全国温室气体自愿减排交易市场启动

侯咏，余顺坤，刘阳

（华北电力大学 经济与管理学院，北京 102206）

时隔7 年，暌违已久的全国温室气体自愿减排交易（CCER）市场于2024 年1 月22 日在北京重启。在市场启动的首日，总成交量达到37.53 万吨，总成交额为2 383.52 万元，市场空间巨大。CCER 作为国家核证自愿减排量，通过CCER 交易市场开展交易，能够为社会各行业的市场主体践行“双碳”目标提供支持，是我国继全国碳市场和地方碳市场体系之外的又一重要减排市场机制，对于引导企业绿色转型、优化市场主体减排手段及促进绿色金融发展具有重大意义。

1 全国温室气体资源减排交易市场的发展

我国CCER 体系开启于2012 年，2015 年进入市场交易阶段，但因前期的碳市场不够成熟、CCER 项目不够规范、市场主体参与意愿不强且呈现供大于求等问题，2017 年3 月，国家发展改革委暂缓申请CCER，新的项目不再审批，存量的CCER 可以在7 个地方碳市场上进行交易，控排企业可购买用于履约抵消。

我国CCER 体系是清洁发展机制（CDM）的延伸与发展[1]。2005 年2 月，《京都议定书》生效，依照该协定，在全球范围内建立一种强制性碳市场机制。CDM 作为一种碳交易机制，主要是在发达国家和发展中国家之间展开，鼓励发达国家通过为发展中国家提供资金和技术支持，在发展中国家开展节能减排项目，由此产生的减排量用于发达国家的履约抵消。中国是CDM 项目开发最大的国家，也是项目数量和减排量最多的国家，在《京都议定书》生效后，为了提升企业的减排动力，在2012年参照CDM 框架和方法学，建立了CCER 交易市场。CCER 市场作为全国碳市场的重要组成部分，是带动除控排企业之外更广泛企业、行业参与温室气体减排行动，实现社会减排成本最小化和绿色化低碳转型可持续化的有力工具。就发达国家温室气体自愿减排市场发展来看，其一定是与国家碳市场相伴建立和运行的。我国CCER市场本应该在地方碳市场试点过渡到全国碳市场建立中实现无缝衔接，但因种种原因暂停，这一停就是7 年。

国家发展改革委在2017 年3 月暂停新的CCER 项目审批，其给出的具体理由就是“在实际行动中存在自愿减排交易量小、个别项目发展不够规范等问题”。“交易量小”说明地方碳市场试点过程中可能存在配额宽松，没有CCER 也不影响控排企业履约；“个别项目发展不够规范”说明CCER 项目申报及审批过程中存在管理缺陷。这些问题本应该在全国碳市场建立之前解决，但因部门隶属关系变化、管理体制切换，再加上优先考虑全国碳市场建立后的制度完善等原因，使得CCER 重启被搁置。

2015 年之后，随着《巴黎协定》取代《京都议定书》，各个国家自上而下提出预期为应对气候变化所能贡献的减排目标，希望共同遏制全球气候变暖。鉴于这种变化，我国于2020 年9 月提出“双碳”目标，全国碳市场在2021 年启动。在新的国内和国际背景下，重启CCER市场是完善碳市场建设，助力“双碳”目标实现，实现高质量减排的重要举措。

随着全国碳市场的建立并将CCER 纳入交易范围，全国控排企业和自愿减排企业对CCER 需求不断增加。同时，因市场主体对碳市场扩容、碳配额紧缩的预期以及欧盟等发达经济体实施碳关税等影响共同推动了CCER 市场的重启[2]。为了更快地重启这一市场，国家相关部门在政策上也做足了各项准备。2023 年6 月，生态环境部组织国家气候战略中心、北京绿色交易所等机构共同筹建新的CCER 注册登记系统和交易系统。2023年10 月，生态环境部先后出台《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）、《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》及首批四个CCER 方法学。这些政策文件的出台，进一步细化了CCER 项目审定与登记、减排量核查与登记、审定与核查机构管理等问题。同时，方法学为造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造这四个领域提供了更加详细的开发细则，规范了CCER 项目开发及核查过程，提升了CCER 项目开发的科学性和针对性。2023 年12 月，国家市场监管总局出台《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》，为CCER 市场重启提供了减排量审定的规则支持。2024 年1 月19日，国家认证委发布《关于开展第一批温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构资质审批的公告》，为配合CCER 市场重启，建立更加专业的项目审定和减排量核查机制，拟审批能源行业审定与核查机构4 家、林业和其他碳汇类型审定与核查机构5 家。

