典型发达国家粮食生产扶持政策优化及对我国的启示——基于美、欧盟、日、韩的研究

高小媚 高子钧（扬州大学）

一、引言

粮食安全乃“国之大者”，其生产的稳定性关系到国家的经济繁荣和人民的福祉。随着全球气候变暖和极端天气频发的威胁加剧，全球各国的粮食生产面临着日益增长的不确定性。阿迪利亚（Adilya·Baydildina）和阿努尔（Aynur·Akshinbay）（2006）认为农业政策是确保粮食安全的基石，只有根据实际农情，不断调整农业政策，才能推动粮食生产，提高国家的粮食安全水平。

党的二十大报告作出“全方位夯实粮食安全根基”的重要论断。2024年，中国国家发展改革委员会副主任、国家粮食和物资储备局局长丛亮同志用“三个更强”精准概括了我国目前的粮食安全形势。然而，王礼力认为（1998）经济越是发达的国家和地区其农业保护水平越高，因此，学习和借鉴美、欧盟、日、韩等发达国家的农业政策优化调整的经验和教训，有利于我国完善当前的粮食生产扶持政策体系。

二、主要发达国家粮食生产扶持政策概述

（一）美国

目前，美国作为全球最大的粮食出口国和粮食生产领域最发达的国家，取得了令人瞩目的成绩。郭晓东（2013）认为美国粮食生产扶持政策的主要内容可以分为四个方面：创新和应用农作物种植技术，粮食生产者支持方案，耕地保护政策，粮食生产的组织效率。

粮食生产技术创新支持：自1980年以来，美国联邦政府和州两级政府将大量政府资金投入粮食科研领域，建立起相对完善的粮食教育、科研和推广体系。随后，普及作物残留管理法和作物轮种法，并在植物分子学、外源基因导入、动植物基因图谱及染色体识别等生物技术领域取得了领先地位。[1]

农业保险：1980年美国《作物保险法》规定,政府为全部保险粮食作物支付30%的保险费补贴,1990年修订后的《农业法》规定,凡参加作物保险的粮食作物,在遇灾害时可根据农业保险的有关规定获得较高的赔付,即使没有参加保险的粮食作物,也可获得正常产量40%的赔偿。[2]美国政府还专门针对因自然灾害或生产者无法控制的原因而使花生、大豆、甜菜、甘蔗不能完成一定比例播种计划的生产者，采取灾害补贴。[3]

农民种粮直补：1996年《农业法》取消了目标价格支持政策,出台直接补贴政策,但仍然保留了无追索贷款政策（相当于最低保护价）。2002年美国《农业法》继续实行直接补贴（称“固定支付”）和无追索贷款（称“营销援助贷款计划”），同时又实行了反周期支付计划（即反周期性价格波动之意，是对1998年“市场损失紧急援助计划”的法治化）。这样，美国《农业法》就为种粮农民收入提供了三条保障线。[4]

耕地保护补贴：美国耕地保护补贴政策是为鼓励农民保护和维护农业用地的可持续性而实施的一项政策，鼓励农民采取合理轮作、植被覆盖、控制水土流失等保护性耕种措施。如：美国政府自1961年开始实行了休耕计划,政府规定农场主至少要停耕20%的土地,对于这20%的土地,农场主可以从政府得到相当正常年景产量50%～60%的现金或实物补贴。[5]

（二）欧盟

欧共体的农业保护主要通过实行共同的农业政策来实现。主要内容是：第一，建立各种农产品的共同市场组织，实行统一的价格支持和干预制度；第二，推动共同体的农业结构改革；第三，建立农业指导和保证基金，简称“农业基金”。[6]

直接支付制度：欧盟向农民提供直接支付的补贴，这些支付的金额与农民拥有或耕种的农田面积有关，称为基本支付。此外，还有一些额外的支付，如环境友好措施和农村发展补贴，规定对于因为自愿在粮食生产中减少化肥、除草剂、杀虫剂等化学药剂施用量而遭受经济损失的农民，政府将给予最高每公顷250欧元的补贴。[7]

休耕计划：欧盟的休耕农业政策既包含强制性的支持措施，也起到鼓励农民主动参与休耕的作用，旨在为休耕农民提供资助。为了确保农民获得充足的收益，欧盟规定了最高的休耕农业补助比例为33%，即在获得资助的农田中，每公顷的收益必须等于本地的收益。

