基层枢纽型社会组织的功能补充、现实梗阻与逻辑分析——以S市H区社区社会组织服务中心为例

沈凯雯（华东政法大学）

一、引言

随着制度环境的发展，基层政府对社区社会组织培育的重视程度与日俱增。2020年，民政部出台《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021—2023年）》，提出要以专项培育计划的方式大力支持社区社会组织发展。为助推培育实践跟进，并给予地方治理创新，基层政府不断强调要重视街道层面枢纽型社会组织的建设与完善，构建具有整合性和扶持性的培育主体平台，从而推动社区社会组织高质量发展。

枢纽型社会组织作为一种新型的中间层社会组织。从定义的角度来看，尚未获得明确统一的名称，西方的桥梁型社会组织、支持型社会组织和中介型社会组织与之相似，而国内则有枢纽型社会组织和社会组织孵化器等不同的名称，有学者将其统称为支持型社会组织，认为其既包括了以政府力量为主导的枢纽型社会组织，也包括了以社会力量为主导的专业型社会组织，还包括了以基金会力量为主导的专业型社会组织。[1]从功能定位的角度来看，枢纽型社会组织以培育和孵化一线社会组织为组织目标，并在政府和社会组织之间搭建起一座政策传达、资源运输、信息沟通的桥梁。枢纽型社会组织的出现突破了“双重管理”的制度体制，[2]形成了“以社育社”“以社管社”的格局，发挥了政府助手和社会组织帮手的作用。[3]从整体管理体系上来看，枢纽型社会组织可分为市级、区级、街道三个层次，其中街道层级的枢纽型社会组织是指在社区社会组织培育中能起到中枢作用的联合型组织。[4]其作为社区治理的纽带与桥梁，在社区“两委”与社区社会组织之间起到“上传下达”的作用。[5]

由此可见，枢纽型社会组织不仅可以避免政府主体直接培育所造成的官僚化与规模扩张难题，也可以利用专业优势为社会组织提供服务与资源。然而，从基层治理实践来看，许多枢纽型社会组织也同样面临发展困境。基于此，本文重点关注街道层级的基层枢纽型社会组织，从S市H区社区社会组织服务中心的建设实践出发，关注其培育功能的发挥与实现，并对社区社会组织服务中心培育过程中存在的现实梗阻进行观察和分析，探讨其困境背后的深层次逻辑。

二、实践考察：S市H区社区社会组织服务中心建设情况分析

（一）S市H区社区社会组织服务中心的基本分布

2014年，S市委办公厅、市政府办公厅出台了《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》等6个配套文件以及《关于培育发展本市社区社会组织的若干意见（试行）》，重点推进社区社会组织联合会、社区基金会、社区社会组织服务中心“两会一中心”建设。通过对S市实践经验的考察，可以发现在S市的市、区、街道已经形成三级联动的枢纽型社会组织体系。2000年，S市民间组织服务中心成立，并以此为试点，开始走上了探索之路。2001年，S市首家区一级服务中心成立，并在2002年成立了全市首家街镇级服务中心。截至目前，S市共建成社会组织服务中心243家，并在各自层级发挥着不同程度的社会功能。其中街道级的社会组织服务中心重点围绕社区内社会组织培育、协助街道基层政府开展社区社会组织的监督、管理和服务工作，[6]因此被命名为社区社会组织服务中心。H区位于S市的中心位置，区域内10个街道均建立了社区社会组织服务中心，其中AAAAA级的有2家，AAAA级的有1家，AAA级的则有7家。