由此，与CCER 市场相关的顶层设计及规则、四个方法学、三大配套文件以及审定与核查机构审批等相关工作准备就绪，CCER 市场得以重启。

2 CCER市场的性质与特征

2.1 CCER市场的性质

CCER 的中文名称是“国家核证自愿减排量”。从字面上看，这一概念可以拆分为两个关键词，即“核证”与“自愿”。“核证”是指一个CCER 项目在进入市场之前，需要经过系列的量化考察及层层备案，“自愿”是CCER市场的根本特性，是与国家强制性碳市场的根本区别，是项目开发方主动发起的减排活动。与开展碳排放权交易的全国碳市场和地方碳市场不同，CCER 市场允许除控排企业之外的企业、机构和自然人进入，为各类市场主体出售经过审定的自愿减排量提供交易支持。这就为我国实行总量控制的强制性碳市场带来了多样化的抵消体系：控排企业不仅可以在全国和地方碳市场上购买其他企业富余的碳配额，还可以在CCER 市场上购买多样化的自愿减排量来抵消其超过配额的排放量。因CCER项目种类较多，涉及的技术规范比较复杂，为避免过多的CCER 进入市场对碳配额市场造成冲击，在之前的试点中，各地都规定了CCER 用于抵消的比例，大致在5%～10%之间。当然，并非只有碳配额不足的控排企业才能购买CCER，非控排企业同样可以购买CCER 并将剩余配额拿到市场上出售。总体看，CCER 市场是一个自愿减排市场，与强制减排市场可以形成互补关系。

2.2 CCER市场的特征

（1）与强制性碳市场互为补充。如前所述，CCER既可以用于全国及地方碳市场上控排企业的碳配额清缴抵消，还可以用于大型活动及各类市场主体开展的碳中和行为。从这个角度看，CCER 是全国碳市场的重要补充。全国碳市场是强制性市场，主要纳入的是排放量大的企业，这些企业要满足国家设定的碳排放要求，如果碳排放超过配额上限，就需要到市场上购买相应的配额清缴履约，也可以购买CCER 用于抵消碳配额。目前，全国碳市场碳配额是由生态环境部分配，价格相对较高，以CCER 市场重启首日数据为例，当天均价为63.51元/吨，而当天全国碳市场的收盘价达70.67 元/吨。对于卖方而言，CCER 交易可以分担项目成本，对于买方而言，使得碳配额清缴或抵消有了更多的选择[3]。CCER 市场从2017 年暂停备案申请至今，存量的项目较为稀缺，而且这些存量减排量在2025 年1 月1 日之后不可用于全国碳市场抵消碳配额清缴。未来随着全国碳市场扩容，市场主体对CCER 项目的需求会大量增加，使得两者的互补性更强。

（2）新的CCER 市场更加集约。CCER 市场重启后，尽管交易的产品依然是CCER，但市场规则却发生了较大变化。旧的CCER 方法学是由开发者向国家主管部门申请的备案制，新的CCER 方法学则是由生态环境部统一遴选后发布。新的CCER 只能在北京绿色交易所集中统一交易，过去是通过备案的方式在多家机构交易。从这个角度而言，新市场的监督力度更强，集约化特征突出，由此保证了CCER 项目更具权威性和专业性，借此吸引更多的市场主体参与自愿减排。项目方法学是自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核算、核查的主要依据，生态环境部公布首批造林碳汇等四个方法学，但并不意味着持有这四类项目的业主和市场主体可以直接将减排效果转化为货币收益，必须符合方法学规定的开发要求。以林业碳汇为例，国家发展改革委之前公布了《碳汇造林项目方法学》《竹子造林碳汇项目方法学》等方法学细则，生态环境部发布新的方法学是对原有方法学细则的整合，且对项目做出了时间限制，要求是2012 年11 月8 日之后开工建设，减排量产生的时间是在2020 年9 月22 日之后。同时，依照项目的唯一性要求，如果使用了其他方式如林业碳票等开发了碳汇项目，则不能成为CCER 项目。换言之，新的管理办法和市场规则对新的CCER 项目要求更加严格，有机构审定的项目和核查的减排量，才会有新的CCER 进入市场。

3 CCER市场的交易方式与规则

3.1 CCER市场交易标的

在碳市场交易的产品是碳配额（CEA），是国家分配给企业允许企业排放的额度。履约时，控排企业需要清缴配额，超额排放的企业需要购买其他企业的配额用于抵消。CCER 市场交易的产品是CCER，是非控排企业基于减排项目按照相应的方法学监测核查而产生的减排量，既可用于控排企业履约，也可用于非控排企业自愿减排及碳中和。碳排放市场是强制履约市场，目前只要求电力企业履约，石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和民航7 大行业需要报送碳排放数据，目前这7 大行业已经积累了10 年的碳排放数据统计，相信很快会纳入碳市场，所以这7 大行业的市场主体不会参与CCER 项目开发。CCER 市场作为碳市场的辅助市场，可以降低企业履约成本，毕竟CCER 市场碳减排指标的价格低于碳市场上交易的碳配额价格。