（三）日本

日本国土面积狭小，耕地质量高，但由于粮食生产条件较差，加之人口众多，因此，日本政府采取了一系列措施来提高粮食产量，其中最重要的就是实施稻作安定经营政策。

稻作安定经营政策：1995年日本颁布《新粮食法》，以稻作安定经营政策取代支持价格政策。其中，最重要的措施有：1.实施稻作种植面积的管控，通过设置种植许可制度，严格控制种植范围和数量，避免过度种植和土地资源的浪费，以保护稻作产业的生态环境。2.稻米价格保护，政府设定稻米最低价格并通过政府采购稻谷来稳定市场价格，维持农民的收入稳定。3.政府为稻田作物种植者提供经济性补助的资金来源于两部分：一部分是由当地政府投入，另一部分则是当地农民按照2%的比例投入。当大米的市场价格下跌时，政府将会为那些按照市场价格执行作物种植计划的农民发放经济性补助。

（四）韩国

韩国大米是国民生活消费的必需品，拥有85%的国家粮谷收入。20世纪70年代韩国推行大米双重价格制度，80年代通过市场销售来满足消费者的需求，90年代重新实施“乌拉圭回合谈判下的关贸总协定承诺”规定，以降低对农业的补贴，并根据市场供求情况调节大米的价格。2000年以来,韩国政府出台大米价格补贴制度，设定了大米的目标价格，并根据市场情况和农民生产成本等因素进行调整。

目前，韩国正在努力将大米生产政策从追求增产转变为追求优质和品牌化：开发出更受消费者欢迎的优质大米品种；开发出更具功能性和更易加工的特殊大米，扩大优良种子供给，推广高品质种子，优先供给具有竞争力的品牌大米生产企业；采取精准播种、科学管控、精准施肥、科学灌溉、精细管护等六项关键措施，提升大米的质量；大力发展优质的大米品牌，拓宽绿肥作物的种植范围，采取稻草覆盖的方式。

三、发达国家粮食生产扶持政策的内在规律

美国是世界上最大的农产品出口国之一，其粮食生产扶持政策是一个以市场导向为主的综合性的体系。美国政府通过农业补贴、市场干预、科技创新和环境保护等手段，旨在保障农民的利益、确保粮食供应的稳定性，并促进农业可持续发展。

欧盟的粮食生产扶持政策体系确保了农民的利益和农业的可持续发展。通过出台市场支持政策、农业环境保护政策、农业补贴政策和职业发展政策等为农民创造了良好的生产环境和经济条件。

日本的粮食生产扶持政策体系凸显了政府对农业的重视和支持。通过技术创新、农业投入、保护关税、价格支持和合作社发展等一系列措施，保护农产品市场。此外，日本也鼓励农民生产高附加值的农产品，如特色水稻和优质牛肉，以提高农民的收入和农产品的竞争力。

韩国政府通过关税和进口配额等措施限制农产品的进口，并提供相应的补贴和支持政策来促进国内粮食生产。韩国也注重农业的现代化和可持续发展，并通过农业技术研究和生产改善计划来提高农业生产效率。

四、发达国家对我国的启示

（一）加大农业科研资金投入

发达国家注重农业科技创新，通过投入研发和推广新技术，提高农业生产效率和质量。我国可以加强农业科技创新体系建设，支持农业科研机构和企业的研发工作，推动农产品生产过程的现代化和数字化。

（二）保障农民收入和农村发展

发达国家通过补贴、保险和支持计划等政策措施，保障农民的收入和农村经济的发展。我国可以借鉴并改良这些政策，提供更多的支持和激励措施，调动农民生产积极性，改善农民的生活条件，促进农村经济的繁荣。

（三）打造农产品品牌和追求附加值

发达国家注重发展农产品品牌和追求附加值，通过提供高品质的农产品和推广特色农业产品，增加产品的附加值和市场竞争力。我国可以在传统农产品基础上发展特色农产品和农业品牌，提高农产品附加值和市场占有率。

（四）健全粮食生产支持政策法治化体系

发达国家采取的粮食生产支持政策依靠相关的法律和规章，确保了农业补贴的长期、公平和可靠，从而为农民提供更多的收入和福利。为此，我国必须加大对粮食生产支持政策的投入，完善相关的监管和执行机构，加快完善相关的税收和社会福祉措施，推动经济社会的发展；制定更严格的法律法规，不断拓宽农业补贴的范围，提升补贴的标准，以确保各级政府依法维护农民的合法权益。

（五）建立健全生态导向的扶持政策体系

发达国家重视保护和提升耕地地力，我国应建立健全土壤保护法律法规体系，强化对耕地的保护和合理利用。鼓励种植绿色、有机农产品，减少对化肥和农药的过度使用，推广可持续农业生产模式。推动农田生态系统建设，采用农业轮作、间作和兼作等措施，减缓土壤退化的速度。建立健全耕地保护责任制，明确各级政府和相关部门的监管职责。