（二）S市H区社区社会组织服务中心的功能补充

随着社区社会组织培育工作的不断推进，H区基层政府逐渐将培育空间让渡给具有专业培育能力的社区社会组织服务中心。具体来说，H区社区社会组织服务中心的功能主要覆盖以下三大方面：一是发挥孵化培育功能，实现社区社会组织初创发育。社区社会组织服务中心通常从社区社会组织注册成立阶段就介入服务，提供申报材料填写等一对一督导服务，直至其注册登记成功。成立后，社区社会组织服务中心就人员专业提升、组织架构建设等方面提供服务。二是发挥资源整合功能，促进社区社会组织成长成熟。社区社会组织服务中心将重点通过项目对接会、公益伙伴日、服务与需求双向清单等交流形式，为社区社会组织搭建资源对接平台。三是发挥桥梁纽带功能，构建社区社会组织沟通渠道畅通的良好生态环境。不仅构建了“自上而下”的政策传输机制，更是构建了“自下而上”的民意表达机制，实行“一月一报”的信息上传模式，及时将社区社会组织的利益诉求上传至政策制定者。

三、困境梳理：S市H区社区社会组织服务中心培育过程中的现实梗阻

（一）认知困境：职能边界不清

社区社会组织服务中心的首要困境在于职能边界不清。一是社区社会组织服务中心与街道自治办之间存在职能边界的模糊。实际运行中，社区社会组织服务中心与街道自治办的工作相互交织，并且许多工作人员本身就来自居民区或是职能部门的分化，导致社区社会组织服务中心更多地成为了街道自治办的延伸，形成与政府部门之间的“上下级图谱”。[7]二是社区社会组织服务中心为社区社会组织提供的服务边界也存在模糊性。社区社会组织服务中心有义务向社区社会组织提供整合性的资源，但其初衷是提供一系列标准化服务，包括年检、注册变更、法务与财务等，而社区社会组织的现实需求往往是更多元的，他们通常期望社区社会组织服务中心能为其提供一站式服务，这就导致双方对服务的边界产生了模糊的认知。

（二）能力困境：功能发挥失灵

尽管社区社会组织服务中心在培育社区社会组织方面发挥了重要功能，但其并不完全具备可以推动社区社会组织持续发展的能力。一方面由于许多社区社会组织服务中心是综合型的培育基地，其所培育与发展的社区社会组织分布于各个领域，所需要的资源与供给不一样，而枢纽型社会组织并不具备覆盖全部领域的功能，使入驻的社会组织结构单一，即使枢纽型社会组织试图将自身打造成聚集各方力量的资源型平台，但也因异质性资源的缺乏，无法搭建一个集多元功能于一体的公共服务枢纽平台；另一方面社区社会组织服务中心的培育能力不足以支撑社区社会组织可持续发展。社区社会组织服务中心很难为社区社会组织提供足够的经济支持，这不仅使社区社会组织难以维持日常运营和项目开展，也往往很难真正嵌入到社区中，缺乏自主性与主导性。

（三）发展困境：组织建设不足

社区社会组织服务中心的自身发展能力相对薄弱。一是组织管理和架构薄弱导致内部管理不善。许多社区社会组织服务中心尚未形成完善的组织规章和项目执行手册，也未设置完整的内部部门，即使已经形成完整的理事会、监事会和日常执行机构，但依然存在部门职能发挥受限的困境。二是人员流动率高且专业能力不足。社区社会组织服务中心的负责人员主要由社工和一些来自政府职能部门的人员组成。几乎少有具备丰富经验和专业知识的员工，所以员工需要大量时间来适应社区社会组织服务中心的文化、业务流程和专业要求。三是行业标准不一致。不同社区社会组织服务中心在执行及评审项目的标准上并不一致，这使社区社会组织服务中心的工作透明度和问责制度受到影响，没有共同的标准来衡量组织的绩效。

