全球150余国提出碳中和目标

伏云辉

（1. 云南大学 马克思主义学院，云南 昆明 650500；2. 云南师范大学 党委宣传部，云南 昆明 650500）

2023 年11 月30 日至12 月12 日，第28 届联合国气候变化大会（COP28）在阿联酋迪拜举行，大会设置了损失损害、气候资金、《巴黎协定》第一次全球盘点、能源公正转型伙伴关系、全球适应目标等多个议题，其中尤以“全球盘点”议题引人关注[1]。大会指出，近年来在各国努力下，目前全球升温趋势已经从4 °C 轨道回调至了2 ～2.8 °C。同时，大会也指出，要想将全球升温幅度控制在1.5 °C以内，未来全球碳排放必须在2025 年前达峰，2050 年全面实现碳中和。碳中和是抑制全球气候变暖的根本路径，也是当前各国气候行动的根本目标。为实现《巴黎协定》设定的1.5 °C 温控目标，未来各国应更积极兑现国家自主贡献承诺，加强国际交流与合作，努力消除碳中和进程中的阻碍和问题，助推全球净零排放目标实现。

1 全球碳中和进程

碳中和是人类应对气候变化的必然选择，自2015年《巴黎协定》签署以来，全球已有151 个国家做出了碳中和承诺。2023 年9 月，清华大学碳中和研究院、腾讯碳中和实验室共同发布了《2023 全球碳中和年度进展报告》（以下简称《碳中和进展报告》），该报告以客观数据为基础，综合分析了当前全球碳中和进展状况[2]。本文将简述报告中的关键内容并加以分析，帮助读者更深刻、更具体地了解全球碳中和目标进展情况。

1.1 全球碳中和目标进展综合分析

碳中和目标和承诺已经成为全球趋势，《碳中和进展报告》统计显示，截至2023 年9 月，全球197 个国家中，共有151 个国家提出了碳中和目标和承诺，覆盖了全球92%的GDP、89%的人口以及88%的碳排放。90%的国家将实现碳中和实现年份设定在2050 年或2050 年以后，全球有12 个国家承诺在2050 年前实现碳中和[2]。151 个国家的碳中和目标，又可以划分为净零二氧化碳排放、净零温室气体排放、气候中性三种不同类型。其中，气候中性是指考虑区域或局部地球物理效应，希望本国活动对气候系统不会产生净影响，是最为严苛的碳中和目标。设定以上三种碳中和目标的国家占比分别为15%、75%和10%。目前承诺气候中性碳中和目标的国家主要为发达国家，且绝大部分为欧盟成员国。

1.2 全球碳中和政策进展综合分析

（1）碳中和目标路线图。提出碳中和目标的151 个国家中，有58%设定了国家级碳中和路线图，有38%没有设定这样的路线图，还有4%的国家尚未清楚是否有这样的路线图。可见，全球碳中和目标还缺乏各国气候政策的强力支持。

（2）碳中和目标监管体系。国家碳中和目标的实现不仅需要行政权力的强力推动，还需要有相关的监管体系来保证目标最终实现。目前，全球提出碳中和目标的151 个国家中，有18 个的国家（9%）以法律形式确立了碳中和目标，政策文件和拟议的国家数量较为相似，分别占比21%和25%；在审查报告监管方面，全球有63%的国家设立了年度或非年度碳中和目标报告机制，其他国家无报告、不明确或无报告目标；目前全球仅有5%的国家设立了碳中和问责制度。

综上可以看出，有近一半提出碳中和目标的国家没有清晰的国家碳中和路线图，也没有建立较完善的目标监督和问责机制。缺乏这两大政策机制，未来不少国家的碳中和目标恐会因缺乏监督和约束而最终走向失败。

1.3 全球碳中和行动进展综合分析

（1）碳中和技术创新能力。美国、日本、德国、英国、韩国等发达国家整体上技术创新能力较强，处于领先地位；少数发展中国家（主要是中国）在可再生能源发电、电动汽车、可再生氢等技术上具有有力的创新竞争力。在发达国家中，碳中和技术创新能力最领先的国家是美国，其各项专利申请数量占发达国家总量的19%～50%。在发展中国家中，中国是碳中和技术创新综合实力最强的国家，其申请的专利数目约占全部发展中国家申请数量的14%～70%。

（2）气候投融资行动进展。气候行动离不开国家财政预算支持，目前全球142 个国家公布了最新财年预算数据，其中37 个国家公布了与气候相关的预算信息。从预算占比看，绝大多数国家（23 个）气候相关项目预算占总预算比例低于1%，其中占比最高的为不丹（13.9%），其次为德国（9.98%），达到467.84 亿美元。气候相关行动预算占比排名前10 的国家中有8 个是发展中国家，侧面反映了发展中国家的气候应对努力。

