相关政策，创新农村转移人口退出土地承包经营权、宅基地使用权，保留集体经济组织收益权的体制机制。探索乡村外来创业人员参与集体经济组织权益分享机制。四是依托乡村生态资源富集区域和典型场景，开展生态产品价值转化试点，形成统一规范的供给、核算、交易、融资和利益分享体制机制。