CCER 市场结构与碳市场结构相似，需要设立注册登记机构，在该机构成立之前暂由国家应对气候变化战略研究中心承担项目及减排量的登记、注销等工作，负责CCER登记系统的运行和管理；还需要设立CCER交易机构，该机构成立之前暂由北京绿色交易所负责，提供CCER 交易及结算服务，负责CCER 交易系统的运行和管理。

3.2 CCER市场交易规则

（1）交易方式。

2023 年11 月，北京绿色交易所发布的《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》（以下简称《交易规则》）中规定，CCER 市场交易主体是指符合国家有关规定的法人、其他组织和自然人。主体在向交易机构申请交易账户之前，应该先向注册登记机构申请注册登记账户。且每个交易主体只能开设一个交易账户。CCER 市场交易产品为核证自愿减排量，以及根据国家有关规定适时增加的其他交易产品。交易日为每周一至周五。国家法定节假日和交易机构公告的休市日，市场休市。挂牌协议和大宗协议的交易时段为每个交易日的9:30—11:30、13:00—15:00。单向竞价的交易时段由交易机构另行公告。CCER 交易的计算单位与国家、地方碳市场相同，均以“每吨二氧化碳当量”来计算价格，交易时最小的变动量为1 吨二氧化碳当量，交易价格最小变动量为0.01元。此外，交易方式除了实时交易之外，还可以采取挂牌协议、大宗协议及单向竞价等方式进行。

（2）专用账户与分账管理。

《交易规则》规定，交易机构应选择符合条件的金融机构作为结算渠道并设立结算资金专用账户，用于存放各类交易主体的交易资金。交易机构对交易主体存入的结算资金专用账户实行分账管理。注登机构和交易机构分别完成产品交收和资金交收。交易机构按照货银对付的原则，对当日CCER 交易逐笔全额清算。清算完成后，清算结果经交易机构和注册登记机构确认无误，注册登记机构完成核证自愿减排量的交收，交易机构完成资金的交收。

《交易规则》设置了涨跌幅限制和5 日冻结期。《交易规则》规定，挂牌协议和大宗协议实行涨跌幅限制制度。挂牌协议涨跌幅为当日基准价的±10%，大宗协议涨跌幅为当日基准价的±30%。交易主体买入或卖出同一CCER 产品的时间间隔不能少于5 个交易日。

同时，《交易规则》要求，由CCER 交易机构设立风险准备金，用于为维护全国温室气体自愿减排交易和结算活动正常开展提供财务担保和弥补不可预见风险带来亏损的资金。风险准备金应当单独核算，专户存储。

（3）监管要求。

《交易规则》特别单列一章，加强对CCER 交易行为的监督，对以下异常交易行为进行重点监控，以避免扰乱市场秩序：在交易主体信息披露之前，对可能影响交易价格的大量卖出或买入行为；关联交易账户之间开展的大量或频繁的反向交易行为；大笔申报、连续申报、密集申报或是申报价格明显偏离交易行情的成交价行为；频繁申报和撤销申报，或是大额申报之后再撤销申报，可能会影响交易价格的行为；大量或者频繁进行高买低卖交易；交易机构认为需要重点监控的其他异常交易行为。

同时，《交易规则》提出，交易主体之间因全国温室气体自愿减排交易业务产生争议和纠纷的，倡导双方协商解决，如协商不成可以向交易机构申请调解；如果协商或调解不成，可以向仲裁机构申请仲裁或是向人民法院提起诉讼。

4 CCER市场重启的重大意义

4.1 优化减排手段

随着“双碳”目标的提出，社会各界对于减排政策工具种类、作用等更加关注，对于重启CCER 市场有较高的期待。生态环境部发布的《管理办法》中指出，按照“成熟一个、发布一个”的原则，逐步扩大自愿减排市场支持领域，细化项目方法学，不断强化市场功能。CCER市场重启后，将重点支持可再生能源、林业碳汇、节能增效、甲烷减排等项目的开发，为相关行业的市场主体提供更具针对性的减排行动激励。