（3）化石能源转型进展。目前全球仍有11 个国家的能源结构中100%均来自化石能源，主要集中在西亚、中亚、北非等地。这些国家拥有丰富的化石能源，相关产业也是支持国家发展的命脉，因此其能源转型成本高、难度大。

以上数据可以看出，发达国家在碳中和技术方面占据优势，不少发展中国家在气候融资方面做出了积极努力。同时，西亚、中亚、北非等地化石能源转型面临较大困难。

1.4 全球碳中和成效

《碳中和进展报告》基于对1990—2019 年全球碳排放强度的分析，对197 个国家的碳排放水平进行综合评估，包括碳中和进展、碳中和进度两个指标。其中，碳中和进展指标反映的是各国碳排放强度达峰后至2019 年的年均下降水平与其碳中和目标的匹配情况；碳中和进度指标反映的是各国2019 年碳排放强度在其减排进程（达峰后至实现碳中和目标）上所处的发展阶段。具体评估结果如下。

碳中和进展指标方面，目前过半国家降碳速度步入转型正轨，但仍有12 个国家碳排放强度尚未达峰。在该指标中，47.6%的发展中国家降碳速度步入转型正轨，67.6%的发达国家降碳速度步入转型正轨。未进入降碳正轨的发展中国家大部分都面临着降碳与发展（减贫）间的多重矛盾。

碳中和进度指标方面，目前不到1/3 的国家面向碳中和目标的降碳进度过半。近一半国家降碳进度超1/3。目前，仅24.8%的发展中国家降碳进度过半，仍有40.7%的发展中国家降碳进度未超20%，亟需国际援助帮助其实现减排目标与公正转型。56.6%的发达国家降碳进度过半，且全部发达国家降碳进度都超过20%。世界前20 大经济体中，仅英国、中国、德国、美国等4 个国家降碳进度过半。

2 国外碳中和路径与经验

目前，法国、日本、德国的碳中和进程顺利，它们的低碳路径与经验能为其他国家的气候政策提供有益参考和借鉴。

2.1 法国

早在2017 年，法国政府就向世界做出了碳中和承诺，2019 年颁布的《能源与气候法》正式从法律层面确立了其“2050 年碳中和”国家气候应对目标。在具体碳减排行动方面，法国政府根据本国温室气体排放实际，为交通、农业、工业、建筑、能源、废弃物六大重点部门分别制定了两阶段（2030 年和2050 年）减排目标[3-4]，具体减排措施和路径如下：

（1）2050 年前能源使用完全脱碳。一方面逐步减少对化石能源的依赖，2019 年颁布的《能源与气候法》规定：到2030 年，法国化石能源占一次能源比重要比2012 年降低40%，同时规定2022 年前淘汰并关闭所有燃煤电厂。另一方面，大力发展风能、太阳能发电，调整能源结构。法国政府计划到2030 年将可再生能源发电占比提升至40%，为此，《能源与气候法》规定，法国超过500 平方米的工商业建筑都强制要求安装太阳能电池板或其他绿色装置。同时，法国还计划在2050 年前建设50 个大型海上风力发电厂。

（2）降低非能源部门碳排放。一方面，通过减少食物浪费和氮肥施用、提升农业技术水平来降低农业部门能源消耗和温室气体排放。另一方面，对钢铁、水泥、化工等高能源、高排放部门，开展氢能替换计划，助推这些行业脱碳。2020 年9 月，法国启动“国家无碳氢能发展战略”，计划到2030 年投入70 亿欧元建成6.5 吉瓦可再生氢能电解槽，氢能年产量达到60 万吨，帮助法国每年减少600 万吨碳排放[4]。

（3）增加和保护碳汇。2021 年9 月，法国启动了一项大型“森林重建”计划，目标是种植5 000 万棵树木，这一计划能给法国每年带来150 万吨二氧化碳碳汇[4]。

2.2 日本

2020 年10 月，日本政府提出要在2050 年前实现碳中和，2021 年6 月日本发布了《2050 年碳中和绿色增长战略》，明确能源、交通、生产制造、家庭与办公为碳中和重点领域[5-6]。各领域的减排措施如下。

（1）能源领域。扩大海上风电保障能力，日本计划到2040 年建成3 000 万千瓦海上风电项目；大力发展氨燃料和氢能。所谓的氨燃料是指在煤炭中混入20%氨燃料，这种混合燃料能提高燃烧效率和辐射温度，同等情况下氨燃料能产生更少的碳排放。为此日本政府一直在积极扩大氨燃料的应用场景。此外，日本在氢能源领域也具有丰富技术积累，因此计划通过扩大电解氢产能，降低能源领域碳排放。