四、原因分析：S市H区社区社会组织服务中心困境背后的逻辑探究

（一）资源依赖与行政控制导致职能边界不清

一方面社区社会组织服务中心自身造血能力弱，在资源获取方面非常依赖政府。枢纽型社会组织的资金来源渠道有三种：一是来自政府；二是来自项目承接；三是来自社会力量。但在实际过程中，枢纽型社会组织与政府间的非制度性依赖较强，[8]资源几乎全部来自于政府资助，而由于其承担的职能均是孵化与培育等中间性工作，无法显著观察到其项目成效与社会效益，因此获得社会资源的可能性非常之小。[9]在这种资金获取渠道单一的状态下，枢纽型社会组织的生存状态几乎完全取决于政府资金的拨付。另一方面政府也保持着对枢纽型社会组织的隐形行政控制，这种行政控制分为两种形式：一种是行为上的行政干预，政府会在枢纽型社会组织的人才配置中调配体制内的人员，并根据项目承接中的契约关系进行控制。另一种是思维上的行政习惯，枢纽型社会组织依靠三级联动的体制，并依托于行政层级架构。[10]在这样的身份角色下，枢纽型社会组织并非是中间承上启下的桥梁位置，而是一种亲政府的状态。正因如此，社区社会组织对这类的服务主体产生更全能的期待，认为枢纽型社会组织应该为其提供各种支持。

（二）“结构洞”填补角色缺位导致功能失灵

“结构洞”是在社会关系网络中，当某些主体之间无直接关联或关系间断时，从网络整体看好像结构网络中出现了洞穴。[11]对于基层政府来说，放权与吸纳社会力量参与社区社会组织的培育已成为一种趋势，这就要求枢纽型社会组织占据政府与社会组织关系之间的“结构洞”位置。[12]然而，社区社会组织服务中心虽然承担了“结构洞”的责任，却未被赋予相应的权力与权威，导致这一中间层的作用相当有限。这种状态可能产生两种结果：一是实际上政府仍然占据“结构洞”的位置，造成错位，一些社会资源更倾向于直接与政府取得紧密联系，而非依赖于枢纽型社会组织的中介作用，导致整个中枢结构被削弱。二是“结构洞”没有被任何主体有效占据，造成缺位，没有强大中介的“结构洞”意味着资源、信息和支持可能分散在各个方面，社区社会组织无法集中在一个连接点获取有效的支持和协调。若是枢纽型社会组织长期“游离”于正式的社会治理网络之外，尤其在重要社会资源的配置、秩序调适中无足轻重，则很难发挥治理主体的功能和作用。[13]

（三）制度缺位与信息壁垒导致组织建设不足

社区社会组织服务中心所面临的制度保障缺位与外部信息壁垒是导致组织自身建设不足的本质原因。一方面制度保障缺位包括监管制度不健全、考核制度不完善和人员晋升制度不明确。在监管制度方面，相关监管主体之间尚未构建出协同监管机制，即使政策中规定的条例都涉及监管领域，但都比较模糊，无法明确落到实处。在考核制度方面，社区社会组织服务中心之间缺乏有效竞争，无法形成有效的评估手段，作为为社区社会组织设立评估标准的枢纽型社会组织，自身却缺失对职责权限的系统性评估与管理，难以形成优胜劣汰的筛选机制与完善的退出机制。在人员晋升制度方面，目前社区社会组织服务中心的工作人员职业前景并不明确，缺乏规划。另一方面外部信息壁垒指的是社区社会组织服务中心与同类组织或其他利益相关者之间缺乏有效的、顺畅的信息沟通渠道。沟通渠道的闭塞可能导致社区社会组织服务中心缺乏资源获取、合作、创新实践的机会，进而影响其自身建设和服务治理。

五、总结与启示

近年来，作为基层枢纽型社会组织的一种重要类型，社区社会组织服务中心逐渐成为基层社会治理体系与治理能力现代化建设中重要的参与主体。本研究通过考察S市H区社区社会组织服务中心的实践经验，揭示出社区社会组织服务中心用其自身天然的桥梁优势，发挥专业培育能力与政府职能的补充功能，在不对“双重管理体制”进行根本变革的前提下，是对社会组织的治理主体和治理方式改变的最佳办法。然而，社区社会组织服务中心在培育过程中也可能因各种原因而出现困境梗阻，如认知困境、能力困境、发展困境等。基于此，要防范与矫治社区社会组织服务中心的这些潜在问题，必须要从问题背后的原因与逻辑出发进行分析与探讨，以此推动枢纽型社会组织良性发展，推动构建整合型社区社会组织培育体系，并最终实现社会治理的创新发展和社区社会组织的高质量发展。