现有减排市场上的产品主要有两种：一是碳配额，是政府分配给重点排放企业在规定时间内的碳排放额度，也就是碳排放权；另一种就是CCER，这是自愿减排产品，企业可以自主选择是否购买。在全国及地方碳排放权交易市场中，如果控排企业的实际碳排放量低于政府分配的配额总量，富余的部分可以对外出售，进而获得相应的经济收益；相反，如果企业实际碳排放量超过了分配的配额，就需要从市场上购买配额，履行清缴义务，否则将面临经济处罚。从履约角度看，CCER 市场重启后，企业可以通过购买CCER 来抵消年度碳配额的清缴，这能够有助于引导控排企业选择成本最低的减排手段。虽然《管理办法》中规定控排企业从CCER 市场上购买用于碳配额履约抵消的比例不能超过5%，但因CCER 具有价格优势，与在全国和地方碳市场上购买碳配额相比，对控排企业而言还是能在很大程度上降低排放成本。

当前碳排放权市场交易的配额以大宗协议居多，超过了总成交量的80%，因为碳排放权交易市场上的参与主体只有电力行业的控排企业，交易对手也是这些企业，市场相对封闭，活跃度有限。CCER 市场重启后，将会吸纳更多的企业参与其中，包括控排企业、非控排企业、中介机构甚至是个人，这将在很大程度上提高碳市场的活跃度和开放性，也为各类市场主体优化减排手段提供了相应的渠道。

4.2 引导企业转型

CCER 市场作为一个自愿市场，参与主体包括法人、社会组织和自然人。这就意味着，CCER 市场重启后，各类社会主体只要符合政策及项目方法学要求，均可以自主自愿开发CCER 项目，经过审定、量化、核证和登记之后，就可以进入CCER 市场上进行交易。CCER 市场涉及的减排项目众多，对于企业而言，只有自身开发的减排项目具有环境效益，其就有开发的意愿和动力。由此，这能够吸引众多的企业积极参与到减排项目开发和实施中，不仅能够活跃碳市场，还能够引导企业向绿色低碳转型，加大低碳生产技术及工艺的研发[4]。“双碳”目标提出之后，国家政策明确要求扶持可再生能源产业发展，这是我国产业结构、能源结构调整的必由之路。在这样的背景下，CCER 市场重启能够为企业转型提供更多的选择，也在一定程度上使得各类投资向低碳、绿色技术等领域转移，这与国家政策的要求是相吻合的。从长远看，CCER 市场对于引导企业转型的作用会更加突出。

4.3 促进绿色金融发展

随着CCER 市场的发展，我国碳市场的规模必然会不断扩大，参与的市场主体数量及种类也会不断增加，这为绿色金融创新及发展提供了有利条件。CCER 市场规模与碳市场规模有直接的关系。数据显示，到2017年我国公示审定的CCER 项目超过2 800 个，截至2021年年底，全国CCER 累计成交量超过2.6 亿吨。而2021年纳入全国碳市场的排放量约为40 亿吨，按照CCER可抵消5%进行测算，CCER 实际的市场需求量约为2亿吨。如果未来全国碳市场将钢铁、石化等行业纳入其中，继续按照5%的比例抵消进行测算，未来每年CCER 的市场需求量将不会少于5 亿吨。

同时，CCER 市场重启必然会增加碳市场的交易量，在一定程度上或许会降低碳价。但是，如果只考虑到CCER 抵消比例的限制，以及现有的存量将在2024 年年末到期，短期内CCER 项目开发会供不应求，或许在一定程度上会提高碳价。碳价的上涨或下降，对碳金融市场及其创新有一定的影响。作为碳金融衍生品的良好载体，CCER 市场的发展、项目的多样化、交易价格的稳定将有助于碳金融市场创新。如果CCER 市场活跃，参与主体不断扩容，必然会引导更多的金融资源流向可再生能源等新兴领域，促进绿色金融市场的壮大。当前，金融机构开始瞄准CCER 市场，围绕CCER 项目的开发、审定、核证等环节开发新的碳金融产品，如兴业银行成都分行于2023 年10 月向四川乐山市某森林经营和管护企业发放了一笔期限为3 年，金额为7 000 万元的CCER 项目挂钩贷款，用于该企业的造林育林项目。更重要的是，金融机构也可以直接参与CCER 交易，会激励其开发更多的绿色金融产品。

从绿色金融发展的视角而言，CCER 市场重启会增加碳信用供给量，持有碳信用企业和机构的数量会增多，为绿色金融产品、发展方式创新提供了更多的机会。就在CCER 市场重启的2024 年年初，商业银行、基金公司、证券公司等金融主体在不断关注这一市场，此后必将会围绕CCER 推出更多的绿色金融产品，为绿色金融市场创新及壮大提供强有力的支持。