（2）交通运输领域。推动电动汽车、氢氧混合燃料电池汽车等新能源汽车，日本计划到2035 年完全淘汰燃油汽车，到2050 年实现汽车制造全流程碳中和；发展和推广碳、氢合成液体燃料，提高燃烧效率，并期望到2050年使其制造成本低于汽油；推动氢能小型船以及长距离大型氢氨燃料船舶，并提出到2028 年实现日本境内船舶商业运营零碳排放，2050 年船舶全面使用氢氨燃料[5]。

（3）生产制造领域。发展数字半导体等低碳行业，同时推动企业、城市数字化转型，以数字化促进低碳化；加大农林水产经营的精细化程度，增加智能设备投入，依靠农业技术提升林田湖海的固碳能力。此外，日本还制定了绿色农业发展战略，计划到2050 年有机农业占日本总农地比重达到25%以上；推广应用新材料，扩大碳分离回收技术投入与应用；制定碳循环技术发展路线，计划到2030 年实现碳捕获和封存技术商业化运营，2040 年推广碳循环产品[6]。

（4）家庭与办公领域。在建筑及电能领域，推动错峰用电，减少能源浪费；支持房屋住宅加装太阳能设备，推动居民住宅节能；建设二手资源交易平台，促进资源循环利用；加大废旧产品绿色回收渠道建设，强化垃圾焚烧场所的碳捕获及封存。

2.3 德国

2021 年5 月，德国联邦内阁通过了新版《气候保护法》，提出最晚至2045 年实现碳中和，具体分两步实现该目标：第一步，2030 年之前，温室气体排放总量较1990 年减少65%；第二步，2045 年之前，实现“温室气体净零排放”（碳中和）[7]。为实现上述目标，德国政府采取了以下措施。

（1）发展绿色经济。2020 年德国政府出台了1 300亿欧元的经济复苏计划，其中500 亿欧元用于支持包括电动汽车、氢能、低碳交通等在内的绿色经济发展。

（2）税收与补贴相结合，推动交通领域脱碳。2019年11 月，德国政府开始对购买电动汽车的消费者最高给予6 000 欧元补贴，并计划到2030 年前建设100 万个汽车充电桩。2021 年，德国政府提出每年投入10 亿欧元推动全国公共交通电动化发展，并计划到2030 年之前投入860 亿欧元支持国内铁路网络电气化和智能化改造。

（3）推动能源转型。一方面，鼓励和支持能源消耗部门改进设备和生产工艺，提高能源效率，降低能源消耗。另一方面，大力发展可再生能源。2022 年7 月，德国《可再生能源法》正式生效，该法案提出到2030 年，风能、太阳能发电要占全国发电总量的80%以上，到2035 年德国要完全实现可再生能源发电。2023 年9 月，德国通过了新版《国家氢能战略》，该战略提出到2030年德国电解氢能力提升1 倍至10 吉瓦。最后，淘汰燃煤发电。2020 年7 月，德国通过了《退煤法案》，计划到2038 年完全淘汰燃煤发电项目。

（4）加大气候保护研发资金投入。自2020 年以来，德国通过多种渠道，投入数百亿欧元，支持工业、能源部门的节能降耗改造升级。同时，德国还积极支持氢能、碳捕捉与封存、储能电池、循环经济等领域的技术研发与创新。

（5）提高碳定价。2021 年，德国全面启动国家碳排放交易系统，每吨二氧化碳的初始定价为25 欧元，此后逐步提高碳定价。德国计划在2025 年将每吨二氧化碳定价提升至55 欧元以上，希望借助这一措施，倒逼供暖和交通运输部门低碳转型。

回顾和总结法、日、德三国碳中和实现路径，我们得到以下政策启示：以国家层级的法律或战略形式明确碳中和任务和目标；结合本国碳排放实际情况，确定减排重点产业和领域，并为此制定清晰的时间表和路径图；大力发展可再生能源，推动能源结构低碳化转型；增加低碳技术研发投资，促进绿色技术应用范围；建立碳交易市场，借助市场化手段促进碳减排。

3 全球碳中和的困境与挑战

（1）能源转型困难重重。全球气候组织“全球碳项目（Global Carbon Project）”在COP28 上发布的《2023 年全球碳预算》报告指出，2023 年全球二氧化碳排放总量达到了409 亿吨，其中89.88%（368 亿吨）来自化石燃料燃烧。化石燃料是当前人类温室气体排放的主要来源，全球要实现碳中和，必须扭转能源结构。但受乌克兰危机影响，不少欧洲国家纷纷重启燃煤发电厂，2022 年欧洲煤炭源二氧化碳排放量增长了1.6%，远超过去10 年平均值。可再生能源虽然拥有更广阔的发展前景，但当下却面临着技术、成本、资金、环境等方面阻碍和压力，未来可再生能源发展还有很长一段路要走[8]。

（2）气候投融资不足制约全球碳中和行动。气候投融资不足是当前绝大多数国家碳中和进程中面临的主要障碍，尤其对发展中国家而言，这一问题更为严峻[8]。发达国家在气候投融资制度和行动上领先全球，然而这种优势并没有转化为足够的国际气候资金出资规模。发达国家曾在2009 年做出承诺，自2020 年起每年向发展中国家提供1 000 亿美元气候融资，但经合组织的统计显示，2020 和2021 年，发达国家捐助的资金均未达到1 000 亿美元承诺目标，美国仅完成其应尽份额的20%，澳大利亚、加拿大等国也仅完成50%应尽份额。此外，在仅有的气候融资分配方面，发达国家也充满了“政治算计”。国际援助气候资金本应优先流向全球最不发达国家、小岛屿国家和非洲国家。而事实上，气候资金的分配却偏重于与发达国家结盟或满足其政治要求的发展中国家，那些为减排做出更大努力的发展中国家却往往难以获得应有的国际援助资金。

（3）全球应对气候变化行动与《巴黎协定》目标间存在显著差距。高速增长的碳排放正在消耗全球“碳预算”。碳预算是指保证全球升温幅度在工业化前水平一定摄氏度以内，人类可排放的二氧化碳总量。《2023 年全球碳预算》报告指出，以《巴黎协定》设定的1.5 °C 升温目标为界限，那么到2023 年全球碳预算仅剩2 500 亿吨左右。照目前人类温室气体排放趋势计算，到2030 年全球将有50%的概率完全耗尽所有碳预算，届时全球升温幅度也会突破1.5 °C 临界值，到21 世纪末，全球平均温度会比工业化前水平高2.5～2.9 °C，远超2 °C温控目标。从以上数据可以看出，目前各国所做出的气候承诺和减排措施，极难实现《巴黎协定》设定的温控目标，未来如无新的减排举措和技术突破，《巴黎协定》可能最终走向失败。

4 全球碳中和发展趋势展望

当今世界正处于百年之未有大变局，复杂的国际政治形势会对全球气候治理产生深远影响，未来全球碳中和发展可能会呈现以下发展趋势：

（1）乌克兰危机对全球能源消费格局的影响长期化。乌克兰危机发展至今，不仅加剧了世界紧张局势，也对全球能源供应链产生了深远影响。短期看，受乌克兰危机影响，欧洲国家煤炭需求显著增加，化石能源碳排放量明显上升。从长期看，乌克兰危机又加速了欧洲清洁能源发展进程，自2022 年以来，欧洲持续加大风能、太阳能投资，目前清洁能源发电量已超过天然气发电量，创历史新高。2023 年9 月，欧洲委员会又通过正式决议，将2030 年欧盟国家可再生能源消费结构占比从32%进一步提升至42.5%。

（2）各国在绿色低碳领域竞争日趋激烈。绿色低碳技术和产业已经成为各国政治、经济竞争的新制高点。美国正以“国家安全”名义，构筑“去风险化”的绿色议题，一方面以政治手段排挤他国低碳技术和产品，推动电动汽车、新能源电池、关键矿产、可再生能源发电设备等本土化；另一方面构筑美欧、美日、美印等战略清洁能源伙伴小团队，限制竞争对手发展。欧盟计划于2026年正式启动碳边境调节机制（CBAM，俗称“碳关税”），该机制一旦实施会对全球贸易格局产生重要影响，也实质上破坏了“共同但有区别”的国际气候政治基础。发达国家这些不合理的竞争行为正是全球低碳领域竞争日趋激烈的直接反映，未来这一趋势可能愈演愈烈。

（3）发展中国家崛起，影响全球气候治理格局。2023年金砖国家历史性扩容，进一步增强了发展中国家凝聚力，未来随着各方积极落实《金砖国家应对气候变化高级别会议联合声明》，将持续推动全球气候治理向多边主义和合理化发展。近年来，非洲国家也通过非洲气候峰会，向世界积极展示非洲在气候治理方面的进展，并呼吁全球为该地区进一步提供气候行动资金，支持非洲国家碳中和发展。同时，埃塞俄比亚、卢旺达等国也建立起了非洲可再生能源加速伙伴关系，释放各国在太阳能领域的巨大潜力，助力非洲能源转型进程。发展中国家紧密合作将影响当前以发达国家为主导的全球气候治理体系。